De inkomenspositie van de
minima in Nederland
De afgelopen tien jaar is de inkomenspositie van de sociale minima steeds meer onder
druk komen te staan. De herziening van het sociale-zekerheidsstelsel in 1986 heeft de
groei van de secundaire inkomens van deze groep afgezwakt. Daarnaast is de omvang en
reikwijdte van verscheidene tertiaire inkomensbestanddelen beperkt. Volgens de auteurs
van dit artikel is het cumulatieve effect van al deze maatregelen aanzienlijk geweest. Zij
stellen dat dit, te zamen met de ingewikkeldheid van de regelgeving, de sociale minima
alleen maar afhankelijker van de overheid heeft gemaakt.
DRS. M.M. BRAAMS – DR. R.C. KLOOSTERMAN*
In de decennia na de tweede wereldoorlog is in Nederland op basis van een algemene politieke consensus de
verzorgingsstaattot voile wasdom gekomen. ledere burger
weet zich in principe ‘van de wieg tot het graf door de overheid verzorgd. Personen die vanwege werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ouderdom of andere redenen niet in
hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, hebben in
een dergelijke constellatie recht op geldelijke bijstand van
de overheid.
Een mijlpaal in de totstandkoming van de verzorgingsstaat wordt gevormd door de invoering van de algemene
bijstandswet (ABW) in 1965. De ABW was bedoeld als het
onderste vangnet van de Nederlandse verzorgingsstaat en
met de ABW werd officieel een bodem gelegd in het totale
sociale-zekerheidsstelsel. ledere Nederlander, zo valt in
het eerste artikel te lezen, die “…niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te
voorzien, wordt bijstand verleend door burgemeester en
wethouders”. De toen verantwoordelijke minister, Klompe,
zei bij de invoering daarover in de Kamer: “Ik wilde een wet
maken waarop iedere burger een beroep kon doen, met
opgeheven hoofd, en waardoor hij niet in een atmosfeer
zou worden geplaatst die in strijd zou zijn met zijn vrijheid
en met de waardigheid van zijn menselijk persoon.”
Inmiddels lijkt uit verschillende onderzoeken naarvoren
te komen dat het leven op het sociaal minimum in de jaren
tachtig niet zonder meer een waardig bestaan garandeert.
In Minima zonder marge; de balans drie jaar latervan Oude
Engberink uit 1986, en in Moderne armoedevan Engbersen en Van der Veen uit 1987, wordt het beeld geschetst
van het ontstaan van een groep permanent armen binnen
de Nederlandse verzorgingsstaat. Ondanks het door de
overheid gegarandeerde bestaansminimum lijkt er dan
toch een aanzienlijke groep personen te zijn die in relatief
kommervolle omstandigheden moet leven.
Na 1973 en vooral na 1979 is het Nederlandse socialezekerheidsstelsel voor grote problemen komen te staan.
Steeds meer mensen zijn een beroep op de overheid gaan
doen voor financiele bijstand in het kader van de een of an-
ESB 22-2-1989
dere regeling. De toeneming in overheidsuitgaven enerzijds en de afneming van de economische groei anderzijds,
hebben in diezelfde periode tot een aanzienlijke verscherping van de begrotingsproblemen voorde rijksoverheid geleid. De financiering van het stelsel van sociale zekerheid
is daardoor moeilijkergeworden. Een reeks van stelselwijzigingen, culminerend in de algehele stelselherziening van
1986, is hiervan het gevolg geweest.
In opdracht van de Begeleidingscommissie ontwikkelingsprojecten voor maatschappelijk en sociaal-cultureel
welzijn hebben wij onderzoek gedaan naar het verloop van
de inkomens van sociale minima in de turbulente jaren
1975-1987. Hierbij iszoveel mogelijk getracht om naastde
uitkeringen zelf ook rekening te houden met de effecten
van tertiaire inkomensbestanddelen als huursubsidie en
gezinsverzorging. De relatief lange onderzoeksperiode en
het zo systematisch mogelijk opnemen van tertiaire posten
geeft dit onderzoek een eigen karakter. Bovendien is het
onderhavige onderzoek meer een technische en kwantitatieve studie naar het verloop van de inkomens op minimumniveau en de verhouding tussen sociale minima en overheid, dan een onderzoek naar de leefwereld van de betrokkenen. Ons startpunt is dan ook niet gelegen bij de individuele huishoudens, zoals in Moderne armoede en Minima
zonder marge. Wij beginnen aan de andere kant, namelijk
bij de regelingen en trachten aan de hand daarvan te achterhalen wat de gevolgen zijn voor de minima. Hopelijk kunnen de verschillende onderzoeken elkaar zo aanvullen.
In zekere zin is dit onderzoek ook een studie naar overheidsbeleid in het algemeen. Het garanderen van een redelijk inkomensniveau voor alle burgers is nu eenmaal een
* M.M. Braams is verbonden aan onderzoeksbureau Regioplan en
R.C. Kloosterman is als Akademie-onderzoeker verbonden aan
het Economisch Geografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op M.M. Braams en R.C. Kloosterman, De smalle beurs breed uitgemeten; een onderzoek naar
de financiele positie van de minima in Nederland 1975-1987, Amsterdam 1988.
185
belangrijke doelstelling van de sociaal-economische politiek in Nederland van na de tweede wereldoorlog. Hoe
heeft men dit gestalte gegeven en wat is daarvan terechtgekomen? Deze vraag is des te interessanter wanneer
men bedenkt dat het uiteindelijke totale inkomen van een
uitkeringsgerechtigde (dus inclusief de tertiaire inkomensbestanddelen) de resultante is van het beleid van verscheidene departementen.
De heterogeniteit van de minima
Zuiver formeel gesproken kan er maar een minimuminkomen bestaan. De term ‘minima’ suggereert dat ook.
Dientengevolge zouden we te maken moeten hebben met
een wat het inkomen betreft homogene groep. Het weergeven van de inkomensontwikkeling van de groep minima
zou daarom een eenvoudige zaak moeten zijn. De praktijk
van de sociale zekerheid in Nederland wijst evenwel in een
geheel andere richting. Om te beginnen zijn de uitkeringsbedragen voor de huishoudens op het sociale minimum
niet gelijk. Deze bedragen zijn immers afhankelijk van het
type uitkering en van de samenstelling van het huishouden.
De kinderbijslag wordt bepaald aan de hand van het aantal kinderen in een huishouden en hun leeftijd, zodat ook
in deze belangrijke component van het secundaire inkomen verschillen tussen huishoudens op het sociale minimum kunnen optreden1.
De overheid zelf heeft deze differentiatie nog aanmerkelijk vergroot door de invoering van z.g. eenmalige uitkeringen in 1981. De hoogte van deze uitkeringen was immers
niet alleen afhankelijk van de samenstelling van het huishouden maar ook van de duur dat een huishouden zich op
het minimum bevond, zodat er op een bepaald moment gesproken werd van ‘eerstjarige minima’, ‘meerjarige minima’
en Veeljarige minima’. Per type uitkering en bij een gelijke
samenstelling van het huishouden kan men op secundair
niveau dan al drie inkomensniveaus onderscheiden.
Indien we verder gaan en ook de gebonden overdrachten in aanmerking nemen om het tertiaire inkomen weer te
geven, dan zou een verdere onderverdeling van de sociale minima een onoverzichtelijk geheel opleveren. Het profijt dat van de overheid getrokken wordt bestaat uit zo veel
componenten – van te kwantificeren overdrachten als de
huursubsidie tot nauwelijks individueel te meten baten als
handhaving van de rechtsorde – dat een uitputtend overzicht onmogelijk wordt2. Samenvattend kunnen we stellen
dat de heterogeniteit van de minima grate vormen aanneemt wanneer men bij een analyse van de inkomensontwikkeling van sociale minima meer inkomenscomponenten
betrekt dan alleen de off iciele maandelijkse netto-uitkering.
In plaats van een of slechts enkele inkomensontwikkelingen hebben we te maken met de afzonderlijke ontwikkelingen van een veelvoud van subgroepen. Van de omvang
van alle mogelijke subgroepen met elk hun eigen kenmerken is nauwelijks iets bekend. Met enige overdrijving kan
men zeggen dat er onder hen die een uitkering op minimumniveau ontvangen, uiteindelijk bijna net zo veel verschillende inkomenshoogten als uitkeringsgerechtigden
zijn: de volslagen individualisering van de minima.
Vanwege de onderlinge varieteit in inkomens gaan we
noodgedwongen uit van drie verschillende ‘modelhuishoudens’ op het sociale minimum. Om de spreiding tussen
deze modelhuishoudens zo groot mogelijk te maken naar
type huishouding en type uitkering, hebben we gekozen
voor een alleenstaande (een AOW-er), een onvolledig gezin (een ABW-ontvanger met twee kinderen: een ‘bijstandsmoeder’) en een volledig gezin (een WAO-er met
vrouw en twee kinderen). Elk van deze huishoudens heeft
een uitkering op minimumniveau en beschikt over geen en-
kele primaire inkomensbron. In de twee modelhuishoudens
met kinderen, zo is ons uitgangspunt, zijn beide kinderen
tussen de zes en elf jaar. Niet alleen is dan de kinderbijslag
voor de gehele periode te berekenen, maar tevens zijn de
verkregen gegevens betreffende het secundaire inkomen
vergelijkbaar met andere belangrijke statistische ijkpunten,
zoals net modelhuishouden van de werkende minimumloner en het modelhuishouden van de modale werknemer.
Met een overzicht van het verloop van het secundaire
inkomen is het inzicht in de ontwikkeling van de inkomens
van de sociale minima allerminst volledig. Daarom is ook
getracht de ontwikkelingen in de voor minima belangrijke
tertiaire inkomensoverdrachten in kaart te brengen. Door
de verregaande individualisering bij de gebonden overdrachten is het voor deze inkomensbestanddelen onmogelijk om te komen tot algemeen geldende becijferingen van
de effecten van de verschillende regelingen en van de wijzigingen daarin. Om toch eventuele veranderingen in het
tertiaire inkomensdeel van de minima te kunnen traceren,
hebben we getracht de inkomenseffecten van wijzigingen
in de voor sociale minima belangrijkste gebonden overdrachten aan te geven.
Het secundair inkomen
De ontwikkeling van het secundair inkomen voor de drie
huishoudens op het sociale minimum en de twee overige
huishoudens is weergegeven in tabel 1. Het secundaire inkomen bestaat uit een netto-uitkering of netto-loon, nettovakantiegeld, kinderbijslag (behalve AOW-huishouden)
en, vanaf 1981, eenmalige uitkeringen (geldt niet voor het
modale huishouden). Voorde berekening van het totale secundaire jaarinkomen is steeds uitgegaan van de hoogst
mogelijke eenmalige uitkering. Dat geldt vanaf 1984 als er
onderscheid wordt gemaakt naar de duur waarop een huishouden zich op het sociaal minimum bevindt. Het grootst
mogelijke verschil (in 1985) tussen eerstjarige minima
(eenmalige uitkering nul) en veeljarige minima is / 1030.
In de periode tot en met 1982 laten de secundaire inkomens van de sociale minima aanzienlijke stijgingen in nominale termen zien. Het inkomen van het AOW-huishouden is in de periode 1975-1982 met 59,2% toegenomen,
van het ABW-huishouden met 57,8% en van het WAOhuishouden zelfs met 75,7%. De laatstgenoemde stijging
valt mede zo groot uit omdat in 1980 de minimale WAO-uitkering gelijk is getrokken met de overige bodemuitkeringen. Het secundaire inkomen van het huishouden van de
werkende minimumloner en de modale werknemer vertonen in de periode 1975-1982 eveneens aanzienlijke stijgingen, respectievelijk 60,1 en 50,9%. Als we dit laatste percentage vergelijken met die van de sociale minima, dan
kunnen we vaststellen dat in de betrokken periode wat betreft de secundaire inkomens een duidelijke nivellering in
hettraject minimaal-modaal heeft plaatsgevonden. Het secundaire inkomen van de sociale minima is dus niet alleen
in absolute maar ook in relatieve zin gestegen.
1. Wij houden ons aan de door het Sociaal Cultureel Planbureau
gehanteerde indeling van primair, secundair en tertiair inkomen.
Het primaire inkomen is in geval van de sociale minima nul omdat
zij geacht worden geen inkomsten te hebben uit het beschikbaar
stellen van arbeid, kapitaal of grand.
2. Wij laten terwille van de overzichtelijkheid andere ppsten die
door het Sociaal en Cultureel Planbureau onder het tertiair inkomen worden gerekend, zoals bij voorbeeld de geldswaarde van
het ‘gebruik’ van collectieve goederen en de eventuele belastingvoordelen van het gebruik van goederen buiten beschpuwing. Het
verdisconteren van deze posten in de inkomensontwikkeling van
de minima zou vanwege de hoge mate van ongrijpbaarheid op
grote moeilijkheden stuiten en grotendeels leiden tot onacceptabele schattingen.
label 1. Verloop van het secundaire jaarinkomen van vijf
modelhuishoudens, 1975-1987 (nominaal en afgerond op
hele guldens)
AOW
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
ABW
WAO
8230
9236
10065
10502
11440
12056
12411
13113
13237
13387
13582
13473
13402
12614
14072
15282
16606
17301
18354
19270
19902
20125
20433
20745
20601
20760
12396
14280
15660
17088
18360
20091
21216
21784
21976
22338
22696
22521
22680
Min.
13770
15250
16480
17780
18700
19790
21270
22040
22255
22575
22980
22800
22944
Modaal
17300
19100
20840
22210
23320
24770
25730
26110
26280
27200
28450
28940
29353
Na 1982 tekent zich een ommekeer af: de secundaire
inkomens van de sociale minima stijgen nauwelijks meer.
In de periode 1982-1987 nemen de secundaire jaarinkomens van het AOW-, het ABW- en het WAO-huishouden
met respectievelijk 2,2,4,3 en 4,1 % toe. Ook het secundaire inkomen van het huishouden van de werkende minimumloner stijgt met slechts 4,1%. Kijken we naar het secundaire inkomen van het modale huishouden, dan blijkt
dit met 12,4% te zijn toegenomen. De breuk die na 1982
optreedt, heeft aldus niet alleen met de ontwikkeling van
de absolute inkomens te maken, maar heeft evenzeer betrekking op de onderlinge inkomensverhoudingen. In de
periode 1982-1987 heeft nivellering plaats gemaakt voor
denivellering en is de afstand tussen de minima in het algemeen en modaal toegenomen. De verklaring voordeze
divergente ontwikkeling is deels gelegen in de beslissing
van het kabinet-Lubbers I om het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen te bevriezen op het niveau van
1982 en deels in het economische herstel dat een verbetering van de inkomenspositie van de werkenden in het algemeen (uitgezonderd minimumloon) mogelijk maakte. De
nominale ontwikkeling van de secundaire inkomens laat
derhalve een evidente trendbreuk zien. Voor de betrokkenen is echter niet zozeer het nominale inkomen interessant
Figuur 1. De koopkrachtontwikkeling van vijf huishoudens,
vier typen minima en een modaal huishouden (mutaties
over vierperioden in procenten)
75-78
78-81
ESB 22-2-1989
81-84
84-87
als wel het reele. Met behulp van het prijsindexcijfer is de
ontwikkeling van de koopkracht voor de vier typen minima
en voor modaal berekend3. De resultaten daarvan zijn te
zien in figuur 1. De koopkrachtwijzigingen staan hier in vier
perioden van drie jaar afgebeeld.
De koopkrachtontwikkeling in de vier onderzochte perioden, zo kunnen we constateren, vertoont sterke verschillen. In de jaren 1975-1978 zien alle vijf huishoudtypen hun
inkomen in reele termen behoorlijk omhoog gaan. De WAO
valt ook hier op vanwege de sprang die gemaakt is om op
een lijn te komen met de andere uitkeringen op minimumniveau. In de daarop volgende periode breekt de tweede
oliecrisis uit. Deeffecten hiervan zijn in de jaren 1978-1981
al duidelijk zichtbaar, maar mede vanwege de institutionele inertie in de inkomensvorming wordt de inkomensdaling
pas in de jaren 1981-1984 over de gehele linie evident.
Voor de bijstandsvrouw en ‘Jan Modaal’ begint de koopkrachtachteruitgang al in de jaren 1978-1981. Deze zet tussen 1981 en 1984 in versterkte mate door en ook de andere huishoudens worden geconfronteerd met reele inkomensdalingen. Gemiddeld gaan de minima er in die periode 6% in koopkracht op achteruit. De eenmalige uitkeringen geven in deze periode een gemiddelde koopkrachtcompensatie van 2,5%; zonder deze extra toeslagen had
het koopkrachtverlies tussen de 8,5 en 9% bedragen.
Sinds 1984 is de koopkracht van de langdurige minima
nagenoeg onveranderd. Voor de AOW-er is er nog sprake
van een lichte teruggang, de overige minima gaan er 0,5%
op vooruit. De koppkracht van modaal verbetert in deze periode aanzienlijk, namelijk 6,5%. Daarmee zijn de verschillen tussen minimum en modaal op secundair inkomensniveau ook in termen van koopkracht toegenomen. De denivellering tekent zich ook hier scherp af. Bekijken we de periode in zijn geheel, dan hebben de AOW- alleenstaande,
de bijstandsvrouw met haartwee kinderen en hetgezin met
minimumloon ongeveer dezelfde koopkracht als in 1975.
De koopkracht van het gezin met een modaal inkomen is
met 5% gestegen, die van het WAO-gezin op minimumniveau is met 13% toegenomen.
Het tertiaire inkomen ___ ___________
Het minimuminkomen dat iemand te besteden heeft, bestaat niet alleen uit overdrachten in het kader van verzekeringen en voorzieningen zoals hierboven in het kader van
de ontwikkeling van het secundaire inkomen zijn behandeld. Uiteindelijk wordt het inkomen ook bepaald door de
zogenaamde ‘tertiaire’ bestanddelen. Zij bepalen mede de
uiteindelijke omvang van het totale pakket van goederen
en diensten dat kan worden aangeschaft. Veranderingen
in de grondslagen van deze overdrachten of wijzigingen in
de hoogte van de financiele tegemoetkomingen kunnen
derhalve ernstige consequenties hebben voor de inkomenspositie van huishoudens op het sociale minimum die
van een of meer regelingen gebruik maken. Dergelijke gevolgen voor het inkomen zijn niet uit het verloop van de uitkeringen zelf of het secundaire inkomen in het algemeen
af te lezen. Omwille van de beknoptheid en de helderheid
hebben wij ons beperkt tot enkele relevante, door de overheid beschikbaar gestelde gebonden inkomensoverdrach-
3. Aan het gebruik van het prijsindexcijfer voor de berekening van
de koopkracht kleven – zeker voor de lagere inkomens – verschillende nadelen. Een praktisch alternatief is evenwel niet voor handen. Het hier gepresenteerde beeld van de koopkachtontwikkeling behoeft dan ook nog enige nuancering en het is waarschijnlijk dat de bijstelling voor de minima eerder omlaag dan omhoog
zal gaan.
187
ten. Met profijt van overheidsdiensten als rechtspraak laten
wij buiten beschouwing.
Gebonden overdrachten zijn bedoeld als compensate
of tegemoetkoming voor de kosten die verbohden zijn aan
het gebruik van bepaalde, duidelijk omschreven voorzieningen. Zulke overdrachten kunnen de vorm van inkomensafhankelijke subsidies hebben, zoals bij voorbeeld de
huursubsidie. Ook van het inkomen onafhankelijke gebonden overdrachten zijn mogelijk, bij voorbeeld overheidssubsidies op sportaccomodaties. De inkomensafhankelijke subsidies komen logischerwijs vooral terecht bij de lagere inkomensgroepen als de sociale minima.
Een overzicht van de verdeling van overheidssubsidies
naar inkomensklassen geeft aan dat voor de minima vooral de huursubsidie, de maatschappelijke dienstverlening,
de gezondheidszorg en het openbaar vervoervan groot belang zijn4.
Bezuinigingen op gebonden overdrachten kunnen op
verschillende manieren plaatsvinden. De overheid kan het
subsidiebedrag verlagen zonderde betrokken regeling anderszins te wijzigen. De overheid kan echter ook – bij gelijkblijvend subsidiebedrag -de toegangsdrempel van een
bepaalde regeling verhogen door de inkomensgrens te verhogen of andere criteria aan te scherpen, met als gevolg
dat minder mensen voor een overheidsbijdrage in aanmerking komen. Ook kan de overheid een eigen bijdrage verlangen waardoor enerzijds de toeloop op een bepaalde
voorziening wordt afgeremd en anderzijds de overheid een
aan het gebruik gekoppelde bron van inkomsten verkrijgt.
Deze methode heeft in de jaren tachtig een hoge vlucht genomen, mede vanwege het feit dat men zo een limiet kan
stellen aan het totaalbedrag van eigen bijdragen die vallen
onder een bepaalde regeling. In een aantal gevallen geldt
deze limiet alleen voor de minima. Gebruikers van de betrokken regeling zijn in het kader hiervan nooit meer verschuldigd dan dit totaalbedrag. De uiterste consequenties
voor het inkomen van het gebruik van deze regeling blijven
dan overzichtelijk, maar naar de consequenties van de eigen bijdrage voor het besteedbaar inkomen van hen die
deze limiet niet halen kan men slechts gissen. Overigens
is gebleken dat de de administratieve afwikkeling hoge kosten voor de overheid met zich mee kan brengen.
De gevolgen voor de minima van de wijzigingen in de
verschillende gebonden inkomensoverdrachten zijn tot
1980 niet erg ingrijpend te noemen. In de individuele huursubsidie vinden enige veranderingen plaats waardoor het
aantal personen dat ervoor in aanmerking komt afneemt.
Veel heeft dit echter nog niet om het lijf. De gezinsverzorging loopt met de voor minima belangrijke bezuinigingen
eigenlijk voorop als in 1979 een eigen bijdrage wordt ingevoerd. In het geval van de gezinsverzorging is aan de totale som van eigen bijdragen voor huishoudens op het sociale minimum een plafond gesteld van aanvankelijk / 128
en, met ingang van 1984, /156. In de periode na 1982, als
het kortstondige kabinet-Van Agt II is opgevolgd door het
kabinet- Lubbers I, is het gedaan met de relatieve rust op
het gebied van de gebonden inkomensoverdrachten. Zowel op het terrein van de gezondheidszorg, de rechtshulp
als de individuele huursubsidie zien we dat wijzigingen worden doorgevoerd die met name voor de sociale minima belangrijke gevolgen voor het inkomen hebben gehad. Vooral het middel van de eigen bijdrage wordt vanaf 1982 veelvuldig gehanteerd.
Zo wordt de eigen bijdrage voor de minima met ingang
van 1984 in de rechtshulp ingevoerd wanneer zij / 25 moeten betalen voor een adviestoevoeging en / 50 voor een
procestoevoeging. Vanaf datzelfde jaar wordt in geval van
een juridische procedure ook een eigen bijdrage voor het
griffierecht verlangd en dit kan varieren van / 25 tot / 100.
In 1975 zijn voor verschillende diensten in de gezondheidszorg (waaronder ziekenvervoer) al eigen bijdragen van
188
kracht, maar ook hier neerht het belang van eigen bijdragen in de periode na 1982 toe. Belangrijk in dit verband is
de beeindiging van het kosteloos verstrekken van medicijnen op doktersrecept voor leden van het ziekenfonds. In
1983 voerde men de z.g. knakenkaart in: voor een recept
wordt voortaan / 2,50 in rekening gebracht. Aan deze eigen bijdrage is wel een plafond verbonden van / 125. Ook
op het gebied van de tandverzorging wint de eigen bijdrage aan terrein.
De voor de lage inkomensgroepen uiterst belangrijke individuele huursubsidie wordt eveneens met ingang van
1983 ingrijpend gewijzigd. In feite stijgt ook hier de eigen
bijdrage als het systeem van huursubsidie de trendmatige
huurstijging voortaan aan de subsidieontvangers doorgeeft. De basis van de regeling bestaat niet langer uit
normhuurpercentages (welk percentage van een bepaald
inkomen moet aan huurkosten worden besteed), maar uit
normhuren, het bedrag dat gegeven een bepaald inkomen
nog aan huur betaald mag worden. In deze normhuren worden de trendmatige huurverhogingen doorberekend en kan
het percentage van het inkomen dat men aan huur besteedt stijgen. Ook op een andere wijze is de eigen bijdrage in de individuele huursubsidie gestegen. In de subsidieperiode 1984-1985 zijn de z.g. kortingspercentages vervangen door de kwaliteitskortingen, waardoor men zelf
aanzienlijk meer moet betalen indien de huur van de woning een betaald bedrag te boven gaat. Ook heeft men in
deze periode verschillende kosten buiten het te subsidieren huurbedrag gebracht, zoals bij voorbeeld de servicekosten. Ten slotte heeft men op verschillende wijzen
getracht het gebruik van de regeling te drukken, door bepaalde inkomensgroepen uit te sluiten en door het traject
van de huren waar men voor subsidie in aanmerking komt
te verkleinen.
Het beeld is duidelijk: vooral in de eerste jaren van het
kabinet-Lubbers I zijn de gebonden inkomensoverdrachten
het doelwit geweest van wijzigingen. De veranderingen
hebben negatieve inkomenseffecten gehad voor de huishoudens met een minimum-uitkering die van een of meer
van deze regelingen gebruik maken. Een overzicht van het
gebruik dat huishoudens met een minimumuitkering maken van die regelingen en vooral van het meervoudige gebruik is helaas niet voor handen. Over bij voorbeeld de cumulatie van dergelijke inkomenseffecten voor genoemde
huishoudens is dan ook weinig bekend. Aan de hand van
de ‘incidence’ van de verschillende regelingen kunnen we
toch iets zeggen over eventuele cumulaties.
De bezuinigingen in de gezinsverzorging raken vooral
bejaarden en langdurig zieken, of, als we naar onze modelhuishoudens kijken, vooral de AOW-er en het WAOhuishouden. Deze twee typen huishoudens zijn ook relatief grote gebruikers van de gezondheidszorg, zodat de wijzigingen in de betrokken regelingen hen harder treffen dan
de andere huishoudens op minimumniveau. De rechtshulp
is vooral belangrijk voor gescheiden vrouwen, het ABWhuishouden dus.
De huishoudens met een minimumuitkering zijn volgens
het Sociaal en Cultureel Planbureau bij de bezuinigingen
op de huursubsidie ‘enigszins buiten schot’ gebleven5.
Deze constatering gold echter de groep als geheel. Verschillende categorieen zijn met grote dalingen geconfronteerd, bij voorbeeld diegenen die door de wijzigingen buiten de regeling zijn komen te vallen doordat hun huur te
hoog of te laag bleek te zijn. Of diegenen, die in een woning met een hogere huur wonen en nu meer zelf moeten
bijdragen. Alleenstaanden met een minimumuitkering heb4. Zie Bos, de Jong en Tamerus, ESB, 22 juni 1988, nr. 3661, biz.
591.
5. Sociaal en Cultureel Planbureau, Berekend beleid, Den Haag,
1985, biz. 247.
Figuur2. Overzicht van de belangrijkste wijzigingen in de bestanddelen van het inkomen van de sociale minima, 1975-1987
Tertiair inkomen
Secundair inkomen
Netto uitkering
Eenmalige uitkering
Kinderbijslag
Huursubsidie
Rechtsbijstand
Gezinsverzorging
Gezondheidszorg
1975
retributie naar
draagkracht
beperking kinderbijslag/kinderaftrek
nultarief minima
opgeheven
afschaffing
kinderaftrek
1980
1981
verhoging
beperkte stijging- invoering
uitkenngen
regeling
normhuurquote
scherpere normen
voor toevoeging/
stijging eigen bijdrage
1983
idem
onderscheid naar
extra verhoging
gezinsgrootte
laagste bijdrage
onderscheid naar
leeftijd kinderen/
kinderbijslag
bevroren
van normquote
naar normhuur/
extra verhoging
laagste bijdrage
idem
onderscheid een- en
kinderbijslag
invoering kwal.
meerjarige minima
1982
bevroren
korting/verlaging
max huurgrens/
inv. alleenst. tab.
idem/
invoering eigen
bijdrage minima
uitsluiting nieuwe
idem
lagere vergoeding
bijdragen
bevriezing min.
invoering huur-
en kindertoeslag
uitkenngen
1 985
idem
idem
echte minima
1 986
idem
bijdrage
stijging eigen
extra kosten
onderscheid omvang
huishouden
loon en sociale
1984
verhoging
verlaging uit-
idem
stijging eigen
bijdragen
wijziging tarieven
kort- en langdunge
huip
invoering
knakenkaart
verhoging minimale
eigen bijdragen
idem
keringsbedragen
1987
ontwikkeling
Plan-Dekker
uitsluiting alleenstaanden van 1 984
beeindigingstoeslag
idem/invoering
1988
eigen bijdrage
special isten
ben door de invoering van een aparte label voor alleenstaanden de huursubsidiebijdrage met gemiddeld / 56 per
maand omlaag zien gaan. Alleenstaande bejaarden en
onze AOW-huishoudens zijn mede door deze wijziging getroffen. Het ABW- en het WAO- huishouden zijn niet als zodanig direct door de bezuinigingen getroffen. Eventuele
kortingen zijn hier vooral afhankelijk van het type huis dat
men bewoont en de huurprijs, zodat het moeilijk is om algemene uitspraken over deze twee typen huishoudens te
doen.
De lijnen van de bezuinigingen op de gebonden inkomensoverdrachten komen vooral samen bij de huishoudens van alleenstaande AOW-ers. Maar ook de andere
huishoudens op minimumniveau zijn niet buiten schot gebleven. Vrijwel ieder huishouden maakt immers in een jaar
gebruik van de gezondheidszorg en veel huishoudens op
minimumniveau ontvangen huursubsidie. De gederfde inkomsten kunnen in geval van enige cumulatie al snel de
honderd gulden te boven gaan, zodat ook de achteruitgang
in inkomens ten gevolge van de wijzigingen in de tertiaire
inkomensoverdrachten in procenten en niet in promilles
moet worden aangegeven.
Tot slot_______________________
Het hierboven geschetste beeld van de sociale minima
voor de jaren tachtig contrasteert scherp met dat van de jaren zeventig. Een gestage vooruitgang van de uitkeringen,
nivellering, een redelijke rechtszekerheid en een relatieve
rust op het gebied van het tertiair inkomen hebben plaats
ESB 22-2-1989
gemaakt voor achteruitgang, denivellering, ontbreken van
inkomensgaranties en een veelheid van wijzigingen in de
tertiaire overdrachten.
Het nieuwe beleid in de jaren tachtig is eerst wat schuchter tot stand gekomen, maar na verloop van tijd bleek een
aantal als tijdelijk voorgestelde elementen toch blijvend van
karakter. Een sprekend voorbeeld hiervan is het ‘tijdelijke’
buiten werking stellen van de wet aanpassingsmechanismen (de WAM) en het daaraan verbonden opgeven van de
welvaartsvastheid van de uitkeringen.
Een belangrijk element in het nieuwe beleid is de sterk
toegenomen regeldichtheid en het steeds fijnmaziger worden van de regels ten aanzien van de minima. Deze toegenomen regeldichtheid heeft voor een deel te maken met
twee enigszins strijdige doelstellingen van het beleid. Enerzijds wil men bezuinigen, anderzijds wil men de inkomenspositie van de minima zo gunstig mogelijk voorstellen. De
ontwikkeling van de inkomens van de minima geldt immers
als een uiterst belangrijke toetssteen voor het sociale gehalte van het beleid van een kabinet. Uitvloeisel hiervan is
een beleid waarin de groep van ‘echte’ minima zo klein mogelijk wordt gemaakt, zie het beleid bij het verstrekken van
de eenmalige uitkering. Een ander gevolg van deze beide
doelstellingen is dat het aantrekkelijk wordt om te bezuinigen via tertiaire inkomensoverdrachten. De hoogte van de
uitkeringen kan dan gemakkelijker op peil worden gehouden.
vervolg op biz. 194
189
vervolg van biz. 189
Aldus creeert de overheid een uiterst ondoorzichtige situatie met allerlei soorten minima en niet meerte achterhalen cumulaties van inkomenseffecten als gevolg van ombuigingen in de tertiaire overdrachten. Vaak bevatten de
verschillende regelingen ook nog uitzonderingsbepalingen
voor de sociale minima, aangezien veel regelingen vooral
nadelige gevolgen hebben voor hen die net boven het minimum uitkomen. In dit labyrint kunnen overheid noch uitkeringsgerechtigde precies de weg vinden. Dit is ookde reden waarom aan de kant van de overheid geen nauwkeurig inzicht bestaat in de effecten van het beleid. Als gevolg
hiervan wordt een soms wat zwalkend ad-hoc beleid gevoerd. De inconsistenties in het beleid zouden alleen al
kunnen worden geillustreerd aan de hand van de componenten van de bruto-uitkering van een bijstandsgerechtigde. De uitkering, het vakantiegeld, de premies en de belastingen zijn in de onderzochte periode, schijnbaar zonder
enige systematiek, omhoog en omlaag gegaan.
Het labyrint van regels leidt eveneens tot een steeds grotere afhankelijkheid van de minima ten opzichte van de
overheid. De consequenties hiervan hebben maatschappelijk een strekking die verder gaat dan het gebied van het
inkomen. “Het netwerk van gegeneraliseerde afhankelijkheid, waarvan de mazen steeds kleiner worden, maakt
hem (de moderne mens, MMB & RCK) ondergeschikt aan
een abstract systeem in plaats van aan een concrete heerser: een slaaf zonder meester, abstracter machteloosheid
is welhaast niet denkbaar”, zo vatte Adriaansens deze situatie samen6.
De overheid heeft door haar beleid niet alleen deze afhankelijkheid laten toenemen, maar ook het aantal afhankelijke personen is door het beleid toegenomen. Het aantal minima is, zoals we hebben gesteld, sterk toegenomen
door de economische en demografische ontwikkelingen,
194
maar ook het overheidsbeleid is hier op twee wijzen debet
aan. Als gevolg van de wijzigingen in de jaren tachtig valt
men eerder op een minimumniveau terug. Veel belangrijker en voor de toekomst ernstiger is de tweede manier
waarop de overheid personen op het sociale minimum
vastzet. De sterk toegenomen regeldichtheid ten aanzien
van bijverdiensten van minima en het meer dan evenredig
treffen van de inkomens net boven het minimum met allerlei bezuinigingen leidt tot een situatie waarin iemand die
net boven het minimum weet uit te komen, het uiteindelijk
besteedbaar inkomen achteruit ziet gaan. Het totale marginale tarief waar de sociale minima mee 1e maken hebben
bedraagt volgens schattingen meer dan 100%. In feite bestendigt de overheid door de aard van regelgeving de financiele positie van de sociale minima. De jaren tachtig
hebben dan ook een opvallende versterking van de ‘poverty trap’ laten zien. Deelneming aan het arbeidsproces – de
beste manier om aan het minimum en de daarmee samenhangende afhankelijkheid te ontsnappen – is zo ook voor
hen die daarvoor wel in aanmerking zouden kunnen komen
effectief afgesneden. Merkwaardig is daarbij dat op de
groep die hoe dan ook geen enkele kans heeft om aan het
arbeidsproces deel te nemen, die van de alleenstaande
AOW-ers, het sterkst is bezuinigd. Met het geheel van het
beleid zoals dat in de jaren tachtig vorm heeft gekregen,
zet de overheid echter ook de overige sociale minima en
zichzelf ernstig klem.
M.M. Braams
R.C. Kloosterman
6. H.P.M. Adriaansens en A.C. Zijderveld, Vrijwillig initiatief en de
verzorgingsstaat, Deventer, 1981, biz. 118.