De Internationale graanmarkt

De Internationale graanmarkt
Graan is de belangrijkste produktgroep op de agrarische wereldmarkt. De meeste landen
produceren echter vooral voor de eigen voedselvoorziening. Nationale overheden spelen
een voorname rol in de regulering van de graanmarkt. Vooral het landbouwbeleid van de
VS heeft een grote invloed op prijzen en handelsvolume. De auteurs concluderen dat door
de onzekerheid over de voedselvoorziening en de agrarische inkomensvorming overheden
niet snel bereid zullen zijn de produktie en prijsvorming van graan uit handen te geven.

IR. H. J. SILVIS – DRS. S. VAN BERKUM*
Produkten en producenten
Om granen is altijd al veel te doen geweest; gaat het niet
om de hoeveelheid dan wel om de prijs ervan. Actievoerende akkerbouwers illustreerden de afgelopen maanden
dat de graanprijs zelfs in onze welvarende, gei’ndustrialiseerde economie nog een heet hangijzer kan zijn. In de
arme delen van de wereld is het veelal de stedelijke bevolking die voor sociale onrust zorgt als de aanvoer stokt of
als er getornd wordt aan subsidies op graan. De voorziening van granen wordt dan ook vrijwel nergens in de wereld
geheel overgelaten aan de anonieme krachten van de
markt. Maar omgekeerd kan ook bijna geen land zich
geheel onttrekken aan de invloed van de prijs- en volumeontwikkelingen op de wereldgraanmarkt.
Qua omzet zijn de granen de belangrijkste produktgroep
van de agrarische wereldmarkt. Anders dan bij tropische
produkten zoals koffie en cacao, wordt echter maar een
betrekkelijk gering deel van de wereldproduktie internationaal verhandeld. In verhouding is de internationale handel
in tarwe met bijna 20% van de wereldproduktie nog het
hoogst, en die in rijst met minder dan 3% het laagst. De
wereldgraanmarkt dient voor de talrijke importlanden vooral als restmarkt, om tekortschietende oogsten in eigen land
aan te vullen. Voor slechts een handvol exportlanden (VS,
Canada, Australie en Argentinie) is de wereldgraanmarkt
een hoofdbron van agrarische inkomensverwerving.
Produkteigenschappen
Granen zijn belangrijk voor de voedselproduktie in de
wereld omdat zij een groot aanpassingsvermogen hebben
aan uiteenlopende klimatologische omstandigheden en
teeltpraktijken. De oogstzekerheid van granen is groot, wat
niet wegneemt dat toevallige factoren de jaarlijkse produktieomvang beinvloeden. Ze worden geteeld in gebieden
met een hoog ontwikkelde landbouw, zoals Noord-Amerika, Europa en Australie, maar ook onder primitieve omstandigheden in Azie en Afrika. Wel zijn er grote verschillen in
de kilo-opbrengsten per hectare. Tabel 1 geeft een overzicht van de wereldgraanproduktie in 1988 naar regio en
graansoort.
Droog graan is lang houdbaar, waardoor opslag, handel
en transport over grote afstand mogelijk zijn. De graankorrel is rijk aan stoffen die onmisbaar zijn voor de voeding,
zoals zetmeel en eiwitten. Op grond van hun aanwending

464

worden granen vaak verdeeld in voedselgraan en voedergraan. Voedselgraan omvat dan rijst en tarwe, terwijl de
overige granen (gerst, haver, rogge, millet, sorghum, gierst
en maTs) als voedergraan worden aangeduid.
Agrarische bedrijfskolom
De economische organisatie van de graanproduktie
wordt gekenmerkt door het bestaan van veel kleine bedrijven. Hoewel het aantal afneemt zijn er alleen in de EG al
ongeveer 4 miljoen bedrijven en bedrijfjes die graan voortbrengen. De meeste landbouwbedrijven zijn familiebedrijven. Dit geldt voor ontwikkelingslanden, maar ook voor
Noord-Amerika en West-Europa. In Oosteuropese landen
domineren de staatsbedrijven en collectivistische bedrijven, al is de vraag voor hoe lang nog.
In arme landen domineren de op zelfvoorziening gerichte landbouwbedrijfjes. Moderne westerse landbouwbedrijven zijn echter slechts een schakel in de agrarische bedrijfskolom. Tot de kolom behoren verder bedrijven die aan
de landbouw toeleveren (zaaizaad, kunstmest, pesticiden,
krediet, verzekering) of van de landbouw afnemen (maalderij, mouterij, mengvoederindustrie). Schaalvoordelen
(economies of scale) hebben hier tot voortgaande concentratie geleid, waardoor de agrarische handel en Industrie
tegenwoordig wordt gedomineerd door een steeds kleiner
aantal grote, al of niet cooperatieve, ondernemingen.

Landbouwpolitiek

___

__

__

De overheid neemt in de agrarische bedrijfskolom een
aantal bijzondere functies voor haar rekening. De landbouwpolitiek bestaat veelal uit landbouwontwikkelings- of
structuurpolitiek en landbouwprijs- en inkomenspolitiek.
Deze tweedeling is gebaseerd op het verschil in doelstelling: produktiviteitsbevordering en kostprijsverlaging bij de
eerste categorie en prijs- en inkomensbescherming bij de
laatste1.
* HJ. Silvis is verbonden aan de vakgroep Algemene Agrarische
Economie van de Landbouwuniversiteit Wageningen; S. van Berkum is medewerker van de afdeling AEOS van het LandbouwEconomisch Instituut te Den Haag.
1. J. de Hoogh, Waarom eigenlijk landbouwpolitiek?, in: J. de
Hoogh en H.J. Silvis (red.), EG-landbouwpolitiek van binnen en
van buiten, Pudoc, Wageningen, 1988.

Belangrijke instrumenten van landbouwontwikkelingspolitiekzijnlandbouwkundigonderwijs.onderzoeken voorlichling. Verder zijn de grondpolitiek en landinrichting van

betekenis. Deze instrumenten hebben in de westerse wereld bijgedragen aan de snelle technologische ontwikkeling
van de landbouwproduktie, die geresulteerd heeft in een
overvloedig aanbod van laaggeprijsde landbouwprodukten. Hoewel dit in het perspectief van de voedselvoorziening een groot succes genoemd moet worden, zijn de
schaduwzijden van de moderne landbouwontwikkeling de
laatste jaren steeds scherper aan het licht getreden. Te
denken valt daarbij aan de aantasting van milieu, natuur en
landschap, en aan de vergroting van de regionale ongelijkheid.
Prijspolitiek
Om diverse redenen be’fnvloeden overheden de prijsvorming van landbouwprodukten. Zo wil men meestal grote
prijsschommelingen voorkomen, voedselprijzen laaghouden om politieke onrust te voorkomen, en de prijzen ondersteunen met het oog op de agrarische inkomensvorming.
Deze uiteenlopende doelstellingen zijn ten dele strijdig met
elkaar, zodat keuzes onvermijdelijk zijn. Per land verschilt
de prijspolitiek naar factoren als het welvaartsniveau, de
omvang van de agrarische sector, de positie van het land
in het Internationale agrarische handelsverkeer, en de situatie op de agrarische wereldmarkten. In de gei’ndustrialiseerde westerse landen is de prijspolitiek de laatste decennia gericht geweest op de inkomens van de min of meer
efficiente producenten. In veel arme landen geven regeringen in nun prijspolitiek de voorkeur aan de belangen van
de stedelijke bevolking. Veelal ontbreekt daar een economisch en politiek draagvlak voor een prijspolitiek ten gunste
van de landbouw.
Hoewel het prijspolitieke instrumentarium van de westerse landen een grote verscheidenheid laat zien, ligt een
heel eenvoudig principe eraan ten grondslag. Als de prijzen
op de eigen markt ondersteund moeten worden, beperkt
men het aanbod op die markt, of vergroot men de vraag.
Om het buitenlandse aanbod op de eigen markt te beperken worden invoerrechten, heffingen of quota ingezet. En
om de afzet op de buitenlandse markt te verruimen worden
exportkredieten en -subsidies verleend. Overigens heeft
een behoorlijk aantal landen de export en import van
bepaalde landbouwprodukten gemonopoliseerd in marketing boards of in staatshandelsorganisaties. In die gevallen

label 1. Graanproduktie naarregio en soort, 1988 (mln. ton)
Rijst

Azie
China
India
Noord-Amerika

Canada
VS

West-Europa
EG- 12

Sovjetunie
Afrika
Oost-Europa
Zuid-Amerika

Argentinie
Brazilie

Centraal-Amerika

Oceania
Australie

Wereld

Tarwe

447,9
171,8

185,3
86,4
44,6
65,3
16,0
49,3
85,1
75,0
84,4
13,2
38,6
16,5
7,8
5,8
3,7
14,3
14,0
506,4

105,6
7,3
7,3
2,0
1,9
2,9
9,8
0,3
17,9
0,4
11,8
2,1
0,8
0,8
490,9

Voergranen Totaal
175,2
96,4
32,1
169,5
19,8
149,7
108,7
88,6
98,9
68,3
52,0
47,2
13,5
25,3
20,6
8,0
7,5
748,3

808,5
354,5
182,3
242,1
35,8
206,3
195,8
165,6
186,2
91,3
90,8
81,6
21,7
42,8
26,5
23,1
22,3
1 745,6

Bron: FAO, Food Outlook, nr. 3, 1990. Schattingen van februari 1990.

ESB 23-5-1990

Grondstoffenmarkten
Aan de basis van alle industriele produktie liggen
grondstoffen. Deze grondstoffen worden verhandeld
op markten met vaak zeer bijzondere karakteristieken.
In een serie artikelen besteedt ESB aandacht aan de
belangrijkste grondstoffenmarkten. Wie zijn de voornaamste producenten en afnemers? Hoe vindt de
prijsvorming plaats? Is er sprake van marktregulering
door middel van grondstoffenovereenkomsten of kartels? En wat zijn de perspectieven op de betreffende
markt?
Het eerste artikel in de reeks treft u hierbij aan. Het
behandelt de Internationale graanmarkt.

kan de importbeperking of exportbevordering worden gerealiseerd zonder expliciete heffingen en subsidies.

Europese graanmarktordening
In het EG-landbouwbeleid, dat sterk op de agrarische
inkomenssituatie is gericht, vervult het graanbeleid een
uitgesproken spilfunctie. Dit komt omdat de granen niet
alleen een groot deel van het bouwlandareaal beslaan,
maar ook een belangrijke kostenpost vormen voor de
veehouderij. Graanprijzen zijn dus op korte termijn bepalend voor zowel de inkomens in de akkerbouw als in de
veehouderij. De graanmarktordening van de EG werkt met
een aantal politieke prijzen: richtprijs, drempelprijs en interventieprijs. De richtprijs is de prijs die de boer gemiddeld
zou moeten kunnen ontvangen op de markt. De hoogte van
de richtprijs wordt jaarlijks vastgesteld door de Raad van
Ministers. Om de gewenste marktprijs te realiseren wordt
de EG-markt afgeschermd van de prijsontwikkeling op de
wereldmarkt. Een variabele invoerheffing overbrugt het
verschil tussen de wereldmarktprijs en de eerdergenoemde drempelprijs, die van de richtprijs is afgeleid. Daarnaast
is de prijsvorming op de binnenmarkt naar beneden afgeschermd door de mogelijkheid van interventie. Mede om
de interventie-aankopen te beperken past de EG ook uitvoersubsidies (exportrestituties) toe, om ‘commerciele’ export mogelijk maken. Het marktordeningssysteem is een
zeer effectief middel gebleken om de prijsvorming op de
interne markt te stabiliseren en te ondersteunen. Een probleem van het systeem is echter dat de budgettaire lasten
snel oplopen wanneer een importtekort plaatsmaakt voor
een exportoverschot. Dit is precies wat er in de EG met de
granen is gebeurd.

Graanpolitiek van de VS
In tegenstelling tot de Europese situatie staat de graanmarkt van de VS in open verbinding met de wereldgraanmarkt. Dit houdt verband met de grote exportgerichtheid
van de akkerbouwsector van de VS. De eigen ook niet
kleine markt is gewoon niet groot genoeg voor het enorme
produktiepotentieel, dat weer het resultaat is van een hoogwaardige kapitaalintensieve technologic en een overvloedige beschikbaarheid van cultuurgrond. Maar betekent dit
nu dat de VS geen graanbeleid voert? Geenszins. Evenmin
als de EG laat de VS de agrarische inkomensvorming aan
de wisselvalligheden van de wereldmarkt over. Het betreffende inkomensbeleid is echter met andere instrumenten
uitgerust. De Amerikaanse graanteler ontvangt zijn inkomen niet, zoals zijn Europese collega, volledig ‘uit de
markt’. Zeker bij lage wereldmarktprijzen ontvangt hij een
deel van zijn inkomen via directe, produktgebonden toeslagen. Deze ‘deficiency payments’ overbruggen het verschil
tussen de marktprijs en de wettelijk vastgestelde richtprijs
(target price). In ruil voor deze toeslagen moet de graante465

ler dan wel deelnemen aan areaalbeperkende programma’s, via welke hij een stuk van zijn graanareaal buiten
gebruik moet stellen.
In de VS worden graanvoorraden gevormd doortoedoen
van het loan rate’-systeem. Dit systeem speelt een vergelijkbare rol als het interventiesysteem in de EG, met dit
verschil dat niet zozeer prijsondersteuning wordt beoogd,
alswel prijsstabilisatie. De vastgestelde ‘loan rate’ bepaalt de
hoogte van de leningen die boeren al tijdens het groeiseizoen
kunnen krijgen en die dienen ter verbetering van de liquiditeit
en ter garandering van een minimumprijs. Omwille van dit
laatste kunnen boeren de leningen aflossen door de oogst
aan de Commodity Credit Corporation (CCC) overte dragen.
De boeren zullen dit alleen doen, wanneer de marktprijs lager
ligt dan de ‘loan rate’, die hierdoor als prijsvloer fungeert. Let
wel, niet alleen van de eigen markt, maar, door de open
relatie, ook van de wereldmarkt. De voorraden worden door
de CCC op de markt gebracht wanneer de marktprijs zich
heeft hersteld. Gebruikelijk is dat overtollige voorraden in het
buitenland worden afgezet via het op ontwikkelingslanden
gerichte voedselhulpprogramma PL 480 (Food for Peace).
De export dient niet alleen om overschotten weg te werken,
maar uitdrukkelijk ook om nieuwe commerciele exportmarkten te ontwikkelen2.

De graanmarkt
Chicago
In economisch-technische zin is de termijnmarkt van
Chicago het onbetwiste centrum van de wereldgraanhandel. De termijncontracten die hier worden afgesloten hebben een bepalende invloed op de spot-noteringen in de
uitvoer- en invoerhavens. En omgekeerd hebben nieuwe
oogstverwachtingen en verbruiksontwikkelingen hundirecte weerslag op de termijnprijzen. Door toepassing van de
moderne elektronica en informatica gaat die wisselwerking
uitermate snel. De Internationale graanhandel vindt nu
plaats via telefoon- en computernetwerken. Hierdoor hebben de oude graanbeurzen, zoals die van Rotterdam en
Groningen, nun handelsfunctie goeddeels verloren.
De handelshuizen
In de jaren zeventig is er veel te doen geweest om de
macht van de grote multinationale handelshuizen. De ‘big
six’ (Cargill, Continental Grain, Dreyfus, Andre, Bunge en

Tabel 2. Export en import van granen (excl. rijst) door
enkele landen, 1970-1989 (mln. ton)
70/71
Export
VS
EG-12

Canada
Australie
Argentinie

75/76

80/81

85/86 88/89a

38,8
6,7
16,2
12,0
10,1

81,2
12,8
17,3
12,4
10,1

111,9
21,6
21,1
12,0
18,3

61,4
23,7
22,6
21,0
15,8

99,2
32,4
16,8
12,9
8,0

0,8
15,3
4,6
28,7

25,7
19,4
4,5
22,5

34,0
24,7
17,5
25,3

29,2
27,0
10,7
8,4

39,0
27,5
21,8
6,7

101,0

141,9

201,9

168,2

192,5

Import

Sovjetunie
Japan
China (incl. Taiwan)
EG-12
Wereldimport

Bronnen: D.E. Hathaway, Agriculture and the GATT: rewriting the rules,
Institute for International Economics, Washington DC, 1987; FAO, Food
Outlook, nr. 3, Rome, 1990.

a. Voorlopige schattingen.

466

Toepfer) zouden de sieutelposities op de wereldmarkt in
handen hebben en grote invloed uitoefenen op de prijsvorming en op het gedrag van zowel graanleveranciers als
afnemers. Dan Morgans boeiende verhaal overdeze ‘merchants of grain’ was eind jaren zeventig een bestseller3.
Achteraf blijkt dat de handelshuizen de spectaculaire gebeurtenissen op de wereldgraanmarkt in de jaren zeventig
niet zozeer bepaalden, alswel erin werden meegesleept.
Nu het voorbije decennium de internationale graanhandel
veel magere jaren heeft gebracht, zijn de handelshuizen
onder grote druk komen te staan. Een factor die daar stellig
aan heeft bijgedragen is het feit dat het concentratie- en
fusieproces in de agrarische bedrijfskolom zulke grote
producenten/verkopers en consumenten/kopers heeft opgeleverd dat die elkaar zonder tussenkomst van de handel
weten te vinden. Samen kunnen ze niet alleen handelsmarges elimineren, maar ook speciale aandacht geven aan de
gewenste kwaliteit van de produkten.

VS als prijsleider
Niet de handelshuizen maar de Amerikaanse overheid
lijkt de dienst uit te maken op de internationale graanmarkten. Sommige auteurs hebben het gedrag van de verschillende landen aardig weten te beschrijven met behulp van
een oligopolistisch model4. In dit model is de VS prijsleider
op de internationale tarwemarkt. De VS heeft een groot
aandeel in de totale wereldexport en kan het aanbod
beheersen door middel van produktiebeperkende maatregelen en door voorraden aan te houden. Het aanbod vanuit
de andere exportlanden is afhankelijk van de exportprijzen
en de binnenlandse vraag- en aanbodsituatie. Daarentegen wordt het gedrag van de VS bepaald door de veranderingen die optreden in de totale wereldvraag. De stelling
wordt in zekere zin bevestigd door de feitelijke ontwikkelingen op de graanmarkt. Een globaal beeld van de exporten importontwikkelingen in de jaren zeventig en tachtig
wordt gegeven door de tabel 2.

Ontwikkeling van de wereldhandel
De wereldgraanhandel ontwikkelde zich de afgelopen
tien jaar niet erg voorspoedig. De importvraag van een
groot aantal ontwikkelingslanden nam af. Sommige landen
realiseerden een hogere produktie, maar de meeste ontwikkelingslanden kregen onder invloed van de wereldrecessie te maken met een lagere economische groei. Een
gebrek aan harde valuta verhinderde een groeiende import. De import van de Sovjetunie en China vertoonde grote
jaarlijkse fluctuaties maar nam gemiddeld af, terwijl ook de
rijke graanimporterende landen steeds minder invoerden.
In de graanexporterende landen nam de produktie echter niet af. Aanpassingen in de produktiecapaciteit werden
uitgesteld omdat men hierin een aantasting zag van de
fundamenten van het landbouwbeleid. Alleen de VS trachtten als grootste exporteur de wereldmarktprijs op peil te
houden door voorraadvorming en areaalbeperkende maatregelen. In de eerste helft van de jaren tachtig bleef het
graanaanbod de importvraag echter overtreffen, waardoor
de internationale prijzen bleven dalen (zie figuur 1). Deze
2. H.J. Silvis, C.M.N. van der Jagt en E.J. Sonneveld, Internationale aspecten van het EG-landbouwbe/eid: de relatie met de
VerenigdeStaten, Onderzoekverslag 50, Landbouw- Economisch
Instituut, Den Haag, 1989.
3. D. Morgan, Merchants of grain, The Viking Press, New York,
1979.

4. Bij voorbeeld: D.O. Mitchell en R.C. Duncan, Market behaviour
of grain exporters, The World Bank Research Observer, 1987, nr.
1, biz. 3-21; zie ook P.C. van den Noort, Spanning in het internationale graankartel, ESB, 6 mei 1987, biz. 430-431.

ontwikkeling leidde tot een verhevigde concurrentie tussen
de aanbieders. De strijd om de afzet duurt nog steeds voort
ondanks het feit dat de graanprijzen na 1987 behoorlijk
gestegen zijn door de inzinking van de wereldgraanproduktiein 1988.
De VS verloren in de eerste helft van de jaren tachtig
een belangrijk deel van nun marktaandeel aan andere
exporteurs. Een belangrijke reden voor de verslechterde
concurrentiepositie van de VS was de hoge dollarkoers.
Daarnaast lag de ‘loan rate’ in 1984-1986 boven de wereldmarktprijs, wat bijdroeg aan de voorraadvorming. De afkalving van het marktaandeel van de VS hing ook samen met
de dalende importvraag in het begin van de jaren tachtig
van de Sovjetunie en China. De EG, maar ook Canada en
Australie, profiteerden van de wisselkoersontwikkeling in
de periode 1983-1986. Zo wist de EG haar aandeel in de
import van de Sovjetunie uit te breiden ten koste van de
VS. Canada en Australie vergrootten nun aandelen op de
Chinese afzetmarkt ten koste van de VS.
De daling van het marktaandeel van de VS en de snel
oplopende omvang en budgettaire kosten van de eigen
graanvoorraden deden de Amerikanen besluiten tot het afkondigen van afzetverruimende maatregelen in het kader
van de ‘Food Security Act’ van 1985. De graanmaatregelen
werden er op gericht de dominante exportpositie terug te
winnen. Deze hielden in dat de ‘loan rate’ met 30% werd
verlaagd en de export werd gestimuleerd door exportsubsidies te verstrekken in het kader van het ‘Export Enhancement Program’ (EEP). Deze twee maatregelen versterkten
de Amerikaanse concurrentiepositie ten opzichte van de
andere belangrijke exporteurs. De reele depreciatie van de
dollar vanaf 1986 deed hierbij nog een extra duit in het zakje.
De andere exporteurs reageerden op de internationale
prijsdalingen in de jaren tachtig met een toeneming van de
steun aan de eigen graansector. In Australie, Argentinie en
ook in Canada werd besloten de binnenlandse producentenprijs te garanderen, terwijl de export met subsidies kon
worden afgezet5.
Een directe reactie van de EG op de lagere internationale
prijzen en de verhevigde concurrentie bleef aanvankelijk uit.
Een reactie kwam pas toen de budgettaire lasten van het
EG-graanbeleid zo sterk waren toegenomen dat ze politiek
niet meer aanvaardbaar waren en er met diverse instrumenten forse prijsverlagingen werden doorgevoerd. Van groot
belang in dit verband zijn de Brusselse besluiten van februari
1988, waarin een aanpassing van de graanmarktordening
centraal stond. Er werd een produktiedrempel van 160 mln.
ton afgesproken, waarboven de graanprijzen automatisch
worden verlaagd. Hoe de akkerbouwers over de gevolgen
van dit systeem denken mag inmiddels bekend worden
verondersteld. In april jl. kwam de Raad van Landbouwministers overeen verdere prijsdalingen voorlopig even uit te
stellen en meer aandacht te geven aan produktiebeperking.
Figuur 1. Exportprijzen van tarwe en mais ($ per ton)
200r
180
160
140
120
100

BO –

/

Graansubstituten
De hoge lasten van het EG-graanbeleid waren overigens minder een gevolg van de lage wereldmarktprijzen,
dan van het groeiende exportoverschot dat met subsidies
moest worden afgezet. Dit overschot is ten dele veroorzaakt doordat andere veevoedergrondstoffen de graanafzet naar de veehouderijsector onder druk hebben gezet. In
1987 importeerde de EG meer dan 15 miljoen ton van deze
veevoedergrondstoffen die vanwege GATT-afspraken nagenoeg heffingvrij zijn. De graansubstituten vormen een
heterogene groep produkten die kunnen worden ingepast
in de mengvoeders. Tapioca, maisglutenvoer, melasse,
maTskiemen en citruspulp zijn de belangrijkste. Terwijl Thailand de dominante leverancier is van tapioca, neemt de VS
die positie in bij maisglutenvoer en maTskiemen. Het overgrote deel van de VS-produktie wordt naar de EG geexporteerd. Hier zijn het aantrekkelijke mengvoedergrondstoffen, ondanks het feit dat ze duur zijn in vergelijking met de
maTsprijzen op de wereldmarkt.
Vooral de veehouderij in Nederland heeft door de invoer
van graansubstituten kunnen profiteren van relatief lage
mengvoederprijzen. Vanuit het gezichtspunt van de EG
ondermijnen de graansubstituten echter de graanmarktordening. Al jaren gaan er daarom stemmen op om ‘het gat’
in de marktbescherming te dichten. Nadat de EG begin
jaren tachtig een vrijwillige exportbeperkingsovereenkomst
met Thailand had gesloten om de aanvoer van tapioca te
beperken, richtte zij zich op de ma’i’sgluten en probeerde zij
met de VS een gelijksoortige overeenkomst te bereiken.
De VS heeft zo’n handelsbeperkende overeenkomst tot nu
toe steeds afgewezen.
GATT

Voor een antwoord op de vraag hoe het gat in de
graanmarktordening eigenlijk ontstaan is, moeten we terug
naar het begin van de jaren zestig. In de Dillon Ronde
(1960-1962) deed de EG, althans zo leek het toen, enkele
onschuldige concessies. Onder druk van de andere ondertekenaaars van de GATT nam de EG de verplichting op
zich de invoer van oliehoudende zaden, perskoeken, eiwitgewassen en enkele andere veevoedergrondstoffen vrij te
laten en slechts lage tarieven te hanteren voor enkele
afgeleide produkten .
De Dillon Ronde is niet de enige ronde waarin de spelregels van de handel in landbouwprodukten ter discussie
hebben gestaan. Vanaf de ondertekening van de GATT in
1947 zijn er namelijk diverse pogingen ondernomen om de
nagestreefde liberalisatie van de wereldhandel ook uit te
strekken tot landbouwprodukten. Die pogingen zijn echter
op niets uitgelopen. Al in de tekst van de GATT-overeenkomst neemt de landbouw een uitzonderingspositie in,
onder andere waar het gaat om exportsubsidies. Dergelijke
subsidies zijn voor primaire produkten toegestaan, mits
niet meer dan een ‘equitable share’ van de wereldhandel
in het produkt wordt verworven. Onduidelijk is gebleven
hoe dit moet worden bepaald en welke sancties er staan
op overtreding van de regel. Klachten over exportsubsidies
zijn bijna zo oud als de overeenkomst7.
In de huidige Uruguay Ronde, waarvoorde uitgangspunten in 1986 werden vastgelegd in de verklaring van Punta

——— tarwe

eo – ‘

mais

40

71/72

Internationale afspraken

74/75

77,78

80/81

83/84

Bron: FAO, Food outlook. 1989/1990 is voorlopig.

ESB 23-5-1990

89/90

5. International Wheat Council, Wheat support policies and export
practices in five major exporting countries, Haymarket House,
Londen, 1988.
6. B. Heringa, Ontstaan en hoofdkenmerken van het EG-landbouwbeleid, in: J. de Hoogh en H.J. Silvis (red.), op.cit.. 1988.
7. D.E. Hathaway, Agriculture and the GATT: rewriting the rules,
Institute for International Economics, Washington DC, 1987.

467

del Este, staat de landbouw hoog op de agenda. Maar gelet
op de voortgang en op het feit dat de onderhandelingen al
in het vierde en waarschijnlijk laatste jaar zijn aangeland,
valt niet te verwachten dat er een doorbraak wordt gerealiseerd. Mogelijk weten de twee belangrijkste partijen, de
VS en de EG, een compromis te smeden, maar de aard
van de gangbare landbouwpolitieke doelstellingen en instrumenten maakt het eigenlijk onmogelijk om echte vrijhandel te bewerkstelligen. Dit is dan ook de hoofdreden dat
de in het verleden gevoerde onderhandelingen zo weinig
succesvol zijn gebleken.

Perspectieven___________________
Het is moeilijk uit te maken hoe de wereldgraanmarkt zich
verder zal ontwikkelen. De FAO verwacht dat de omvang van
dewereldgraanhandelinhetlopendejaarongeveergelijkzal
zijn aan die van vorig jaar8. De Sovjetunie zal wederom de
grootste importeur zijn, hoewel het niveau van vorig jaar
waarschijnlijk niet zal worden gehaald. De VS en de EG
zullen de belangrijkste leveranciers zijn.

Na de tegenvallende wereldgraanproduktie in 1988 en de
al enkele jaren voortgaande agressieve exportpolitiek van de
VS zijn de graanvoorraden in de wereld aan het begin van
de jaren negentig krapte noemen. Weliswaar verwacht men
dit jaar een toeneming van de produktie, maar de voorraden
zouden er niet wezenlijk door kunnen worden verruimd. Wat
de lange termijn betreft schetst Lester Brown in zijn onlangs
verschenen ‘State of the World’9 een somber perspectief
voor de wereldvoedselvoorziening. Hij baseert zijn voorspellingen op lage graanvoorraden, landbouwgronden die verzuren, verzilten en verschralen, de biotechnologie die geen
oplossingen biedt voor opbrengstvergroting per hectare en
een bevolkingsgroei die de produktiegroei te boven gaat.
Het verleden heeft geleerd dat de graanmarkt onberekenbaar is. Verrassingen zijn ook in de toekomst niet uitgesloten.
Het is met name deze onzekerheid die het voor landen zo
moeilijk maakt om hun voedselvoorziening en agrarische
inkomensvorming aan de wereldgraanmarkt over te laten.

H.J. Silvis – S. van Berkum
8. FAO, Food Outlook, nr. 3, Rome, 1990.
9. Interview met Marc van den Broek, De wereld gaat vechten om
het graan, De Vo/kskrant, 5 maart 1990.