De minister-president en de
vorming van het regeringsbeleid
In de loop van de tijd is de taakopvatting van het ambt van minister-president aan
ingrijpende veranderingen onderhevig geweest. Tussen het optreden van Drees en de
huidige minister-president bestaan grote verschillen. Door de toegenomen betekenis van
de ministerraad is de minister-president steeds meer de hoeder van de samenhang in het
kabinetsbeleid geworden. In dit artikel gaat de auteur nader in op de ontwikkelingen die
tot de huidige positie van de minister-president hebben geleid.
MR. R. J. HOEKSTRA*
Dr. W. Drees had, zo wordt althans gezegd en geschreven, een bescheiden opvatting van het ambt van ministerpresident: aan het ambt zijn geen bevoegdheden verbonden, behalve die van voorzitter van de ministerraad. De minister-president kan weinig of geen initiatieven nemen, aldus Drees; dit is aan de vakministers voorbehouden.
Ondanks deze bescheiden opvatting wordt Drees als
een van de belangrijkste minister-presidenten van deze
eeuw gezien. Hij wordt genoemd in de rij van Kuyper, Colijn, Drees, Den Uyl en Lubbers. Waarom worden juist zij
als ‘echte’ minister-presidenten gezien? Waarom anderen,
zoals Cort van der Linden, Ruys de Beerenbrouck, Beel,
De Quay, De Jong, Biesheuvel en Van Agt niet? Is het geen
partijpolitieke mythevorming, zijn niet veel minister-presidenten gehinderd door moeizame coalitieverhoudingen
waardoor zij minder van zich hebben doen spreken?
Het is de vraag of de zogenaamde grote minister-presidenten meer bewerkstelligd hebben dan de anderen. Van
Kuyper is bekend dat de resultaten van zijn kabinet tegenvielen. Toch heeftzijn bijzondere persoonlijkheid ersamen
met zijn leiderschap van de ARP voor zorg gedragen, dat
hij ook als minister-president als primus optrad; vooral in
het begin van deze eeuw een feit van betekenis. Niet voor
niets besloot het kabinet-De Meester, de opvolger van het
kabinet-Kuyper, dat voortaan alle ministers tijdens de algemene politieke beschouwingen het woord zouden voeren
en niet alleen de minister-president. Het voornaamste kenmerk van Kuyper als minister-president is geweest, dat hij
de eerste is geweest die als leider van een politieke emancipatiebeweging het ambt van minister-president bereikte.
Bij Colijn spelen andere factoren een rol. Hij is in staat
geweest minister-president te zijn in een tijd van grote crisis en een vooraanstaande rol te spelen dank zij de ervaring die hij op economised en politiek terrein al had opgedaan. Kennelijk vormen beleidsresultaten ook hier geen
maatstaf; het beleid van zijn kabinetten is door velen als
negatief ervaren. Toch had hij bij velen het vertrouwen; een
belangrijke factor voor de positie die de minister-president
inneemt. Ook bij hem valt op, dat het minister-presidentschap samenvalt met het leiderschap van zijn politieke partij. In zijn periode als minister-president is de ARP, begon-
ESB 24-5-1989
nen als emanciperende politieke beweging, tot politieke
rijpheid gekomen. Staatkundig valt op, dat hij het nodig
vond de voorzitter van de ministerraad te ontlasten van de
leiding van een vakdepartement. Het Ministerie van Algemene Zaken wordt ingesteld.
Er is veel bewerkstelligd gedurende de periode dat Drees
minister-president was. De KVP heeft de rechtse coalitiepolitiek van de vooroorlogse jaren – te zamen met de twee andere christelijke partijen regeren – verlaten (in 1939 treden
twee ministers uit de SDAP toe tot het kabinet) en zocht meer
dan de protestants-christelijke partijen politieke samenwerking met de sociaal-democraten. Dit leidde tot de totstandkoming van brede-basiskabinetten onder leiding van Drees,
waaraan op den duur ook ARP en CHU deelnamen. De brede basis en de periode van wederopbouw schiepen de voorwaarden voor het treffen van vele belangrijke maatregelen.
Het was een voortzetting van de crisispolitiek van de jaren
dertig met andere, effectievere middelen. Drees’ kracht lag
in het bijeenhouden van de brede basis gedurende tien jaar.
Hij was geen man die tot de verbeelding sprak. Een bestuurder met beginselen, maar zonder bevlogenheid. Zelfs bij zijn
tegenstanders had hij vertrouwen omdat hij presteerde en
degelijk was. Hij ging weg toen de wederopbouw was voltooid en er een einde kwam aan de brede-basiskabinetten.
Den Uyl was van een ander kaliber. Veel minder een bestuurder, veel meer een man van aanzetten. Hij was een
partijleider, die zijn politieke beginselen liet prevaleren boven hetgeen bestuurlijk nodig was. Spreiding van macht,
kennis en inkomen was het uitgangspunt; de verbeelding
was aan de macht. Hij was een groot minister-president
omdat hij de onrust in de samenleving wist te kanaliseren
en de verbinding wist aan te brengen tussen politiek en cultuur, tussen politiek en maatschappij. In zijn periode bereikte de emancipatie van de arbeidersbeweging haar voltooiing. Hij kon geen oplossing bieden voor de maatschappelijke gevolgen van de zich uitbreidende collectieve sector.
Daarvoor heeft zijn premierschap te kort geduurd. Zijn opvolgers werden geconfronteerd met de gevolgen.
‘ Secretaris-generaal van het Ministerie van Algemene Zaken.
507
Lubbers heeft in zijn kabinetten vorm gegeven aan de
nationaal groeiende consensus over de noodzaak van het
voeren van een financieel-economische saneringspolitiek.
In het voeren van die politiek heeft hij, zoals Drees in de
wederopbouwpolitiek, zijn kracht gevonden. Colijn, Drees
en Lubbers kun je op een lijn stellen, omdat ze ieder voor
zich bezig zijn (geweest) met het beheersen en oplossen
van crisisproblemen. Hun kracht wordt daaraan gemeten.
De macht van een minister-president______
Kuyper heeft ervaren, hoe controversieel de positie van
de voorzitter van de ministerraad was. Alleen al het feit dat
hij van 1901 tot 1905 steeds als voorzitter optrad was een
fenomeen, dat kritisch werd beschouwd. In het volgende
kabinet werd na wijziging van het Reglement van Orde onmiddellijk het roulerende voorzitterschap weer hersteld zoals dat voor 1901 bestond. Zoals gezegd, werd de voorzitter van de ministerraad ook het recht ontzegd om als enige namens het kabinet in de Tweede Kamer tijdens de algemene politieke beschouwingen het woord te voeren.
Aan de installing van een apart departement voor de minister-president in 1937 is een langdurige discussie voorafgegaan. Ten slotte is het er gekomen, maar pas nadat de
Raad van State over de installing advies had uitgebracht.
In de staatkundige ontwikkeling is het ontstaan van het Ministerie van Algemene Zaken een duidelijke erkenning van
de bijzondere rol van de voorzitter van de ministerraad
(over minister-president spreekt men nog niet of bij voorkeur niet). De voorzitter van de ministerraad is geen vakminister meer die belast is met de leiding van een vakdepartement. Hij wordt apart geplaatst en kan zijn tijd voiledig besteden aan de voorbereidingen van een goede besluitvorming in de ministerraad. Over zijn bevoegdheden
staat weinig vast. Slechts kan worden geconstateerd dat
de bijzondere rol van de minister-president na de oorlogsjaren aan feitelijke betekenis wint. Weliswaar is in 1946 het
besluit genomen het Ministerie van Algemene Zaken op te
heffen, maar een jaar later was het er weer. De ministerpresident moet zijn handen vrij houden om onpartijdig, niet
door departementale belangen gehinderd, te coordirieren.
De groei van overheidsactiviteiten, reeds ingezet in de
jaren dertig, betekent dat de ministerraad als afstemmingsen besluitvormingscollege een centrale rol gaat spelen. Het
Reglement van Orde van 1956 legt deze ontwikkeling vast.
Bepaald wordt dat de raad beraadslaagt en besluit over de
aangelegenheden betreffende het algemene regeringsbeleid; de minister-president bevordert de eenheid van dat
beleid. De besluitvorming van de raad was tot dan toe uitsluitend gericht op de verzekering van de eenheid van het
regeringsbeleid. Erkend wordt dat er ook kwesties van algemeen regeringsbeleid in de raad besproken moeten worden, die met eenheid van beleid weinig of niets te maken
hebben. De rol van de minister-president groeit dienovereenkomstig.
In de politieke en maatschappelijke discussie van de jaren zestig blijkt de toegenomen betekenis van de ministerraad. Werden ministers en ministerraad in de jaren vijftig
nog primair gezien als bestuurders en bestuurderscollege
in de zin van “hoe dichter bij de Kroon, hoe minder partijman”, in de jaren zestig komt steeds meer de gedachte op,
dat beide ook moeten worden gezien als exponent van politieke besluitvorming. In de mate dat ministerraden meer
bestaan uit ‘full time’-politici (oud-kamerleden) en minder
uit gekwalificeerde bestuurders, wordt de samenstelling
van de ministerraad en het voorzitterschap ervan een aangelegenheid van openbare politieke discussie. De steun
van de kiezer is niet meer alleen een stem voor de samenstelling van de Tweede Kamer, maar ook voor die van het
508
kabinet. D’66 lanpeert het voorstel van de gekozen minister-president, daarmee hem legitimatie verschaffend als
leider van het kabinet: het politieke boegbeeld. Hoewel dit
voorstel het niet heeft gehaald, ook niet in de variant van
de gekozen kabinetsformateur, hebben de ontwikkelingen
van de jaren zestig de positie van de minister-president wel
beihvloed.
Openbaarheid
Biesheuvel, Den Uyl, Van Agt en Lubbers traden als lijsttrekker van hun partij op en maken het kabinet, waarvan zij
voorzitter zijn, tot inzet van de verkiezingen: “Kies de minister-president” (Den Uyl in 1977), “Laat Lubbers zijn karwei afmaken” (1986). Het kabinet krijgt wel of geen directe democratische legitimatie; in het laatste geval komt het
niet of in veranderde coalitiesamenstelling terug.
Naast het politieke draagvlak is de openbaarheid van het
regeringsbeleid van belang. Naarmate deze toeneemt
wordt de relatie tussen minister-president en vakministers
beter zichtbaar. De minister-president treedt wekelijks op
voor de televisie. Veel zaken die tot het interne beraad van
de besluitvorming of de voorbereiding daarvan behoren komen naar buiten. Het belang van de eenheid van het regeringsbeleid is dienovereenkomstig toegenomen.
De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemene regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid, zo bepaalt de Grondwet sinds 1983. Het gaat hier om
een aan de ministerraad opgedragen taak, maar de bewaking van de eenheid van beleid ligt uiteindelijk in handen
van de voorzitter van de ministerraad. Het is een van zijn
weliswaar procedurele, maar toch invloedrijke taken, aangezien het gaat om de afstemming tussen de beleidsvelden van de afzonderlijke ministers. Hoe meer openbaarheid er is, des te kwetsbaarder is de eenheid van regeringsbeleid. De kwetsbaarheid neemttoe, omdat belangengroeperingen munt slaan uit eenmaal publiek geworden voornemens tot het voeren van regeringsbeleid. Hun druk op
ministers om beleidsvoornemens in voor hen gunstige zin
bij te stellen groeit. De individuele minister maakt daarvan
weer gebruik om de druk op de collega-ministers op te voeren. Een vraag die in dit verband regelmatig bij de minister-president op tafel komt is hoever een minister in het
openbaar mag gaan met het ventileren van zijn opvattingen zonder deze te hebben afgestemd met zijn collega’s.
Nu is de eenheid van regeringsbeleid geen dogma in die
zin, dat een minister zich zou moeten onthouden van het
geven van alternatieven van beleid. De grens ligt daar waar
hij beleidsopvattingen uitspreekt die afwijken van de besluitvorming in de ministerraad, of die hadden moeten worden afgestemd met de ministerraad of een collega.
Een voorbeeld is het geval van minister van Defensie
Kruisinga (1978), die inzake de neutronenbom van mening
verschilde met de minister van Buitenlandse Zaken en
deze afwijkende opinie ook naar buiten bracht. De minister-president heeft toen de ministerraad bijeengeroepen
om de publiek gebleken controverse te bespreken. Het
leidde tot aftreden van de minister van Defensie. Zo’n gebeuren is uitzonderlijk. De bewaking van de eenheid van
het regeringsbeleid is in de regel een interne zaak. Een
zaak van overleg in ministerraad, onderraad, ministeriele
commissie of een zaak van informeel overleg van de betrokken minister(s) onderling of met de minister-president.
De laatste zal optreden indien hem signalen bereiken dat
de betrokken ministers er onderling niet uitkomen.
Ik plaats de eenheid van het regeringsbeleid mede tegen de achtergrond van de toegenomen openbaarheid,
omdat er bij de voorbereiding van beslissingen verschillende fasen van openbaarmaking van voorlopige beslissingen
plegen te zijn. Conceptvoorstellen op bij voorbeeld het terrein van onderwijs, welzijn, ruimtelijke ordening en milieu
gaan eerst voor inspraak naar betrokken maatschappelijke
groeperingen. De conceptvoorstellen zijn openbaar. Na de
inspraak komt het voorstel terug in de ministerraad, wordt
aangepast en gaat naar de Raad van State, als het een
wetsvoorstel is. Van de voorgenomen toezending aan de
Raad van State wordt mededeling gedaan na de ministerraad; in belangrijke gevallen wordt de globale inhoud meegedeeld aan de media. In dit stadium zijn er dus al twee
besluitvormingsmomenten (toezending voor inspraak en
besluitvorming in de ministerraad) geweest. Daarna volgt
nog toezending aan de Tweede Kamer.
Tijdens deze drie momenten moet er telkens aandacht
aan de presentatie worden besteed: hoe worden de media
benaderd, hoe is de afstemming met collega-ministers?
Dat is zelfs nodig als vanaf het moment van inspraak tot
toezending aan de Tweede Kamer niets in het voorstel
wordt gewijzigd. Telkens opnieuw wordt het besluitvormingsmoment als nieuw ervaren. De media hebben bij
voorbeeld de wijziging van het sociale-zekerheidsstelsel
op z’n minst vijf keer als voorpaginanieuws gepresenteerd:
– bij de besluitvorming in het kabinet;
– bij het advies van de SER;
– bij de indiening van de wetsvoorstellen bij de Tweede
Kamer;
– bij het debat in de Tweede Kamer;
– bij het debat in de Eerste Kamer.
Collectieve verantwoordelijkheid
De vraag naar de samenhang van het regeringsbeleid
doet zich voorts in toenemende mate voor in verband met
het collegiate karakter van de besluitvorming. Ik noemde al
de grondwettelijke bepaling, dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemene regeringsbeleid. Sinds
1983 merkt de Grondwet de ministerraad aan als een der
besluitvormende colleges in ons staatsbestel, wel te onderscheiden van organen als de Staten-Generaal en de regering. Op de staatsrechtelijke betekenis van de vermelding
van de ministerraad ga ik kort in. De vraag is aan de orde
of aan de besluitvorming in de ministerraad al dan niet externe betekenis moet worden toegekend. Met andere woorden, of besluiten van de ministerraad als besluiten van dat
collectief moeten worden gezien dan wel als besluit vaneen individuele minister, waarvoor hij bij de interne voorbereiding de steun van de ministerraad heeft verkregen.
Ik behoef niet te zeggen dat de erkenning van de ministerraad als een administratief orgaan waarvan de besluiten
exteme werking hebben, een fundamentele pijler zou zijn
onder de positie van de minister-president. Het accent van
de ministeriele verantwoordelijkheid zou dan komen te liggen op de externe collectieve verantwoordelijkheid van de
ministerraad als college. De positie van de minister-president, als exponent van die gemarkeerde ministeriele verantwoordelijkheid, zou dan die van primus inter pares ontstijgen en die van teamleider of regeringsleider worden. Zover is het echter niet. Daarvoor zijn vele redenen aan te
voeren. Een daarvan is, dat het coalitiekarakter van Nederlandse kabinetten de individuele ministeriele verantwoordelijkheid als instrument nodig heeft om de identiteit van
de coalitiepartners te waarborgen. De kleinste coalitiepartner, die de minister-president niet pleegt te leveren, zal uit
welgemeend eigenbelang de minister-president als niet
meer dan als de eerste onder zijns gelijken willen zien. De
grootste coalitiepartner zal er rekening mee houden, dat
een ontwikkeling van zijn minister-president naar regeringsleider een rol van ondergeschikte betekenis zal meebrengen in een coalitie waarin zij als kleinste participeert.
De ‘checks and balances’ in politieke zin in ons land bevatten aldus een rem op een te sterke rol voor de minister-president.
Niettemin is er veel meer noodzaak tot collegiale besluitvorming en daarmee de accentuering van de collectieve
ministeriele verantwoordelijkheid. De minister-president is
ESB 24-5-1989
exponent van collegiaal bestuur geworden. Dat betekent
dat hij kan worden aangesproken op de vraag, waarom bepaalde zaken van regeringsbeleid niet collegiaal zijn besproken en besloten. Ten opzichte van de periode-Drees
is dit een vrij wezenlijke verandering. Was net toen zo dat
het accent lag op besluitvorming door individuele ministers,
nu ligt het accent bij de besluitvorming door de ministerraad.
Ik formuleer het wat absoluut ter wille van de duidelijkheid.
Op de stalling is wel wat af te dingen. De collectieve ministeriele verantwoordelijkheid is in feite primair geworden, ook
al is de individuele ministeriele verantwoordelijkheid buiten
het kabinet in formele zin intact gebleven. Daarvoor zijn vele
oorzaken aan te geven. Deze kunnen het beste besproken
worden aan de hand van twee voorbeelden:
– het regeerakkoord;
— de verhouding tussen de minister-president enerzijds en
de minister van Financien en andere inidividuele ministers anderzijds, en de verhouding tussen de ministerpresident en de minister van Buitenlandse Zaken.
Het regeerakkoord
Het regeerakkoord is niet iets van de laatste jaren. Het
fenomeen is al decennia ingeburgerd in de door gedwongen coalitievorming gekenmerkte parlementaire democratic. Het bestond onder een andere naam al voor de oorlog.
Na 1945 is er tijdens de kabinetten onder Beel en Drees
o6k mee gewerkt. Het was toen een intern document, dat
de grondslag legde voor het aantreden van het kabinet. Het
had een minder uitgewerkte opzet dan de regeerakkoorden die in de jaren zeventig in zwang kwamen en het werd
niet openbaar gemaakt. De regeringsverklaring pleegde bij
uitstek het document te zijn, waarin het kabinet bij het eerste optreden in de Kamer het voorgenomen beleid uiteenzette. Openbaarheid van het regeerakkoord kwam pas in
de participatiegolf van de jaren 1960-1980. De maatschappelijke betrokkenheid van die jaren bij de totstandkoming
van het kabinet leidde tot openbaarheid en tot het vermelden van vele onderwerpen in het regeerakkoord. Het regeerakkoord, of het nu ging om Keerpunt ’72 met het zijlicht van de schets voor beleid, bij het optreden van het kabinet-Den Uyl, of het regeerakkoord van de kabinettenLubbers, fungeerde niet langer louter als startpunt en als
legitimatie van het kabinet bij het eerste optreden in de
Tweede Kamer; het kreeg nog een functie. Thans wordt
een kabinet, meer dan in de jaren vijftig, gedurende de periode van zijn bestaan maatschappelijk en politiek getoetst
aan de inhoud van het regeerakkoord. Daarin zijn, min of
meer concreet, op vele terreinen van het regeringsbeleid
beleidslijnen vastgelegd.
Vertrouwen in het kabinet wordt niet alleen maar zuiver
staatsrechtelijk gemeten (heeft het kabinet nog het vertrouwen van de Staten-Generaal?). Van belang is ook of het
electoraat zich nog kan herkennen in het beleid van het kabinet. De inhoud en de vervulling van het regeerakkoord
zijn daarvoor ijkpunt geworden. Den Uyl hield zich intensief bezig met het behoud van het vertrouwen in zijn kabinet en in zijn politieke party buiten het parlement. In de mate
dat hij dat vertrouwen wist te bestendigen, liep hij wel op
tegen de verminderde mate waarop de christen-democratische coalitiepartner het parlementaire vertrouwen in dat
kabinet kon geven.
De minister-president heeft er aldus een taak bij gekregen. Niet langer is hij slechts de bewaker van parlementair
vertrouwen, maar ook is hij hoeder van buiten-parlementair politiek en maatschappelijk vertrouwen geworden. Het
kabinet vervult een functie in de onmiskenbaar opener en
director geworden democratie.
Is het karwei klaar als de doeleinden van het regeerakkoord zijn bereikt? Kan het kabinet dan nog aanblijven?
Natuurlijk wel, conform de regels van het parlementaire
stelsel; het kabinet kan ook los van het regeerakkoord op
zijn daden beoordeeld blijven worden. Maartoch zal ereen
notie zijn, dat het vertrouwen dat bij de verkiezingen werd
gegeven aan een herijking toe is.
Het risico van de in deze paragraaf beschreven ontwikkeling is dat de bestuurlijke rol van ministerraad en minister-president ondergeschikt w ordt aan de politieke rol, die
zij ook hebben te vervullen.
De minister-president en zijn ministers_____
In dit betoog over het regeerakkoord dringt zich de vraag
op of het akkoord betekenis heeft voor de verhouding tussen individuele ministers. Het is bij uitstek het politieke beleidsstuk van het kabinet, tot stand gekomen onder leiding
van de formateur – vaak de minister-president – in overleg
met de betrokken fractievoorzitters.
De rol van de minister van Financien
In de loop der jaren is een politieke driehoek ontstaan,
waarin het regeringsbeleid wordt besproken tussen de minister-president en de fractievoorzitters van de coalitiepartners in de Tweede Kamer. De lijnen die daar worden uitgezet zijn mede bepalend voor de besluitvorming van individuele ministers; hun politieke marges zijn min of meer gegeven. Dit geldt voor de minister van Financien evenzeer
als voor de andere ministers. De minister van Financien is
overigens vanouds aangewezen op een goede relatie met
de minister-president. Deze is de enige onpartijdige in het
kabinet, wiens steun hij behoeft in zijn discussies met de
andere ministers, die toch altijd meer uitgaven wensen dan
de minister van Financien verantwoord behoort te vinden.
Toch is er een verschil met de jaren vijftig of zestig. De
minister van Finanien regelde de meeste zaken in goed
overleg met de ministers. Resterende geschilpunten werden in de ministerraad opgelost. In de jaren zeventig is het
financieel-economische beleid veel meer onder politieke
en maatschappelijke druk komen te staan. Discussies over
meevallers of tegenvallers, die intern pleegden te worden
gehouden, worden nu ook extern gevoerd. Of ministers het
willen of niet, zij spelen een rol in deze discussie. Op het
moment dat dit gebeurt zal de minister-president ervoor
moeten waken dat de eenheid van het regeringsbeleid c.q.
de consistentie van het regeerakkoord niet in het geding
komt. Hij bereidt zich voor op een bemiddelingsrol of vervult deze noodzakelijkerwijs al, voordat de minister van Financien conclusies uit zijn gesprekken met individuele ministers heeft gepresenteerd aan de ministerraad.
De meer geprononceerde rol van de minister-president
dateert niet van de laatste jaren. Ook Biesheuvel, Den Uyl
en Van Agt waren al genoodzaakt zich met financieel-economisch beleid te bemoeien. De een met meer gretigheid,
de ander nolens volens. De minister-president bleek onmisbaar in de bestaande driehoek van de minister van Financien, de minister van Economische Zaken en de minister van Sociale Zaken. Het werd een vierhoek, waarvan de
minister-president automatisch de voorzitter werd. Dat
bleef zo, toen de vierhoek vijfhoek werd door de uitbreiding
met de minister van Binnenlandse Zaken. Uit het ontstaan
van de vijfhoek blijkt de erkenning, dat f inancieel beleid niet
meer alleen een kwestie is van de rijksbegroting in enge
zin en dus niet meer alleen de primaire verantwoordelijkheid is van de minister van Financien. Als het gaat om de
collectieve uitgaven en de hoogte van de collectieve-lastendruk is er naast de verantwoordelijkheid van de minister van Financien voor de rijksbegroting in eigenlijke zin,
510
de primaire verantwoordelijkheid van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de sociale zekerheid
en de primaire verantwoordelijkheid van de minister van
Binnenlandse Zaken voor het overheidspersoneelsbeleid.
Sinds het verlaten van het trendbeleid en de automatische
koppeling is de rol van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten opzichte van de minister van Financien pregnanter geworden. De
minister van Financien ontkomt niet aan de erkenning van
de grenzen van zijn verantwoordelijkheid. De groei van alleen al de hiergenoemde sectoren in de laatste dertig jaar
heeft de minister van Financien een relatief minder machtige rol bezorgd dan eertijds, toen hij met het openen of
dichtdoen van de schatkist de andere ministers zijn wil kon
opleggen; financieel beleid is financieel, sociaal-economisch beleid geworden.
De veranderde rol van de minister-president op dit terrein heeft niet afgedaan aan de noodzaak van een goede
werkverhouding tussen hem en de minister van Financien.
Zij zijn op elkaar aangewezen. De minister van Financien
vervult een sleutelrol. Als hij heengaat om beleidsredenen
behoort het gehele kabinet eigenlijk hetzelfde te doen. Dat
is de orthodoxe regel. De regel gold ook toen Hofstra in
1958 in conflict raakte met de Tweede Kamer; het kabinetDrees trad af. In 1972 lag het optreden van de minister van
Financien ten grondslag aan de crisis in het kabinet-Biesheuvel. In 1980 werd een inbreuk op deze regel gemaakt.
Andriessen trad af als minister van Financien. Had deze inbreuk een incidenteel karakter of is de minister van Financien sindsdien meer een minister geworden zoals zijn collega’s al waren? Dat laatste is misschien wel zo, maar nog
steeds vormt de relatie van de minister-president met de
minister van Financien een zeer belangrijke as van het kabinet. Het vertrek van een minister van Financien om beleidsmatige reden dreigt de grondslag aan het kabinet te
doen ontvallen.
De rol van de minister van Buitenlandse Zaken
De minister van Buitenlandse Zaken vervulde in de periode van neutral iteitspolitiek geen politieke maar een diplomatieke rol. Op Buitenlandse Zaken werd dan ook
meestal een diplomaat, een politiek afstandelijk persoon
tot minister benoemd. Tot en met Van Kleffens in 1939 en
Van Royen, vlak nade oorlog, is dat het geval geweest. Na
de aansluiting van Nederland bij de NAVO en door de ontwikkelingen op Europees niveau is de rol van de minister
van Buitenlandse Zaken gepolitiseerd. Minister Stikker,
1948, was daarvan een voorbeeld. Luns paste nog wel in
de diplomatieke traditie, maar NAVO-beleid, Europees beleid en de afwikkeling van de Nieuw-Guinea-kwestie politiseerden hem zijns ondanks.
Buitenlands beleid werd onderdeel van nationaal politiek
beleid en kreeg steeds meer aandacht van de Tweede Kamer. Zolang er nog consensus was over buitenlands beleid
kon Buitenlandse Zaken zich nog afstandelijk opstellen en
technocratisch het buitenlandse beleid coordineren. Maar
naarmate er meer controverses ontstonden – nucleaire bewapening, erkenning van de DDR, erkenning van de Chinese Volksrepubliek – ging de minister van Buitenlandse
Zaken steeds meer de rol vervullen die elke andere vakminister al lang vervulde. Niet zozeer vanuit de budgettaire
invalshoek, maar in de zin van het geven van een bijdrage
aan de totstandkoming van algemeen regeringsbeleid. Buitenlands beleid werd een vast onderdeel van de agenda
van de ministerraad. De Europese politiek bracht mee dat
hij zijn verantwoordelijkheid voor buitenlands beleid moest
gaan delen met de minister-president (Europese topontmoetingen) en met andere vakministers die deelnemen
aan de ministerraden in Brussel.
Over de verhouding tussen de minister van Buitenlandse Zaken en de minister-president werd in 1978 een brief
aan de Tweede Kamer gezonden waarin de verantwoordelijkheid van de minister van Buitenlandse Zaken voor het
Europese beleid wordt erkend. Tegelijkertijd werd echter
ook duidelijk gemaakt dat de minister-president verantwoordelijk is voorde samenhang van dit beleid. De conclusie moet ook hier luiden dat de collectieve verantwoordelijkheid de individuele ministeriele verantwoordelijkheid
gaat overschaduwen. In de periodieke ontmoetingen van
de Europese top worden, vanuit het idee van de collectieve verantwoordelijkheid, knopen doorgehakt die vakministers niet konden ontwarren en worden globale lijnen uitgezet voor toekomstig beleid.
De feitelijke positie van de minister-president is versterkt. Deels is dit te verklaren doordat de minister-president evenals op andere terreinen van algemeen regeringsbeleid exponent van collegiale besluitvorming op dit terrein
is geworden. Deels is dit te verklaren doordat de ministerpresident in de vele andere landen waarmee gezamenlijke
Europese politiek moet worden gevoerd, feitelijk en formeel
regeringsleider is en uit dien hoofde buitenlandse politiek
als een onderdeel van zijn werk beschouwt. De Nederlandse minister-president zal alleen al daarom naast de minister van Buitenlandse Zaken een rol op buitenlands politiek
terrein hebben te vervullen.
Samenhang van beleid
De minister-president komt noodzakelijkerwijs op het
terrein van andere ministers, als gebrek aan samenhang
in te formuleren beleidsvoornemens dreigt te ontstaan. Hij
kan op dat moment het voortouw nemen. Zo is op zijn initiatief de zogenaamde Paasbrief van 1988 tot stand gekomen, waarin met het oog op het begin van de jaren negentig de contouren van het financieel, sociaal-economisch
beleid zijn geschetst. Een toekomstperspectief, waarin het
regeerakkoord niet voorziet, omdat het uitsluitend betrekking heeft op de periode 1986 tot 1990. Geen herijking van
het regeerakkoord, maar wel een activiteit die met het zicht
op een gemeenschappelijke interne markt binnen Europa
in 1992 noodzakelijk was. De voorbereiding daarvan moet
immers al in deze periode beginnen, na de beslissing die
de Europese top nam om in 1992 tot die interne markt te
geraken.
Totstandkoming van samenhang van beleid ligt ook ten
grondslag aan zijn activiteiten op het terrein van het mediabeleid. Het gaat daarbij om afstemming van de Europese
conventie van de Raad van Europa met de Europese richtlijn van de Europese Gemeenschap, en impliciet om de afstemming tussen de culturele en economische belangen die
in het mediabeleid een rol spelen. Dezelfde noodzaak tot samenhang is er bij het formuleren van het nationaal milieubeleidsplan. Internationale en nationale motieven moeten daarbij worden gecoordineerd, beter gezegd, worden gekanaliseerd. Internationale concurrentiemotieven, nationale belangenbehartiging, landbouw, economische zaken, milieubeheer, verkeer, financien en ten slotte bestuur en justitie moeten tot een redelijk samenhangend geheel worden gemaakt
in de vorm van beleidsvoorstellen. Een en ander is vormgeving van het eerdergenoemde collegiale bestuur.
De accentuering daarvan maakt het, zo wordt wel gezegd, moeilijker in de staatsrechtelijke verhouding tussen
regering en Staten-Generaal om individuele ministers om
beleidsmatige redenen heen te zenden. Een individuele
ministerscrisis kan in deze redenering al snel een kabinetscrisis worden. Ik moet deze stelling relativeren. Gebrek aan
vertrouwen in een individuele minister kan evenzeer beperkt blijven tot die minister. Het kabinet zal van geval tot
geval moeten overwegen, welke implicaties een vertrouwensbreuk heeft voor de overige ministers. Zo zou naar
mijn oordeel een aftreden van een minister wegens het
paspoortbeleid geen consequenties behoeven te hebben
voor de rest van het kabinet. Onderscheiden moet worden
ESB 24-5-1989
tussen zaken die de grondslag van het kabinet direct raken
en zaken, waaraan weliswaar besluitvorming in de ministerraad voorafgaat maar waarbij de grondslag niet in het
geding is en waarvan de uitvoering de primaire verantwoordelijkheid is van de betrokken minister. In het laatste geval
denk ik aan de wijze waarop een minister een ombuigingstaakstelling uitvoert. Een vertrouwensbreuk met de Kamer
op dat punt kan beperkt blijven tot de minister die het aangaat.
Dat brengt mij op het punt of de minister-president een
taak heeft het ontslag van individuele ministers onder omstandigheden te bevorderen. Hij heeft die taak mijns inziens slechts als een minister of staatssecretaris de grenzen van de eenheid van beleid overschrijdt, bij voorbeeld
omdat hij afwijkt van besluitvorming in de ministerraad. Tot
de eenheid van beleid reken ik ook de eenheid van opvatting omtrent de staatsrechtelijke verhouding tussen minister en Staten-Generaal. Het gaat dan om de vraag wanneer de situatie bereikt is dat een minister geacht wordt niet
meer het vertrouwen te hebben van de Tweede Kamer.
Ook hier kan de minister-president het initiatief nemen door
een minister, wiens vertrouwensrelatie met de Kamer in het
geding dreigt te geraken, ertoe te bewegen de Kamer uitdrukkelijk de portefeuillekwestie te stellen, opdat in openheid duidelijkheid wordt verkregen over het al dan niet
voortzetten van zijn functioneren.
Het is in ons stelsel niet de taak van de minister-president op eigen gezag het ontslag van ministers te bevorderen. Hem ontbreektdaarvoorde noodzakelijke kwaliteitvan
regeringsleider. Voorts zou een dergelijke taakopvatting
owoldoende acht slaan op het coalitie- en parlementaire
karakter van kabinetten. Ontslag van ministers vergt betrokkenheid van de Tweede Kamer als zodanig, als het
gaat om een vertrouwensbreuk. Buiten dit geval zijn in het
bijzonder de parlementaire fracties waarop het kabinet
steunt daarbij betrokken, omdat deze fracties immers bij de
totstandkoming van het kabinet nauw betrokken zijn geweest. Zij zullen ook het heengaan van een minister moeten beoordelen in het licht van de mogelijke consequenties
voor het voortbestaan van het gehele kabinet.
Samenvattend: de taak van de minister-president op dit
punt is beperkt door:
– de individuele ministeriele verantwoordelijkheid jegens
de Kamer;
– het ontbreken van de hoedanigheid van regeringsleider;
– het coalitie- en parlementaire karakter van kabinetten.
Tot slot_______________________
De uitgebreide taak van de minister-president roept wel
eens de vraag op of de ondersteunende staf van de minister-president geen uitbreiding behoeft. Mijns inziens niet.
Van belang is dat de ondersteuning kwalitatief van goed
gehalte is. De adviseurs zullen voor benodigde informatie
terug moeten vallen op de betrokken departementen en
maatschappelijke sectoren. Hun primaire rol is olie.te gieten in de interdepartementale besluitvormingsmachine,
waar deze dreigt te haperen; in bepaalde gevallen kan een
projectmatige aanpak van een interdepartementaal probleem gewenst zijn. Op deze manier is het functioneren
van de minister-president als onpartijdige bemiddelaar het
best gediend. Het uitbreiden van zijn staf in substantiate
vorm c.q. het toebedelen van specifieke verantwoordelijkheid op een aantal terreinen, zoals grote operaties, zou
daaraan schade kunnen berokkenen. Specifieke verantwoordelijkheden horen thuis bij individuele vakministers.
De minister-president moet zijn handen vrijhouden om in
te kunnen springen waar dat nodig is.
R.J. Hoekstra
511