internationaal
De klimaat- en
energiedoelstellingen van de EU
Om te voorkomen dat de aarde deze eeuw met meer dan
twee graden opwarmt, moet de EU wel scherpe grenzen
stellen aan de emissies van broeikasgassen. Anders wordt
dat doel vrijwel zeker niet gehaald. Aanvullende doelstellingen voor duurzaam energiegebruik zijn hiervoor niet nodig,
kostenverhogend en daarom minder verstandig.
I
n maart 2007 heeft de Europese Raad
doelstellingen voor 2020 op het terrein van
klimaat en energie vastgesteld. Volgens deze,
zogeheten drie maal twintig, doelstellingen
moeten de gezamenlijke EU-lidstaten de uitstoot
van broeikasgassen in 2020 met minimaal twintig
procent onder het niveau van 1990 hebben teruggebracht. Ook moet EU-breed minstens twintig
procent van het energieverbruik uit duurzame
bronnen afkomstig zijn. Meer specifiek geldt daarbij
dat van de verbruikte transportbrandstoffen in alle
lidstaten in ieder geval tien procent duurzaam moet
zijn. Tenslotte moeten de lidstaten in 2020 twintig
procent energie hebben bespaard ten opzichte van
een voortzetting van de ontwikkeling.
De doelstellingen zijn veelal enthousiast onthaald,
al hadden sommigen graag een duidelijke omslag
in de houding tegenover kernenergie zien ontstaan.
Maar hier en daar valt ook scepsis te beluisteren. Zo bestempelde, in het Financieele Dagblad
van 16 maart jl., de directeur Strategie van het
Internationaal Energie Agentschap de doelstellingen als extreem ambitieus en onhaalbaar.
In dit artikel willen we kort op twee belangrijke
onderdelen van de doelstellingen ingaan: ten eerste
op de betekenis van de emissiereductiedoelstelling
en op de wisselwerking met de duurzaamheidsdoelstellingen; en ten tweede op de obstakels die de
EU op de weg naar twintig procent hernieuwbare
energie tegen zal komen.
Twintig procent minder
emissies in 2020
Herman Stolwijk en
Paul Veenendaal
Programmaleiders bij het
Centraal Planbureau
280
ESB 4
Volgens de temperatuurdoelstelling van de EU
mag de gemiddelde wereldtemperatuur deze eeuw
niet meer stijgen dan twintig graden celsius boven
het pre-industriële niveau. Om deze doelstelling
te kunnen halen, zijn wereldwijd forse emissiereducties noodzakelijk. Volgens de huidige inzichten
is het daarbij noodzakelijk dat al vóór 2020 alle
belangrijke emittenten hun emissies terugbrengen.
Niet alleen de deelname van de VS is hiervoor
nodig, maar ook landen als China, India en Brazilië
mei 2007
moeten een begin maken met emissiereductie. Het
maken van reductieafspraken voor de post-2012periode verkeert echter nog in een totale impasse.
Tegen deze achtergrond is de aankondiging van de
EU dat zij bereid is om in 2020 tenminste, en desnoods unilateraal, een emissiereductie van twintig
procent te realiseren, alleszins begrijpelijk. De EU
heeft ook aangegeven de emissies met 30 procent
te willen reduceren mits ook de andere industrielanden daartoe bereid zijn en doet hiermee een
ferm openingsbod in het internationale klimaatoverleg. In het meest gunstige geval leiden de onderhandelingen tot een grote coalitie die zulk stringent
beleid voert dat de temperatuurdoelstelling binnen bereik blijft. Maar het is ook denkbaar dat de
onderhandelingen mislukken en de EU nagenoeg alleen komt te staan in haar streven om de broeikasgasemissies drastisch te beperken. Vanzelfsprekend
zullen zowel de effectiviteit als de kosten van het
klimaatbeleid aanmerkelijk verschillen in deze
beide situaties. We illustreren deze verschillen door
aan te sluiten bij enkele scenario’s die onlangs als
achtergrond hebben gediend voor een verkenning
van de beleidsopties na 2012 in het rapport van de
werkgroep IBO Toekomstig Klimaatbeleid.
In het gunstige scenario (Grote Coalitie) beperken
de industrielanden hun emissies met een gezamenlijk absoluut emissieplafond in 2020 dat twintig
procent lager ligt dan de emissies van 1990. Ook
de grote snelgroeiende ontwikkelingslanden gaan
geleidelijk, afhankelijk van hun ontwikkelingsniveau en emissies per hoofd, hun uitstoot beperken ten opzichte van voortzetting van de huidige
ontwikkeling. Doordat alle reductieverplichtingen
verhandelbaar zijn binnen de coalitie, komen de
reducties daar tot stand, waar de kosten het laagst
zijn. Bovendien worden de emissies wereldwijd
voldoende beperkt om volgens de huidige stand
van kennis de twintig doelstelling te kunnen halen
(Boeters et al., 2007). In dit succesvolle scenario
blijven de kosten relatief laag. Zo blijft het inkomensverlies voor de EU beperkt tot zo’n 0,4 procent van het Nationaal Inkomen (zie tabel 1).
Het ongunstige scenario (Unilateraal) illustreert
de situatie waarin de onderhandelingen niet leiden
tot een krachtig internationaal klimaatbeleid. In dit
scenario zijn de ontwikkelingslanden in het geheel
niet bereid tot reductieverplichtingen. De industrielanden gaan weliswaar wat efficiënter om met het
gebruik van fossiele energie, maar zien – op de EU
na – de opwarming niet als een urgent probleem.
tabel 1
Emissiereducties en kosten in twee
scenario’s, procentuele verschillen, 2020
Grote Coalitie
Emissies t.o.v. 1990
Industrielanden
EU-25
Unilateraal
–20
–23
8
–20
–24
USA
100
Ontwikkelingslanden
28
Wereld
Nationaal inkomen t.o.v. achtergrondscenario
–0,3
Industrielanden
–0,4
EU-25
–0,3
USA
0,0
Ontwikkelingslanden
–0,2
Wereld
39
161
53
–0,4
–1,0
–0,0
0,0
–0,2
Bron: WorldScan (Lejour et al., 2006)
De EU houdt in afwachting van betere tijden haar
eigen emissiehandelssysteem in stand – met de
scherpe reductiedoelstelling van twintig procent.
Dit gaat gepaard met aanzienlijk hogere kosten
(1 procent van het Nationaal Inkomen) zonder dat
noemenswaard wordt bijgedragen aan het realiseren van de temperatuurdoelstelling. In 2020 zijn
de emissies wereldwijd gestegen tot 53 procent
boven het niveau van 1990 en dat is te hoog om
daarna voor de concentraties van broeikasgassen
nog op een niveau te komen dat past bij de twee
graden doelstelling. Omdat het geen zin heeft om
in deze situatie ver voor de muziek uit te lopen had
de reductiedoelstelling ook beperkt kunnen blijven
tot, bijvoorbeeld, vijf procent in vergelijking met
1990 (zoals in het scenario Impasse van de werkgroep IBO Klimaatbeleid). Het eigen handelssysteem blijft dan ook intact, maar de kosten worden gehalveerd terwijl wereldwijd de emissies maar
weinig toenemen (tot 56 procent boven het niveau
van 1990).
Wisselwerking met
duurzaamheiddoelstellingen
Bij de realisatie van de emissiereductiedoelstelling
spelen emissieprijzen een belangrijke rol. Hoge
emissieprijzen leiden tot energiebesparing, een groter gebruik van meer emissie-arme energiedragers,
en stimuleren de investeringen in nieuwe technologieën en het onderzoek naar alternatieven. Omdat
het, bijvoorbeeld in de elektriciteitsopwekking, vaak
gaat om installaties die decennialang meegaan, is
zekerheid op langere termijn over de ontwikkeling
van CO2-prijzen van groot belang. Met de aankondiging van de twintig procent-doelstelling voor 2020
hebben de regeringsleiders in ieder geval het signaal gegeven, dat emissies ook na 2012 kostbaar
blijven en wel in toenemende mate.
De broeikasgasprijzen komen tot stand op de
EU-emissiemarkt. Dit is tot nu toe een EU-interne
markt waarop de reductieverplichtingen worden
verhandeld van grote verbrandingsinstallaties, die
gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor bijna de helft
van de CO2-emissies in de EU. In beginsel kunnen ook reductieverplichtingen
voor andere broeikasgassen en bedrijven op deze markt worden verhandeld.
De markt zal dan ook vermoedelijk in omvang toe gaan nemen. Bij de huidige
inrichting van de emissiemarkt zal de doelstelling om tien procent van het
gebruik van transportbrandstoffen uit biobrandstoffen te laten bestaan, geen
directe invloed hebben op de prijsvorming van emissies in de EU. De emissies
van transport vallen immers niet onder deze markt. De bredere en bindende
duurzaamheidsdoelstelling van twintig procent zal echter wel direct van invloed
zijn op de emissieprijzen, bijvoorbeeld in de elektriciteitsopwekking. De gesubsidieerde ingebruikstelling van productiecapaciteit voor duurzame elektriciteit
leidt rechtstreeks tot een lagere CO2-prijs op de emissiemarkt en belemmert
daarmee juist de kostendekkende toepassing van deze technologie. De EU had
er daarom beter aan gedaan de duurzaamheiddoelstelling van twintig procent
hooguit als ontwikkelingsrichting te noemen, en de feitelijke ontwikkeling en
toepassing van duurzame energie vooral af te laten hangen van de prijsontwikkeling op de emissiemarkt.
Van 6,4 procent duurzaam in 2005
naar twintig procent in 2020
Het aandeel duurzame energie in het totale primaire energieverbruik in de EU
bedroeg in 2005 bijna 6,4 procent. Zoals figuur 1 laat zien, gaan achter dit
EU-cijfer grote verschillen tussen individuele lidstaten schuil. Vooral dankzij
het gebruik van brandhout is in Letland 40 procent van de verbruikte energie
afkomstig uit duurzame bronnen. Met percentages tussen de twintig procent
en 30 procent bezetten Zweden, Finland en Oostenrijk de tweede tot en met
vierde plaats. Onderaan de lijst bungelt Malta waar slechts 0,3 procent van de
verbruikte energie uit duurzame bronnen afkomstig is; in Nederland was dit
met 2,6 procent ook relatief gering.
figuur 1
Duurzame energie naar lidstaat, 2005
EU-25
Malta
Cyprus
België
Verenigd
Luxemburg
Nederland
Ierland
Tsjechië
Duitsland
Hongarije
Slowakije
Polen
Griekenland
Italië
Frankrijk
Spanje
Litouwen
Estland
Slowenië
Portugal
Denemarken
Oostenrijk
Finland
Zweden
Letland
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
aandeel in %
Bron: EurObserv’ER Barometer, 2006
De EU formuleerde in 1997 eerder doelstellingen voor het aandeel duurzame
energie. In 2010 zou dit aandeel minimaal twaalf procent moeten bedragen.
Weinig wijst erop dat die doelstelling wordt gehaald. Uit de ambitieuze nieuwe
doelstelling voor 2020 blijkt dat dit de EU niet tot bescheidenheid heeft
aangezet. Voor Nederland geldt dit zelfs in nog sterkere mate. In de periode
1990 tot 2005 is het aandeel duurzame energie in ons land gestegen van 0,7
procent tot 2,6 procent. Deze stijging kon slechts plaatsvinden dankzij veel
subsidie, volgens de Energieraad zo’n 1 miljard per jaar (Financieele Dagblad,
29 maart 2007). Dit weerhield het kabinet er niet van om voor 2020 eveneens
naar een aandeel van twintig procent duurzame energie te streven.
ESB 4
mei 2007
281
Obstakels
De weg van 6,4 procent naar twintig procent is ambitieus. Tot de obstakels die
een realisatie in de weg staan, behoren onder andere de hoge kosten en de mogelijke duurzaamheidsproblemen bij de grootschalige inzet van biomassa.
Kosten
Op de markt is duurzame energie duurder dan fossiele energie. Ondanks de
sterke stijging van de prijzen van fossiele brandstoffen van de afgelopen jaren
ziet het er voorlopig niet naar uit dat dit zal veranderen. Voor Nederland alleen
schat het MNP (2007) de kosten om het twintig procent duurzaamheidsaandeel in 2020 te halen op enkele miljarden euro’s per jaar. Ook in de rest van
de EU zullen voor de realisatie van de twintig procent-doelstelling aanzienlijke
kosten moeten worden gemaakt. McKinsey schat de kosten van de CO2- en
energieambities van de EU op zo’n 80 miljard euro per jaar (The Guardian, 28
maart jl.). Ter vergelijking: het bbp van de EU-25 bedraagt momenteel zo’n
11.000 miljard euro. Los van de positieve milieu-effecten, die vanwege het
grensoverschrijdende karakter deels ook buiten de EU zullen worden genoten,
betekent dit een afname van welvaart voor de EU-burger. In de praktijk zullen
subsidies die aan duurzame energie worden besteed, concurreren met uitgaven
voor, zeg, gezondheidszorg of onderwijs.
Vanwege de duurzaamheidsdoelstelling dient de energie-infrastructuur drastisch
te worden aangepast. De realisatie hiervan vraagt veel tijd en is kostbaar.
Duurzaamheid
Algemeen is de verwachting dat de inzet van biomassa een belangrijke rol
zal spelen binnen de twintig procent duurzaamheidsdoelstelling. Voor transportbrandstoffen is het zelfs de enige serieuze optie. Echter, de grootschalige
productie van biomassa voor energiedoeleinden kan ook afbreuk doen aan het
duurzame karakter ervan. De productie van biomassa wordt wel omschreven
als het met behulp van grond en arbeid omzetten van zonne-energie in grondstof die als energiebron kan dienen. Deze karakterisering gaat er echter aan
voorbij dat de omzetting ook andere inputs vraagt (zoals kunstmest, bestrijdingsmiddelen, water, kapitaal e.d.) die op hun beurt weer fossiele energie
vragen. Het netto energie- en CO2-rendement van veel vormen van biomassa
is daardoor aanzienlijk lager dan het bruto rendement. Hoeveel lager verschilt
sterk per type biomassa.
Behalve fossiele energie vraagt de productie van biomassa ook bodemvruchtbaarheid. Een relevante (ecologische) vraag in dit verband is of het grootschalig
oogsten van (bijna) alle geproduceerde biomassa op de lange duur niet tot uitputting van de grond leidt en dus op een termijn van, zeg, 100 jaar, veel minder
duurzaam zal blijken te zijn, dan nu veelal wordt verondersteld. Smeets et al.
(2006) zijn daarover optimistisch. Toch geven we aan dat duurzame (en sociaal
verantwoorde) productie van biomassa in Brazilië de productiekosten zal verhogen met minimaal een kwart en maximaal ruim 50 procent.
Een bescheiden rol voor Nederland?
Voor de productie van (grondstoffen voor) duurzame energie zijn wind, zon en
veel ruimte nodig. In Nederland ontbreekt vooral de ruimte. De twintig procent
duurzaamheidsdoelstelling geldt evenwel voor de gehele EU en niet voor de
individuele lidstaten. Vanuit een doelmatigheidsoogpunt ligt het voor de hand
om de productie daar te laten plaatsvinden waar ze het goedkoopste is. Een
onderzoek hiernaar dat vorig jaar in opdracht van de Europese Commissie is
uitgevoerd (Ragwitz et al., 2006), laat zien dat de relatieve bijdrage van de
verschillende lidstaten aan de twintig procent-doelstelling dan sterk uiteenloopt (tabel 2). Hoewel het verstandig is de percentages in de tabel als niet
meer dan ruwe indicatieve schattingen te beschouwen, is de boodschap duidelijk: Nederland kan beter een groot deel van zijn duurzame energie invoeren
dan deze zelf produceren. De bijdrage voor een verhoudingsgewijs klein land
als Nederland, zal vooral bestaan uit windenergie op zee en elektriciteit geproduceerd met geïmporteerde biomassa.
282
ESB 4
mei 2007
tabel 2
Aandeel (%) vernieuwbare energieproductie in de primaire energieconsumptie in
2020 volgens criterium minimale kosten
Oostenrijk
België
Denemarken
Frankrijk
Duitsland
Nederland
Zweden
Verenigd Koninkrijk
Tsjechië
Letland
Slowakije
EU-25
2004
21
1
14
6
4
2
26
1
3
25
12
6,1
2010
26
3
18
10
7
4
28
5
7
27
21
10,7
2020
34
8
40
19
17
9
48
14
14
58
34
20,9
Bron: Ragwitz et al. (2006)
Conclusie
De recent geformuleerde doelen van de EU op het
gebied van klimaat en energie zijn zeer ambitieus.
Gezien de moeite die de meeste lidstaten momenteel al hebben met het nakomen van de Kyoto
afspraken, lijkt enige twijfel omtrent de haalbaarheid van de nieuwe doelen gerechtvaardigd. De
emissiedoelstellingen zijn echter wel noodzakelijk
om de opwarming deze eeuw beperkt te houden tot
maximaal twee graden. Het is vanuit het oogpunt
van klimaatbeleid niet nodig om los hiervan ook te
streven naar twintig procent energie afkomstig van
duurzame bronnen. Het realiseren van deze extra
doelstelling is erg kostbaar. Veel zal afhangen van de
ontwikkelingen op de internationale energiemarkten,
in het bijzonder die op de oliemarkt. De urgentie
waarmee de emissiereductiedoelstelling zal worden
nagestreefd, zal sterk beïnvloed worden door het
al dan niet tot stand komen van een wereldwijde
coalitie en door eventueel nieuwe wetenschappelijke
inzichten in de klimaatgevolgen van een stijgende
uitstoot van broeikasgasemissies.
Literatuur
Boeters, S., M. den Elzen, T. Manders, P. Veenendaal en
G. Verweij (2007) Scenario’s klimaatbeleid, MNP–rapport
500114005/2007, Bilthoven: MNP.
Eindrapport van de werkgroep IBO Toekomstig Internationaal
Klimaatbeleid (2007) ministerie van Financiën, Den Haag.
EurObserv’ER Barometer (2006) State of renewable energies in
Europe, Paris.
Lejour, A., P. Veenendaal, G. Verweij, en N. van Leeuwen (2006)
WorldScan; a Model for International Economic Policy Analysis, CPB
document 111, Den Haag: Centraal Planbureau.
MNP (2007) Milieu en duurzaamheid in regeerakkoord 2007, MNP
Rapport 500085003/2007 Bilthoven: MNP.
Ragwitz, M., F. Fraunhofer, G. Resch, T. Faber, R. Haas,
M. Hoogwijk, M. Voogt en M. Rathman (2006), Economic
analysis of reaching a 20% share of renewable energy sources
in 2020. Executive Summary, European Commission, DG
Environment.
Smeets, E, M. Junginger, A. Faaij, A. A. Walter en P. Dolzan
(2006) Sustainability of Brazilian bio-ethanol, Copernicus
Institute, Universiteit Utrecht.