De Miljoenennota 1986:
tussen twee regeerakkoorden
DRS. J. HOFLAND – DRS. N.C.M. VAN NIEKERK*
De Miljoenennota 1986 is niet alleen interessant als financiele beleidsnota voor het komende jaar, maar
ook als sluitstuk van het door het kabinet-Lubbers in de afgelopen jaren gevoerde financieeleconomische beleid en als uitgangspunt voor een vooruitblik naar de volgende regeerperiode. In dat
licht plaatsen de auteurs van dit artikel enkele kanttekeningen bij het tot nu toe gevoerde beleid ter
sanering van de publieke financiSn. Daarbij gaan ze in op bedoelde en onbedoelde herallocaties in de
publieke sector, de ,,duale” ontwikkeling bij de overheid (rijksuitgaven t.o.v. uitgaven van de overige
publiekrechtelijke lichamen) en de ontwikkeling van de personeelsinzet bij de departementen. Voor de
periode na 1986 kan volgens de auteurs niet meer worden volstaan met generieke bezuinigingen, maar
dient het oog meer dan voorheen gericht te zijn op de zin en omvang van overheidstaken en de daarbij
behorende personeelsformatie. Om de beheersing van de publieke uitgaven niet te laten verslappen
bepleiten de auteurs tevens de introductie van een uitgavennorm.
Politiek krachtenveld
Aan het voorspellen van de parlementaire besluitvorming kan
men zich doorgaans beter niet wagen. Voor zover het gaat om de
besluitvorming over de Miljoenennota 1986 zou het ons echter
verbazen indien de begroting voor het komende jaar tijdens de
algemene politieke en financiele beschouwingen grote wijzigingen zou ondergaan. De fracties van de regeringspartijen — het
CDA en de VVD — hebben weliswaar enige amenderingsvoorstellen aangekondigd, maar het is alom bekend dat de fractievoorzitters van deze partijen zodanig in de voorbereiding van de
rijksbegroting zijn betrokken dat een sterk afwijkend geluid niet
aannemelijk is. De CDA-fractie lijkt zich niet voetstoots te willen neerleggen bij de bevriezing van de kinderbijslag en lijkt
voorts aan te sturen op het verminderen van de stijging van de
aardgasprijs. Bovendien heeft de fractievoorzitter van het CDA
aangekondigd een beroep te willen doen op het bedrijfsleven om
een deel van de in het verschiet liggende koopkrachtverbetering
in de marktsector aan te wenden voor een verdergaande arbeidstijdverkorting, een idee waar de fractievoorzitter van de PvdA
zich onmiddellijk achter heeft geschaard. De VVD heeft bij
monde van haar voorman Nijpels laten weten te zullen vragen
om een extra tegemoetkoming aan het midden- en kleinbedrijf
en om een verlaging van de vermogensbelasting voor ondernemers 1).
De PvdA zal zich — zo is te verwachten — niet willen neerleggen bij het feit dat de werkloosheid in 1986 volgens de ramingen onverminderd hoog blijft. Zij zal wellicht vragen om een bestedingsimpuls. Maar de PvdA zal tegelijkertijd moeten constateren dat het kabinet-Lubbers er al blijk van geeft niet geheel ongevoelig te zijn gebleven voor het argument dat de consumptieve
bestedingen op peil moeten worden gehouden om optimaal te
kunnen profiteren van de gunstige economische ontwikkeling in
het buitenland. In de uitvoerige macro-economische beschouwing in hoofdstuk 3 van de Miljoenennota 1986 wordt met geen
woord meer gerept over het in Nederland te omvangrijke structurele niveau van de consumptie zoals dat in de twee voorafgaande miljoenennota’s werd afgeschilderd. De Miljoenennota 1986:
984
,,Het beleid is er… op gericht om tegenover de vermindering van
overheidsuitgaven een stijging van de particuliere bestedingen te
bevorderen” 2). Uit de cijfers in de Miljoenennota 1986 en de
Macro Economische Verkenning (MEV) blijkt dat de koopkracht in 1986 voor iedereen op zijn minst gehandhaafd blijft.
Direct verband houdend hiermee zal de grootste oppositiepartij
niet zonder instemming kennis hebben genomen van de relatieve
verschuiving van lastenverlichting voor het bedrijfsleven naar
lastenverlichting voor de burgers. Ten slotte zal het deze partij
niet zijn ontgaan dat de additionele ombuigingen in 1986 duidelijk minder omvangrijk zijn dan de extra taakstellingen in de
voorafgaande jaren.
Alles bijeengenomen duiden de eerste commentaren van de
grote fracties er niet op dat minister Ruding bevreesd hoeft te
zijn voor geldverslindend vuurwerk. Wie hieruit de conclusie
trekt dat de algemene politieke en financiele beschouwingen dan
wel een saaie vertoning zullen worden is te snel met zijn oordeel.
De begroting 1986 – zo ligt in de rede – zal juist aanleiding zijn
. tot een echtpolitiek debat. Het is tijdens de behandeling van deze begroting immers, dat de balans van het driesporenbeleid van
het kabinet-Lubbers zal worden opgemaakt. Tevens vormen de
algemene beschouwingen een uniek moment om een eerste ronde
verkiezingsstrijd aan te gaan over de financiele, sociaaleconomische en bestuurs-organisatorische vraagstukken voor
de periode 1987-1990. Minister Ruding heeft met zijn scenario
voor de budgettaire ontwikkeling voor de komende kabinetsperiode in elk geval de nodige discussiestof aangereikt. Alhoewel
de verantwoordelijkheid van het kabinet zich uiteraard in eerste
instantie uitstrekt tot het begrotingsjaar 1986, lijkt de regering
* De auteurs zijn respectievelijk wetenschappelijk medewerker en directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Zierfe Volkskrant, 21 September 1985, Het Vervolg, biz. 3.
2) Miljoenennota 1986, biz. 43.
terzelfder tijd bereid deze begroting te willen gebruiken voor een
discussie met de Staten-Generaal vanuit een meerjarig perspectief.
Het is tegen deze achtergrond dat wij enkele kanttekeningen
maken bij het tot nu toe gevoerde beleid gericht op de sanering
van de publieke financier). Op enkele punten kunnen ook wij de
verleiding niet weerstaan om al vast eens vooruit te kijken naar
de nog resterende jaren van dit decennium.
Duale publieke sector
Ook als het gaat om het verloop van de publieke uitgaven
moet men achter het totaalcijfer kijken om goed te kunnen beoordelen welke ontwikkelingen feitelijk gaande zijn. Zo dient al-
lereerst een onderscheid te worden gemaakt tussen de rijksbegroting en de sociale fondsen. Maar ook die tweedeling strekt
zelfs voor een globale analyse niet ver genoeg, want zij verhult
nog dat de rijksbegroting ook uitgaven omvat die worden overBedoelde en onbedoelde herallocaties
Sinds het midden van de jaren zeventig bevat de Miljoenen-
nota een ,,Lijst van gebruikte technische termen en nun betekenis”. Die lijst is om meerdere redenen erg aardig. Niet alleen
wordt elk jaar het jargon weer uitgebreid (dit jaar bij voorbeeld
met ,,zelfbeheer”), ook verdwijnen gedateerde of politiek onwelgevallige begrippen van de lijst (dit jaar bij voorbeeld ,,afwenteling”). Een term die dit jaar ook voor het eerst is opgenomen is ,,ombuigingen”. De Miljoenennota 1986 geeft daarvan
gedragen aan andere publiekrechtelijke lichamen, in het bij zonder de lokale overheid. Houden we met dat laatste rekening dan
resulteert een driedeling van de publieke uitgaven (tussen haakjes zijn de vermoedelijke bedragen voor 1985 vermeld):
— gezuiverde rijksuitgaven (f. 78,6 mrd.);
— uitgaven overige publiekrechtelijke lichamen (f. 83,6 mrd.);
— uitgaven sociale verzekeringen (f. 87,3 mrd.).
Tabel 1. Nominate groeicijfers hoofdcategorieen publieke uitgaven; 1981-1986 (in procenten van het voorafgaande jaar)
de volgende omschrijving: ,,Beleidsmatig gei’nduceerde verlagingen van de collectieve uitgaven en verhogingen van de nietbelastingontvangsten zonder collectief lastenkarakter. Voor
deze mutaties vormen de ontwikkelingen bij ongewijzigd beleid
(de meerjarenramingen) het ijkpunt. Een ombuiging op bij
voorbeeld de uitgaven in enig jaar kan daarom heel wel samengaan met een stijging van de uitgaven ten opzichte van het voorafgaande jaar”. Vooral het laatste deel van de omschrijving
trekt de aandacht. Het is alsof de minister van Financien de lezer
wil behoeden voor een eenzijdige kijk op ombuigingen. ,,Let
op”, zegt hij, ,,ombuigen betekent minder meer”. Eigenlijk zou
de minister van Financien er nog een zinnetje aan hebben moeten
toevoegen, namelijk dat ombuigen onverlet laat dat er ook overheidsuitgaven zijn die sneller stijgen dan de ontwikkeling bij ongewijzigd beleid. Bij voorbeeld door al dan niet voorziene overschrijdingen of door beleidsintensiveringen (,,nieuwe claims”).
Het is met de publieke uitgaven als met de begrippenlijst achterin
de Miljoenennota. Er gaat wat af en er komt wat bij. En dat
loopt — over enkele jaren bezien — in de miljarden. Indien men
zich te veel fixeert op een begrotingsjaar en bovendien alleen oog
heeft voor de geaggregeerde cijfers dan riskeert men een aantal
onderliggende herallocaties over het hoofd te zien.
Grootheden als de uitgavenquote, de collectieve-lastendruk en
het financieringstekort zijn belangrijk voor een eerste, globale
1981
Rijk
Overige publiekrechtelijke lichamen (Opl)
Sociale verzekeringen
1982
1983
1984
11
9
8
6
3
5
10
7
7
4
1
2
0
1
3
-2
2
7
1985 a) 1986b)
a) Vermoedelijke cijfers.
b) Volgens begroting.
Bron: Berekend op basis van bijlage 15 van de Miljoenennota 1986.
Zetten we de nominate groeicijfers van deze drie categorieen
voor enkele jaren op een rijtje dan ontstaat het volgende beeld.
De label laat een opvallende ontwikkeling zien. Voor elk van
de categorieen is de dalende trend van de groeicijfers duidelijk,
maar tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat het tempo van
de vermindering sterk uiteenloopt en dat de raming voor 1986
een wel heel bijzondere kentering vertoont. De vraag die bij kennisneming van deze cijfers rijst is of de geschetste ontwikkeling
ook overeenkomt met de door het kabinet gekozen beleidsprioriteiten. Vooral de relatief sterk uiteenlopende groeicijfers van het
rijk enerzijds en van de overige publiekrechtelijke lichamen anderzijds roepen in dit verband vraagtekens op. Beperken we ons
tot de regeerperiode van het kabinet-Lubbers dan blijkt dat de
beoordeling van de stand van de publieke financien. Maar zij ge-
groei van de rijksuitgaven steeds aanzienlijk groter is geweest
ven vaak geen goed inzicht in de werkelijke ontwikkeling die
achter die totaalcijfers schuilgaat. De hoogte van het financieringstekort vormt een goed voorbeeld. Het kabinet juicht omdat
het voor 1986 geraamde tekort van de gehele publieke sector
dan de groei van de uitgaven van de overige publiekrechtelijke lichamen. Die ontwikkeling lijkt moeilijk te rijmen met het door
dit kabinet zo sterk beleden streven naar decentralisatie. En dan
1986: geraamd wordt een groei van de rijksuitgaven van 5% (circa f. 4 mrd.) en een dating van de Opl-uitgaven van 2% (circa
f. 1,5 mrd.). Die cijfers vragen om een nadere verklaring. Ongetwijfeld zal er sprake zijn van incidentele mutaties en is het wel
dicht in de buurt komt van de in het regeerakkoord vastgelegde
doelstelling. Maar een nadere beschouwing van de gepresenteerde cijfers leert dat dit op het oog zo fraaie resultaat in niet geringe mate te dank’en is aan het lager dan geraamde tekort van de lokale overheid. Graaft men nog wat dieper dan blijkt dat het voor
1986 geraamde tekort van het rijk, te weten 7,3% van het nationaal inkomen, niet alleen afwijkt van de conform het regeerakkoord beoogde 5,7%, maar dat het bovendien gunstig wordt
be’invloed door een lagere raming van de rentelasten dan was
voorzien ten tijde van het opstellen van dat zelfde regeerakkoord. In de Miljoenennota 1986 worden namelijk de rentelasten van het rijk voor het komende begrotingsjaar circa f. 3
of niet meenemen van debudgetteringen van invloed op de
ramingen. Maar toch, zonder beleidswijzigingen dreigt hier een
ontwikkeling die van de door dit kabinet beleden beleidsintenties
afwijkt.
Die constatering kan ook nog op andere wijze worden verduidelijkt. De uitgaven van de overige publiekrechtelijke lichamen
bestaan voor het grootste deel uit die van de lokale overheid. In
label 2 zijn de diverse inkomstenbronnen van gemeenlen en provincies uilgedrukl als percenlage van het nationaal inkomen.
mrd. lager geraamd dan ten tijde van de formatie van het kabinet-Lubbers 3). Tellen we de eenmalige extra aardgasopbrengsten als gevolg van een versnelde inning daarbij op — het gaat
om een bedrag van f. 1,5 mrd. – dan kan worden geconcludeerd dat het kabinet een reductie van het tekort van het rijk met
ruim 1 % van het nationaal inkomen min of meer in de school geworpen heeft gekregen. Er zijn natuurlijk meer wijzigingen van
invloed geweest op de tekortraming van het rijk voor 1986. Er is
bij voorbeeld ook sprake van onvoorziene tegenvallers. Maar
per saldo heeft het kabinet geprofiteerd van een aantal ramingstechnische bijstellingen die – afgezien van de versnelde inning
van de aardgasopbrengsten – vooral het gevolg zijn van een gunstige ontwikkeling van economische variabelen die op het tekort
van invloed zijn.
ESB 2-10-1985
3) Men kan erover twisten of het kabinet ten tijde van het opstellen van
het regeerakkoord de renteraming van het CPB of die van Financien als
uitgangspunt heeft gehanteerd. Feit is echter dat de jaarlijkse toetsing
van de doelstelling van het terugbrengen van het financieringstekort van
het rijk plaatsvindt op basis van cijfers van het Ministerie van Financien
(Miljoenennota’s, Voorjaarsnota’s).
985
Tabel2. Inkomstenbronnen van gemeenten en provincies in pro-
minste 1 % per jaar te verminderen. Deze doelstelling is voor het
rijk nader vertaald in de zogenoemde ,,-2%-operalie”. Samengevat is deze operatic gericht op het tot stand brengen van een
personeelsreductie bij het rijk met jaarlijks 2%.
In juni van dit jaar heeft de minister van Binnenlandse Zaken,
Rietkerk, in een brief aan het parlement een overzicht gegeven
van de stand van zaken op dit terrein 5). In deze brief komt de
centen van het nationaal inkomen: 1981-1986 (begrotingscijfers)
1981
Algemene uitkering
Specifieke uitkeringen
Eigen inkomsten
1982
1983
1984
1985
1986
4,2
9,3
1,0
4,1
10,0
1,2
4,0
3,7
12,1
3,5
3,1
12,3
1,2
1,2
11,0
–
Bron: Berekend op basis van bijlage 2 en bijlage 15 van de Miljoenennota 1986.
minister tot de conclusie dat de taakstelling van de
,,-2%-operatie” in belangrijke mate is gerealiseerd. Nu moet bij
deze constatering worden bedacht dat ten aanzien van de
personeelsreducties door het kabinet-Lubbers vooraf een aantal
politieke keuzen in de .vorm van uitzonderingsclausules is gefor-
De cijfers van label 2 bevestigen het beeld dat uit label 1 reeds
is verkregen. De algemene uitkeringen aan gemeenten en provincies, die naast de eigen inkomsten een graadmeter vormen voor
muleerd. Zo vallen bepaalde onderdelen van het rijk buiten de
taakstelling (zoals Defensie, ABP, rijksonderwijsinstellingen,
belastingdienst, politie). Bovendien is een maximumregel gehanteerd, die er in voorziet dat de personeelsreductie per departement niet groter behoeft te zijn dan de helft van de personeelstoename in de afgelopen 10 jaar. Naast deze politieke keuzen
zijn er technische factoren — in het bijzonder begrotingstechnische bijstellingen op personeelsgebied – waarmee bij een evaluatie rekening dient te worden gehouden.
Om een eerste indruk te krijgen wordt in label 3 de ontwikkeling weergegeven van de personeelsslerkle bij de gehele rijksdiensl in Nederland. Uil de cijfers is af le leiden dal de groei van
de lotale personeelssterkte bij het rijk (omgerekend naar volledige werktijd) in de periode 1979-1983 gemiddeld 1,5% per jaar
bedroeg. In de jaren daarna is sprake van een afzwakking van de
groei. De groeicijfers voor de afzonderlijke deparlemenlen lalen
een kaleidoscopisch beeld zien. Nieltemin nam in de periode
1979-1983 de personeelssterkte van vrijwel alle departemenlen
toe. In 1984 golden – ook weer voor de meeste departemenlen
de bestuurlijke autonomie van deze overheidsorganen, blijken
als percentage van het nalionaal inkomen te dalen. Vanaf 1983
vermindert het percentage versneld. De specifieke uilkeringen
stijgen als percentage van het nationaal inkomen tot 1983, maar
dalen daarna eveneens, met vooral in 1985 een opvallende geraamde vermindering 4). De hiervoor geschetste cijfers duiden
op een discrepantie in het verloop van de gezuiverde rijksuitgaven enerzijds en de uitgaven van de lokale overheid anderzijds.
Tekent zich hier een ,,duale” publieke sector af?
Overheidstaken en personeelsinzet
Meer in het algemeen kan men stellen dat een beleid gericht op
een sanering van de publieke financien zonder voldoende informatie over de effecten ervan kan leiden tot onbedoelde discrepanties. Ombuigingen – vooral indien deze globaal zijn geformuleerd – kunnen op andere plaatsen neerslaan dan politick
wenselijk wordt geacht. Mede met het oog op het saneringsbeleid in de komende jaren is dan ook een regelmatige toetsing van
gevolgen aan voornemens vereist. Een in dit verband gevoelige
materie, maar daarom niet minder belangrijk, betreft de werkgelegenheidsontwikkeling in de publieke sector.
Het kabinet heeft in het regeerakkoord het primaat gelegd bij
4) Overigens is nog onlangs uitgesproken dat de oogst op het punt van de
sanering van de specifieke uitkeringen in de zin van overheveling naar de
algemene uitkering tot nu toe niet overweldigend is geweest. Zie de
toespraak van de heer J.K.T. Postma, directeur-generaal van de Rijksbegroting, op het congres over de herziening van het Nederlandse belastingsysteem ,,Grand Design” op 12 September 1985 te Utrecht.
5) Zie Brief van de minister van Binnenlandse Zaken aan de voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, d.d. 12 juni 1985, Tweede
een herstel van de werkgelegenheid in de private sector. De werk-
gelegenheid in de publieke sector is daarom in hoge mate afhankelijk van de doorgevoerde ombuigingen. In het regeerakkoord
kan men lezen dat het kabinet bij zijn aantreden als doelstelling
heeft aanvaard de personeelsformatie van rijksoverheid en lagere overheden in een systematische meerjarenplanning met ten
Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 315, nr. 4.
Tabel 3. Ontwikkeling van de personeelssterkte bij het rijk, 1979-1985 a)
Absoluut niveau
Departementen
1979
1983
1985
Gemiddelde jaarlijkse
groei (in %) 1979/1983
Hoge Colleges van Staat en Kabinet der Koningin
897
1.227
1.212
Algemene Zaken
324
364
372
8,1
3,0
48
49
45
Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken
Buitenlandse Zaken (incl. Ontwikkelingssamenwerking)
Justitie (excl. Politie)
Rijkspolitie
Jaarlijkse groei (in %)
1983/1984
1984/1985
1,3
-2,6
0,5
– 1,4
-10,2
2,3
3,6
3.695
3.838
3.778
1,0
– 0,2
-1,4
12.785
14.099
13.962
15.140
2,5
2,8
1,8
2,5
5,5
2,6
12.513
14.691
Binnenlandse Zaken (incl. civiele verdediging)
2.714
3.429
3.173
6,0
– 7,1
-0,4
Onderwijs en Wetenschappen (excl. rijksonderwijsinst.)
3.407
3.863
3.513
4.736
3.525
4.246
0,8
5,2
0,1
– 2,6
-7,9
Financien (incl. Belastingdienst)
30.267
32.266
1,6
2,2
28.319
26.997
33.516
27.232
1,6
Defensie
-1,2
0,5
0,3
8.043
19.514
b)
3,3
– 4,1
-1,0
– 2,3
-0,7
– 2,3
Rijksonderwijsinstellingen
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw en Visserij
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
Totaal
–
8.470
17.692
20.120
0,3
6.071
6.620
6.600
2,2
13.255
12.314
13.379
-1,8
5.463
6.851
6.715
5,8
– 2,7
0,8
6.363
6.419
b)
– 1,2
2,1
2.905
3.590
171.192
7,5
17,5
5,2
2.172
168.124
11, 6 c)
2,0
-2,7
1,0
0,8
1,5
a) De cijfers hebben betrekking op de werkelijke personeelssterkte per 30-6 van het betreffende jaar en incorporeren uitsluitend het burgerlijk rijkspersoneel.
b) Als gevolg van de departementale herindelingen bij aanvang van de huidige kabinetsperiode konden de groeicijfers voor de betrokken ministeries in de periode 1979-1983 niet
worden berekend.
c) De sterke groei in dit jaar werd vooral veroorzaakt door de instelling van de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees. De omvang van de werkelijke personeelssterkte van
deze dienst bedroeg op 30-6-1984 ruim 1620.
Bron: Miljoenennota’s, diverse jaren.
986
158.438
– negatieve groeicijfers maar door een uitbreiding bij enkele andere ministeries nam de totale sterkte toch met °7o toe. Ook in
1985 komt de stijging van het totale rijkspersoneel weer dicht bij
de 1% 6). Ongetwijfeld liggen politieke keuzen ten grondslag
aan een deel van de ontwikkeling van de personeelssterkte (bij
onderdelen) van de rijksdienst. Te denken valt aan herschikkingen tussen departementen van (beleids)onderdelen en deels daarmee samenhangende doelbewuste uitbreidingen en inkrimpingen binnen departementen. Er moet evenwel ook worden vastgesteld dat het niet duidelijk is in hoeverre deze ontwikkelingen ge-
paard zijn gegaan met doelbewuste keuzen ten aanzien van de
kwantitatieve verhouding tussen taken van departementsonder-
delen en de personeelsinzet. Bedoelde en onbedoelde herallocaties kunnen daardoor hand in hand gaan.
De hiervoor gegeven schets van de ontwikkelingen in de personeelssterkte van het rijk vraagt om een grotere aandacht voor de
,,taak – personeelsinzef’-relatie in de toekomst. In een verbreding en verdieping van dit thema ligt met het oog op het nog te
voeren saneringsbeleid een belangrijke uitdaging. Een aantal
aspecten is hierbij van belang, zoals de personeelsinzet bij de departementen in verhouding tot de personeelsinzet in de beleidssectoren die gerekend kunnen worden tot de kwartaire sector. In
samenhang daarmee is ook informatie gewenst over de taak-personeelsinzet van onderdelen van departementen, eventueel ver-
nationaal inkomen. U/Y is dan de ,,uitgavendruk” of ,,uitgavenquote”, L/Y de ,,collectieve-lastendruk” en T/Y de ,,tekortquote”. Omdat U/Y per definitie gelijk is aan L/Y + T/Y
is het voor een volledige beheersing van de publieke financier!
slechts nodig om twee van de drie grootheden te normeren. De
derde grootheid volgt dan vanzelf. In het regeerakkoord van het
kabinet Lubbers is gekozen voor een strakke normering van de
tekortquote en een losse normering van de lastendruk. Dat
laatste geeft wat meer speelruimte in het geval de lastendruk zich
anders ontwikkelt dan voorzien. Immers, omdat de groei van het
nationaal inkomen zich moeilijk laat voorspellen geldt dat ook
voor de lastendruk. Het nadeel van het uitsluitend normeren van
de tekortquote is dat hiermee een groei van de publieke sector
niet wordt uitgesloten. In een extreem geval zou de tekortquote
nul kunnen zijn, maar de uitgavendruk ; en de collectievelastendruk toch verder stijgen.
Wil een toekomstig kabinet een echte beheersing van de omvang van de publieke sector nastreven dan zal het zoals gezegd
twee van de drie grootheden moeten normeren. Er zijn in beginsel drie mogelijkheden:
1. U/Y en L/Y normeren;
2. U/Y en T/Y normeren;
3. L/Y en T/Y normeren.
gelijkheden worden nagegaan om een meer expliciete koppeling
aan te brengen tussen taken en de daartoe benodigde personeelsinzet voor de gehele rijksdienst. Daarbij kan worden aangesloten bij de voorzichtige pogingen die het Sociaal en Cultureel
Planbureau reeds heeft ondernomen. Bovendien moet worden
Minister Ruding lijkt aan te sturen op een voortzetting van een
normering van het financieringstekort. De Miljoenennota 1986
geeft als mogelijk richtsnoer een dating van de tekortquote met
1 “%-punt per jaar. Indien het beleid ongewijzigd wordt voortgezet zal de collectieve-lastendruk en de uitgavendruk volgens het
scenario in de Miljoenennota ,,autonoom” met circa 1%-punt
verkend op welke wijze een ,,manpowerplanning” voor de pu-
per jaar dalen. De uitkomst is dan duidelijk. De uitgavenquote
blieke sector kan worden gekoppeld aan het budgettair besluitvormingsproces. De heroverwegingen vormen hiervoor in beginsel een aankopingspunt. In de Miljoenennota 1986 staat te lezen
dat het kabinet-Lubbers voornemens is deze te continueren. De
vraag kan evenwel worden gesteld of de reikwijdte van de heroverwegingen nog voldoende is om een integrate manpowerplanning te dragen. Ligt het niet meer voor de hand een afzonderlijke grote operatic ten behoeve van de manpowerplanning
op te zetten, waarin tevens andere veranderingsprocessen op
personeelsgebied kunnen worden ondergebracht? Het lijkt in
ieder geval zinvol dat een toekomstig kabinet een aantal passages
hierover in het regeerakkoord opneemt.
zal met 1%-punt extra moeten dalen, want U/Y is onverbiddelijk gelijk aan L/Y + T/Y. De Miljoenennota raamt de ontwikkeling van het nationaal inkomen in 1987 op f. 395 mrd. oplopend tot f. 445 mrd. in 1990 uitgaande van 2% reele groei en een
prijsstijging van eveneens 2%. Ruwweg komt men dan uit op een
ombuigingsbedrag van ruim f. 4 mrd. per jaar.
Wie zich niet met dat bezuinigingsbedrag kan verenigen kan
drie dingen doen: 6f aannemelijk maken dat de veronderstellingen ten aanzien van de uitgaven en de collectieve lasten bij ongewijzigd beleid niet kloppen of de veronderstellingen met be-
gelijkenderwijze 7). Waar het uiteindelijk om gaat is dat de mo-
Uitgavennorm
trekking tot de groei van het nationaal inkomen aanvechten of
niet akkoord gaan met de normering van 1 %-punt daling van de
tekortquote.
Die discussie — hoe interessant deze op zich zelf ook is — laten wij hier verder rusten. Waar wij wel de aandacht op willen
vestigen is het belang van de keus van de normgrootheid of
normgrootheden als zodanig. Terugvallen op een norm voor de
collectieve-lastendruk (vergelijk de 1%-norm van Duisenberg)
Het vastleggen van afspraken in een regeerakkoord heeft
vooral betekenis voor die onderwerpen waarvoor geldt dat de
praktijk sterker is dan de leer. Budgettaire taakstellingen zijn alleen uitvoerbaar indien ministers van elkaar weten dat zij geen
ontsnappingsmogelijkheid hebben. Dit geldt evenzeer voor afzonderlijke operaties als voor een normering van de totale omvang van de publieke sector.
Dit brengt ons op een korte uitwijding over de omvang en de
vorm waarin het saneringsbeleid in de periode 1987-1990 zou
kunnen worden gegoten. Het kabinet laat er overigens geen misverstand over bestaan dat een verdergaande sanering nodig zal
zijn. Minister Ruding lijkt met het scenario in hoofdstuk 5 van
de Miljoenennota 1986 te mikken op ombuigingsbedragen van
gemiddeld f. 4 mrd. per jaar. De publieke discussie hierover wij hoeven slechts te verwijzen naar de ontwerp-verkiezingsprogramma’s van de drie grote partijen – zal de komende tijd
niet verstommen. Het kan daarom geen kwaad nog eens in eigen
woorden toe te lichten hoe de minister aan dat bedrag komt. Essentieel in de berekeningswijze staan de begrippen ,,uitgavenquote”, ,,collectieve lastendruk” en ,,tekortquote”. Deze drie
kengetallen staan onderling rechtstreeks met elkaar in verband
en wel aldus:
U/Y = L/Y + T/Y
waarin U staat voor publieke uitgaven, L voor collectieve
lasten, T voor het gehele financieringstekort en Y voor het netto
ESB 2-10-1985
ligt gezien de gematigde ontwikkeling van de arbeidskosten van
de laatste jaren niet voor de hand. Het begrip afwenteling is niet
zonder reden uit de begrippenlijst van de Miljoenennota verdwenen. Meer aannemelijk zou dan ook zijn de uitgavenquote te
normeren. Bij een reductie van deze quote met 2%-punt op jaarbasis en bij gelijkblijvende veronderstellingen als hierboven
komt men op hetzelfde ombuigingsbedrag uit als minister Ruding. Maar het grote voordeel van een normering van de uitgavenquote is dat het de aandacht gericht houdt op het vergroten
van de beheersbaarheid van de publieke uitgaven. Een normering van de uitgaven heeft Immers geen enkele zin indien niet tegelijkertijd voldoende beheersingsinstrumenten aanwezig zijn
6) Recentelijk is een soortgelijke opstelling gemaakt van de situatie in
Groot-Brittannie. Daaruit blijkt dat de personeelsomvang bij de departe-
menten in de periode 1979-1984 aanzienlijk is gedaald. Bedroeg deze in
1979 nog ruim 732.000, in 1984 lag het niveau ruim 100.000 lager. D.
Thomas, How much are civil servants worth?, Public Money, volume 4,
maart 1985, biz. 29-32.
7) In de derde ronde van de heroverwegingen is hiertoe voor de centrale
diensten bij de departementen al een eerste aanzet gegeven. Zie Centrale
diensten, deelfapport nr. 52,1984. Een volgende aanzet is wellicht te verwachten van het heroverwegingsonderzoek in de vijfde ronde naar de
personeelszorg bij een aantal diensten van het Ministerie van Defensie.
987
om de uitgaven op het politick gewenste niveau te krijgen. Het
kabinet-Lubbers geeft in de Miljoenennota 1986 hoog op van de
resultaten die op het vlak van de instrumenten zijn bereikt. On-
derstreping van de min of meer concrete aankondigingen in
hoofdstuk 6 van de rijksbegroting levert het volgende lijstje op:
– besluitvorming over collectieve uitgaven dient in meerjarig
perspectief te geschieden. Meerjarenramingen beschouwen
als prognoses bij ongewijzigd beleid en niet als verkregen
rechten;
– , .dichtschf oeien” van de zogenoemde open-einderegelingen;
– in aangepaste vorm continueren van de heroverwegingsonderzoeken;
– tweede privatiseringsronde;
– periodieke voortgangsverslagen over grote projecten zenden
naar het parlement (voor grote projecten een post ,,onvoorzien” opnemen);
– naast financiele ramingen ook volume-ramingen opstellen;
– opnieuw benadrukken van het uitgangspunt dat ten grond-
slag ligt aan het stringent begrotingsbeleid, hetgeen inhoudt
dat overschrijdingen moeten worden gecompenseerd;
– maken van gevoeligheidsanalyses ten aanzien van mogelijke
budgettaire effecten;
– aanbrengen van administratieve verbeteringen en gebruik
maken van automatiseringsmogelijkheden.
Wie kornt er niet onder de indruk van een zo breed instrumentarium. Met zoveel middelen tot uitgavenbeheersing zou een ka-
binet met zelfvertrouwen een normering van de uitgavenquote
moeten aandurven.
Slot
Alhoewel het komende begrotingsjaar een sluitstuk van deze
kabinetsperiode vormt, lijkt 1986 in budgettair opzicht toch
vooral een overgangsjaar te worden. Op het punt van de sanering van de publieke financier! blijkt het kabinet in zijn laatste
jaar wat gas terug te nemen. Tegelijkertijd is in de Miljoenennota 1986 een discussie uitlokkend scenario opgenomen voor de periode 1987 tot 1990. Zowel voor een zorgvuldige beoordeling van
de beleidsdaden van het zittende kabinet als ook voor het uitzetten van een richting voor de toekomstige saneringstaakstelling
van een nieuw kabinet, is een grondige analyse nodig van onderliggende trends in de publieke sector. Een langdurig proces van
saneren van de publieke financier! kan niet zonder gegevens over
de effecten van de vele herschikkingen. Een eerste verkenning
leert dat sprake is van een discrepantie in de relatieve ontwikkeling van de uitgaven van het rijk en die van de lokale overheid.
De cijfers in de Miljoenennota 1986 tonen aan dat deze uiteenlopende ontwikkeling zich in het komende begrotingsjaar dreigt
voort te zetten. Meer in het algemeen rijst de vraag in hoeverre
de resultaten van een beleid gericht op een sanering van de publieke financien een bedoeld of onbedoeld karakter hebben. Nu
de tijd van alleen generieke bezuinigingen voorbij lijkt te zijn
dient het oog meer dan voorheen gericht te zijn op de zin en omvang van overheidstaken en de daaraan gekoppelde personeelsformaties.
Een regeerakkoord biedt de mogelijkheid om voor de komen-
de kabinetsperiode afspraken over de hier bedoelde saneringsoperatie aan te kondigen en doelstellingen vast te leggen. Een regeerakkoord dwingt een nieuw kabinet er tevens toe duidelijk te
maken dat de sanering van de publieke financien een zaak is die
blijvend aandacht verdient. De introductie van een uitgavennorm, naast de reeds gehanteerde tekortnorm, is een voorwaarde om de aandacht voor de beheersing van de publieke uitgaven
niet te laten verslappen.
J. Hofland
N.C.M. van Niekerk
988