De hervorming van de verzorgingsstaat
Wanneer de voor 1986 geplande ombuigingen van f. 8,3 mrd.
zullen worden gerealiseerd, zal het kabinet-Lubbers in zijn regeerperiode in totaal zo’n f. 35 mrd. op het overheidsbudget hebben omgebogen. Weliswaar staan er tegenover deze ombuigingen
op andere plaatsen in de begroting overschrijdingen (o.m. bij de
studiefinanciering, de individuele huursubsidie en de exportkredietgaranties), maar per saldo is er toch flink in de collectieve sector gesnoeid. Hoewel iedereen het er wel over eens is dat een heroverweging van de overheidsuitgaven dringend noodzakelijk was
blijft het opvallend – zeker gezien de omvang van de ombuigingsoperaties – hoe zwak het ombuigingsbeleid in feite is onderbouwd. In de achtereenvolgende Miljoenennota’s wordt
voortdurend gehamerd op de noodzaak van bezuinigingen om
het financieringstekort te verkleinen en de staatsschuld niet te
veel te laten aangroeien, ten einde ,,ruimte” voor de marktsector
te creeren en een mogelijke toekomstige rentestijging te voorkomen, maar erg overtuigend is die analyse niet. Van een evenwichtige afweging van de positieve en negatieve effecten van diverse
overheidsuitgaven op het economische proces en op het bereiken
van de doelstellingen van economische politick is in elk geval
geen sprake en het wordt ook niet aannemelijk gemaakt dat het
gevoerde beleid de grootste kansen op economisch herstel biedt.
Daarom leeft bij velen het gevoel dat het bezuinigingsbeleid meer
door ideologische dan door economische overwegingen is
ingegeven.
Een betere poging om tot een afweging te komen van de kosten
en baten van het geheel van regels, voorzieningen, subsidies en
inkomensoverdrachten dat met elkaar de verzorgingsstaat
vormt, is ondernomen door de Amerikaanse econoom Robert H.
Haveman. In zijn inaugurele rede ter gelegenheid van de aanvaarding van de Tinbergen-leerstoel aan de Erasmus Universiteit
te Rotterdam heeft Haveman een poging gedaan om de balans
van de verzorgingsstaat op te maken 1). Daarbij onderscheidt hij
zes positieve en zes negatieve effecten en vat hij samen wat het
economisch onderzoek aan relevante inzichten ter zake heeft opgeleverd. Op die manier kan men tot een zekere objectivering van
de kosten en baten van de verzorgingsstaat proberen te komen.
De belangrijkste verdienste van de verzorgingsstaat is volgens
Haveman dat zij aan individuele burgers bestaanszekerheid
biedt. In een markteconomie zonder sociale voorzieningen zijn
iemands mogelijkheden om in zijn levensonderhoud te voorzien
in hoge mate afhankelijk van wat de markt toevallig voor zijn talenten, bekwaamheden en inzet overheeft. En dat kan met de dag
veranderen. Wie weinig te bieden heeft is zelfs aangewezen op de
goedgeefsheid van anderen, en dat is een wel zeer wankele basis
van bestaan. De vermindering van de onzekerheid op dit punt
door een stelsel van sociale zekerheid is dan ook zonder twijfel
een belangrijk economisch goed. Alleen moet het stelsel dan wel
zekerheid bieden. In de afgelopen jaren is gebleken dat een te
ruim bemeten sociale-zekerheidsstelsel zelf een bron van instabiliteit in de economie kan gaan vormen. De daaruit voortvloeiende verlagingen van de uitkeringen hebben een geweldige onzekerheid bij de uitkeringsgerechtigden teweeggebracht. Daarom
moet een sociale-zekerheidsstelsel in elk geval aan de eis voldoen
dat het ook in tijden van economische tegenspoed te handhaven
is en inkomensgaranties biedt aan degenen die er op zijn aangewezen. Dit is misschien nog belangrijker dan het niveau waarop
die garanties worden vastgesteld.
Een tweede positief punt van de verzorgingsstaat is dat deze
bijdraagt tot een vermeerdering van de hoeveelheid ,,human capital”. Vooral de uitgaven op het gebied van het onderwijs, de
gezondheidszorg, de huisvesting e.d. zijn in dit verband van belang. Het is niet eenvoudig het economische ,,nut” hiervan te becijferen, maar dat het gaat om investeringen die een rendement
van jaarlijks meerdere procenten van het nationaal inkomen
opleveren, lijkt geen al te gewaagde veronderstelling.
De verzorgingsstaat levert ook een bijdrage tot een gelijkere inkomensverdeling. De primaire inkomensverdeling (op de markt
verdiende inkomens) is volgens verschillende maatstaven meer
dan twee maal zo ongelijk als de secundaire verdeling (inkomens
na herverdeling door de overheid). De meeste mensen waarderen
een dergelijke verkleining van de inkomensverschillen positief.
De verzorgingsstaat zou ook bijdragen tot economische stabiliteit. Dit is het keynesiaanse idee van conjunctuurstabilisatie.
Conform het keynesiaanse recept zou in tijden van economische
tegenspoed de vraag op peil kunnen worden gehouden door extra
overheidsuitgaven, terwijl in tijden van inflatie een restrictief be-
ESB 17-4-1985
grotingsbeleid moet worden gevoerd. De recente geschiedenis
heeft het vertrouwen in ,,demand management” door de overheid echter danig op de proef gesteld. Gebleken is dat er in de publieke sfeer allerlei mechanismen werkzaam zijn die de mogelijkheid om de begroting als instrument van conjunctuurstabilisatie
te gebruiken, doorkruisen en die op zich zelf structurele onevenwichtigheden doen ontstaan. Daarom is Keynes nu vrijwel overal
dood verklaard.
De verzorgingsstaat zou ook het proces van technologische
verandering vergemakkelijken omdat zij voorzieningen biedt
voor degenen die door de nadelige gevolgen daarvan worden getroff en. Ook hier is een zekere t wij fel op zij n plaats. Al te veel bescherming van staatswege tegen de risico’s van de markt kan juist
behoudzucht in de hand werken. Zo is de subsidising van teruglopende bedrijfstakken aan het eind van hun levenscyclus allerminst bevorderlijk voor het realiseren van technische en economische vernieuwing gebleken.
Ten slotte zou de verzorgingsstaat een bedding van gemeenschappelijk gedeelde normen en waarden representeren die de sociale samenhang in de samenleving vergroot. Voor een deel is dat
waar: klassieke tegenstellingen zoals die tussen arbeid en kapitaal, tussen machtigen en machtelozen, zijn vervaagd. Maar er
zijn andere vormen van polariteit voor in de plaats gekomen die
de saamhorigheid niet dichterbij hebben gebracht.
Tegenover de positieve elementen van de verzorgingsstaat
staan negatieve. Haveman onderscheidt wat dit betreft zes minpunten die grotendeels ontstaan doordat de diverse arrangementen van de verzorgingsstaat met een verlies aan efficiency gepaard gaan. In de eerste plaats is dat het negatieve effect van de
sociale zekerheid op het aanbod van arbeid. In de tweede plaats is
er een negatief effect op de besparingen. Hoewel de orde van
grootte van deze effecten beperkt is, wijzen empirische studies uit
dat hun aanwezigheid wel significant is. Verder hebben allerlei
regels en voorschriften een negatieve uitwerking op de groei van
deproduktiviteit. Ook zijn er aan het functioneren van de verzorgingsstaat hoge administratieve kosten verbonden die als een
maatschappelijk verlies zijn te beschouwen. Voorts leidt het
doorkruisen van de consumentenvoorkeur door overheidsingrijpen tot welvaartsverlies. En ten slotte werken de belastingdruk en
regeldichtheid in de verzorgingsstaat een vlucht naar het grijze en
zwarte circuit in de hand.
De kunst is nu om op basis van deze positieve en negatieve effecten de optimale omvang van de verzorgingsstaat te bepalen.
Wegen de voordelen van nieuwe voorzieningen nog wel tegen de
nadelen op of zou de maatschappelijke welvaart er meer mee gediend zijn als de overheid een stap terug deed? Volgens Haveman
zijn er aanwijzingen dat de marginale kosten van een verdere uitbouw van de verzorgingsstaat de marginale opbrengsten zijn
gaan overtreffen. Dit betekent dat een zekere herorientatie en
misschien afslanking van de verzorgingsstaat maatschappelijke
winst zou kunnen opleveren. Daarbij moeten we uiteraard wel de
baten van de verzorgingsstaat proberen te behouden, maar tegelijkertijd de kosten zoveel mogelijk reduceren.
De Nederlandse bevolking en naar politieke en opinieleiders,
aldus Haveman, lijken er nog te weinig oog voor te hebben – althans zij hebben er moeite mee dit openlijk te erkennen – dat het
overheidsoptreden in de verzorgingsstaat naast onmiskenbare
baten ook aanzienlijke kosten met zich brengt. Toch komen er
steeds meer bewijzen dat van de hoge belastingen, de hoge inkomensoverdrachten en de strakke regels negatieve invloeden uitgaan op het arbeidsaanbod, de besparingen, de produktiviteitsstijging en de economische vernieuwing, en dus op de welvaart.
Al wint dit inzicht de laatste jaren veld, het verzet tegen de consequenties die daaruit moeten worden getrokken is nog lang niet
overwonnen. Die consequenties zijn niet dat de verzorgingsstaat
moet worden ontmanteld, maar wel dat zij op een aantal punten
aan hervorming toe is. Het is beter die hervorming weloverwogen
op basis van relevante economische inzichten door te voeren dan
de herstructurering louter aan ideologische krachten over te
laten.
L. van der Geest
1) Dr. Robert H. Haveman, Does the welfare state increase welfare?
Reflections on hidden negatives and observed positives, H.E. Stenfert Kroese BV, Leiden, 1985.
349