De
effecten van het
plan-Simons
De invoering van het plan-Simons zal leiden tot koopkrachtverbetering voor bejaarden en
zelfstandigen. Ambtenaren en werknemers in de marktsector zullen hun koopkracht zien
dalen. Deze inkomenseffecten hangen in belangrijke mate samen met de invoering van
het nieuwe belastingstelsel. Het financieringstekort daalt als gevolg van Simons’ plan
met / 570 miljoen. De premies kunnen met / 200 miljoen omlaag.
DRS. E.A. BOLHUIS – DRS. W.M.P. VAN TOL*
In het regeerakkoord van het kabinet Lubbers-Ill is vastgelegd dat het kabinet zich in de komende kabinetsperiode
zal richten op een herziening van hetstelsel van ziektekostenverzekering. In Werken aan Zorgvernieuwing, waarin
opgenomen de notitie inzake de stelselwijziging zorgsector , ontvouwt het kabinet zijn visie op de richting waarin
het vernieuwingsproces in de zorgsector dient te gaan.
Daarbij wordt uitgegaan van een zogenaamde 85-15 verdeling inzake de procentuele en nominate premies; waarbij
de 85% en de 15% betrekking hebben op het geheel der
uitgaven, collectief en niet-collectief.
Dit artikel geeft een uiteenzetting van de financiele gevolgen voor de koopkracht2, loonkosten, financieringstekort en uitkeringslasten. In de beschouwing van de financiele aspecten is geen rekening gehouden met een mogelijke fasering: de effecten zijn alle berekend alsof de stelselherziening wordt doorgevoerd bij de geraamde kosten
in 1990 volgens het FOZ ‘903. Er is geen rekening gehou-
Tabel 1. Financieringskosten nieuwe zorgverzekering
AWBZ
ZFW KPZ Part.
Procentueel
SV-premies
12588 12202
Rijksbijdrage
1233 1796
Diverse baten
35
71
Eigen bijdrage 1366
Subtotaal
15222 14069
MD Overig Totaal
895
66
2736
1818
25685
784 6615
106
3184
961
4554
784 35590
Nominaal
1494 116 5522
Norn, premies
MOOZa
155
15222 15718 1077 5522 4554
Subtotaal
7132
155
784 42877
Overig nominaal
Aanvullende
Verzekering ZFW
Overige eigen
bijdragen
Totaal
115
415
115
105 1.653
300
2473
15222 16248 1182 7175 4554 1084 45465
den met wijzigingen in de kosten door de met de stelselherziening beoogde doelmatigheid.
Bij de berekeningen geldt als uitgangspunt gelijkblijvende macro-werkgeverslasten. Door de uniformering van de
heffingssystematiek treedt bij verschillende loonniveaus
wel een wijziging in de werkgeverslasten op. Deze worden
afzonderlijk gepresenteerd. Overigens wordt ook een variant gepresenteerd waarbij de bestaande werkgeversbijdragen worden gehandhaafd. De uniformering van de heffingssystematiek geldt dan voor individuele verzekerden.
De omvang van het pakket in 1990
De omvang van het pakket kan worden gedefinieerd aan
de hand van de ramingen voor 1990 uit het FOZ 1990. De
totaal gefinancierde kosten bedragen / 47.009 mln. Evenals in eerdere berekeningen voor de Commissie-Dekker4
wordt vervolgens de omvang bepaald van het te verzekeren pakket, aangevuld met de kosten van zelfmedicatie.
Tot het pakket worden niet gerekend de bedrijfsgezondheidsdiensten, het onderwijsgedeelte van de academische
ziekenhuizen, de kosten van beleid en beheer ten laste van
de overheid en nog enkele posten gefinancierd door de
overheid. De omvang van het uiteindelijke pakket is
/ 45.465 miljoen. De verdeling van de kosten over de
verschillende verzekeringsvormen wordt in label 1 gepresenteerd. Afwijkend van de ramingen in het FOZ 1990
houdt deze opstelling er rekening mee dat de eigen bijdragen voor medicijnen en specialisten voor ZFW-verzekerden zijn omgezet in een verhoging van de nominate premie.
* De auteurs zijn verbonden aan het Ministerie van Welzijn,
Volksgezondheid en Cultuur.
1. Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 545.
2. Zie voor een bespreking van de koopkrachteffecten ook: E.A.
Bolhuis, Koopkrachtoverzichten, in: C.A. de Kam, C.J. Wiebrens
en F.G. van Herwaarden (red.), Bouwstenen voor inkomensbeleid
en sociale zekerheid, Den Haag, 1987.
3. Tweede Kamer, Financieel Overzicht Zorg 1990, vergaderjaar
1989-1990,21 310.
a. Wet medefinanciering oververtegenwoordging oudere ziekenfondsverakenden.
ESB 11-7-1990
4. Commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg (commissie-Dekker), Bereidheid tot verandering, 1987.
649
De uitgaven worden gesplitst naar een zestal bronnen
van herkomst. De belangrijkste hiervan zijn de AWBZ en
de ZFW. Naast de AWBZ en de ZFW behoren ook de
publiekrechtelijke ziektekostenregelingen voor ambtenaren tot de collectieve ziektekostenregelingen. Deze gemeentelijke en provinciate regelingen worden hier aangeduid naar hun contactcommissie (KPZ). Overige uitgaven
worden gedaan door particulieren in de vorm van premies
en eigen bijdragen en door de overheid voor de maatschappelijke dienstverlening (MD), waaronder de bejaardenoorden zijn begrepen.
Uit label 1 valt op te maken hoeveel in 1990 op macroniveau procentueel dan wel inkomensafhankelijk of nominaal wordt gefinancierd. De gebruikelijke systematiek
daarbij is alle inkomensafhankelijke heffingen die geen
vrijwillig karakter hebben, tot het procentuele deel te rekenen. Het gaat dan om de sociale verzekeringspremies, de
rijksbijdragen, de inkomensafhankelijke eigen bijdragen
AWBZ en MD en een klein bedrag dat bestaat uit diverse
baten als rente. Het totale inkomensafhankelijke stuk bedraagt dan / 35.590 mln., 78% van het totaal. De macroverhouding gaat uiteraard niet op voor de verschillende
groepen naar verzekeringsvorm. Ziekenfondsverzekerden
betalen voor 92% inkomensafhankelijk aan de zorgkosten.
Voor particulier verzekerden is dit slechts 48%. KPZ-verzekerden wijken met 89% weinig af van ziekenfondsverzekerden.
Inhoudingsgegevens 1990
____
Voor de berekening van inkomenseffecten zijn de premies en belastingtarieven genomen die waren voorzien ten
tijde van het FOZ1990 en zijn opgenomen in de MEV1990.
Bij de ziektekostenverzekeringen is gerekend met lastendekkende premies. Voor particulier verzekerden geldt een
gemiddelde premie waarbij voor bejaarde particulier verzekerden de standaardpakketpolis geldt. Deze standaardpakketpolis geeft een dekking die is voorgeschreven in de
Wet toegang tot de ziektekostenverzekeringen (WTZ) en
waarvoor specifieke categorieen particulier verzekerden,
vooral bejaarden, in aanmerking komen. Voor beide categorieen wordt rekening gehouden met de zogenoemde
wettelijke heffingen: de WTZ-poolingsbijdragen en de
MOOZ-heffing.
label 2. Financiering 85% procentueel en 15% nominaal
Procentueel (85%)
Sociale verzekeringspremies
(Oortheffing)
Rijksbijdragen
Overig
Eigen bijdragen AWBZ/MD
Subtotaal
mln. gld.
28.740
6.615
106
3.184
38.645
Nominaal (15%)
Premies en eigen betalingen
6.820
Totaal
45.465
Inkomensafhankelijke premie
12,1 %
Nominale betalingen (guldens per volw. equivalent)
Ex ZF-verzekerden
Ex KPZ-verzekerden
Ex particulier verzekerden
650
494
546
568
Particulier verzekerden hebben gemiddeld een uitgebreidere dekking dan ZFW-verzekerden (bij voorbeeld
klasseverzekering). Daartegen kunnen ZFW-verzekerden
zich aanvullend verzekeren (vooral tandheelkundige hulp).
Deze differentiate in aanvullende dekking zal bij veronderstelling blijven bestaan in de nieuwe zorgverzekering.
Werkgeverslasten_________________
Bij de herziening van de premiestructuur geldt als uitgangspunt dat de werkgeverslasten niet veranderen. In de
huidige situatie betalen de werkgevers een gedeelte van
de premie ZFW en KPZ, een bijdrage aan particulier verzekerden en een vergoeding voor de AWBZ-premie via de
overhevelingsvergoeding.
Met de stelselwijziging verdwijnen de premies voor de
ZFW en voor de KPZ-regelingen. Voor de werkgeversbijdrage aan particulier verzekerden geldt de technische veronderstelling dat in het arbeidsvoorwaardenoverleg zal
worden overeengekomen om deze te reduceren in de mate
dat de nominale betalingen van particulier verzekerde
werknemers afnemen.
Voor huidige particulier verzekerde werknemers nemen
de nominale betalingen bij de verhouding 85/15 met circa
tweederde af. De vervallen werkgeversbijdragen worden
toegevoegd aan de overhevelingsvergoeding in de Oortsystematiek. In de uitgangssituatie vormden zij zelf een
onderdeel van de grondslag voor deze vergoeding. In de
berekeningen is met deze grondslag versmalling rekening
gehouden. Dit heeft ook gevolgen voor de overhevelingsvergoeding voor de AAW.
De verdeling nominaal/procentueel
De aldus gedefinieerde kosten worden deels procentueel, deels nominaal gefinancierd. De procentueel of inkomensafhankelijk gefinancierde kosten zijn 85% van het
totaal, de nominale betalingen 15%. label 2 geeft die
verdeling aan.
Bij een uniforme 85/15-verhouding wordt het procentuele gedeelte van de kosten / 38.645 mln., een stijging
derhalve van / 3.055 mln.
Koopkrachteffecten
De invoering van de stelselherziening in een 85/15 verhouding heeft koopkrachteffecten door de vervanging van
een aantal naast elkaar bestaande ziektekostenverzekeringen door een uniform stelsel. Deze inkomenseffecten
kunnen zeer uiteenlopen door de grote verschillen in de
lastenverdeling die nu bestaan. label 3 geeft voor de
verschillende groepen, naar drie inkomensniveaus, de effecten weer.
Daaruit blijkt dat vooral de groep zelfstandigen met een
laag inkomen en kinderen en de groep particulier verzekerde bejaarden erop vooruitgaan. Dit hangt uiteraard nauw
samen met het feit dat deze groepen nu een relatief groot
deel van hun inkomen besteden aan premies voor ziektekosten. Dit geldt a fortiori bij de lagere inkomensniveaus
binnen deze groepen.
De koopkrachteffecten voor werknemers en ambtenaren zijn overwegend negatief. Dit hangt samen met de
uiteenlopende methodiek van de premieheffing Ziekenfondswet en de ge’integreerde Oortheffing, alsmede met
het niveau van de vergoeding door werkgevers aan parti-
label 3. Koopkrachteffecten stelselherziening 85/15
Werkn. Zelfst- Ambt. Ambt. Bejaarden
markt digen interim KPZ ZFW part.
Alleenstaanden/tweeverdieners
Minimum
-0,7
-0,7
-3,4
-2,6
Modaal
2xmodaal
-0,9
-1,8
-4,5
-4,3
-4,8
-2,6
-2,8
1,5
Kostwinners zonder kinderen
Minimum
0,0
6,9
Modaal
-0,3
0,4
2xmodaal
0,0
-2,2
0,4
-2,2
-1,7
-1,8
-2,2
1,1
Kostwinners met twee kinderen
Minimum
-0,9
11,2
Modaal
-1,0
3,7
2xmodaal
1,7
-0,2
3,5
0,2
-0,3
0,4
0,7
15,1
3,9
-2,5
-2,7
0,5
-0,3
-0,2
0,1
23,1
14,9
3,3
culler verzekerde werknemers. Daarbij client te worden
vermeld dat de groep particulier verzekerden zonder een
werkgeversvergoeding in de uitgangssituatie in dit overzicht niet is vermeld. Deze groep kent positieve koopkrachteffecten.
Ten slotte valt op dat ook alleenstaande werknemers in
de marktsector negatieve koopkrachteffecten zullen ervaren. Dit ondanks het feit dat de introductie van een nominale premie leidt tot partiele koopkrachteffecten die voor
alleenstaanden positief zijn en voor grotere huishoudens
negatief. Door het feit echter dat de Oortsystematiek de
mogelijkheid van voetoverheveling kent, wordt de afgenomen solidariteit vanwege de nominate premie ruimschoots
gecompenseerd door de grotere heffingsvrije grondslag
aan de voet voor alleenverdieners met partner, en in mindere mate voor huishoudens met kinderen.
De gevolgen van de stelselherziening kunnen nader
worden uitgewerkt door onderscheid te maken naar drie
oorzaken:
– nominate premie: verhoging nominaal premiebedrag;
– heffingsvrije voet: nivellering door heffingsvrije voet in de
Oortsystematiek;
– uniforme bijdrage: het gemiddeld maken van de huidige
verschillende werkgeversbijdragen in een uniforme
overhevelingstoeslag.
Voor ziekenfondsverzekerden met een inkomen op minimumniveau blijkt dat bij voorbeeld voor alleenstaanden
het positieve effect van de heffingvrije voet (1,2%) opweegt
tegen het negatieve effect van de nominate premie (-1,1 %).
Het uiteindelijke negatieve effect (-0,7%) kan per saldo dan
ook worden toegerekend aan het negatieve effect van de
uniformering van de werkgeversbijdrage (-0,8%). Dit komt
doordat de werkgeversbijdrage in het ziekenfonds relatief
hoog is.
Het uniformeren van de werkgeversbijdrage in de overhevelingstoeslag, betekent derhalve een lagere tegemoetkoming voor de ziekenfondsverzekerde, waardoorzijn bru-
to inkomen daalt. De werkgeversbijdrage is onafhankelijk
van de huishoudsituatie. Het negatieve effect op de koopkracht geldt daarom ook voor alleenverdieners met of
zonder kinderen.
Hoewel koopkrachteffecten gewoonlijk in procenten
worden gepresenteerd, is voor de inzichtelijkheid in de
relatieve inkomensmutaties een overzicht in guldens meer
behulpzaam omdat vooral de nominate mutaties een grote
rol spelen.
Het nominate deel, ook wel het inkomensonafhankelijke
deel geldt per volwassen verzekerde. (Voor kinderen wordt
de helft gerekend). Voor ziekenfondsverzekerden neemt
dit toe met / 210, voor particulier verzekerden af met
/ 1.038. Voor particulier verzekerden horen de werkgeversbijdragen ook tot het nominate deel. Het negatieve
netto effect hiervan bedraagt voor ambtenaren / 622 per
verzekerde en voor werknemers in de marktsector / 182.
Ambtenaren krijgen voor maximaal een kind een halve
bijdrage, werknemers in de marktsector voor twee kinderen.
Het resterende procentuele deel, ook wel het inkomensafhankelijke deel, varieert per categorie en per inkomensniveau. Voor zelfstandigen neemt het inkomensafhankelijke deel toe, evenals voor interim ambtenaren. Voor ziekenfondsverzekerden en KPZ-ambtenaren wordt de inkomensafhankelijke premie per saldo lager. Voor deze categorieen neemt de wig af. Het procentuele werkgeversdeel
(overhevelingsvergoeding) wordt gesaldeerd met de procentuele inhouding. De huishoudsituatie heeft voor het
procentuele gedeelte invloed, zolang de betrokkene in de
eerste Oortschijf valt. Voor alleenverdieners is de belastingvrije voet tweemaal zo groot zodat voor hen de verhoging van het tarief voor de eerste schijf minder doorwerkt.
Dit scheelt / 347 (tariefmutatie maal belastingvrije som).
Zo zijn in guldens de verschillende uitkomsten na te
gaan. Hier worden twee voorbeelden gegeven: de alleenverdienende ZF-verzekerde met twee kinderen op minimumniveau en de particulierverzekerde interim ambtenaar
op modaal niveau, beide met twee kinderen (tabel 4).
Voor de categorieen met een inkomensniveau op 2x
modaal geldt de maximale Oortheffing. Deze wordt echter
alleen voor zelfstandigen volledig zichtbaar omdat bij de
overige categorieen saldering plaats vindt met de maximale overhevelingstoeslag. Voor KPZ-ambtenaren geldt daarboven nog het effect van het vervallen van de KPZ-premieheffing. Een groot verschil in het procentuele deel tussen
een- en tweemaal modaal KPZ komt doordat in dit inkomenstraject de overhevelingsvergoeding nog steeds toeneemt terwijl de Oortheffing en KPZ-heffing geen additioneel effect meer hebben als gevolg van de respectievelijke
premiegrenzen.
Bij particulier verzekerde bejaarden is het nominate effect het grootst (/1.852 per persoon). Aan het procentuele
effect wordt een verhoging van de bruto AOW-uitkering
toegevoegd (/ 1.000 voor ongehuwden en / 1.175 voor
gehuwden) vanwege de netto-nettokoppeling. Op minimumniveau kan daaruit het hogere larief voor de eerste
schijf worden betaald. Bejaarden kennen noch een overhevelingsvergoeding noch een werkgeversbijdrage in andere zin.
Tabel 4. Nominate inkomenseffecten (in guldens perjaar)
Nominaal
Procentueel
3x-210
77
Alleenverdienerstoeslag
347
Totaal inkomenseffect
-206
ESB 11-7-1990
Financieringstekort en uitkeringslasten
Interim ambtenaar
ZF-verzekerde
Nominaal
WG-bijdrage
3×1.038
2,5x-622
Procentueel
-1.849
Alleenverdienerstoeslag 347
Totaal inkomenseffect
57
Het financieringstekort verandert door de wijziging van
de uitgaven en inkomsten. De uitgaven kunnen worden
onderverdeeld in overheidslonen en uitkeringslasten
(RWW/ABW e.d.). De totale uilgavenverlaging is / 90 mln.
bij de loonsom en /180 mln. bij de uitkeringen. De stelselwijziging heeft een positief effect van / 300 mln. op de
651
belastingopbrengsten. In totaal daalt het financieringstekort / 570 mln.
De uitgaven van het AOW-fonds nemen door de nettonetto koppelingskosten toe met circa 1,5 mrd. Dit moet via
extra premieheffing worden bekostigd. De AOW-premie
stijgt 0,75 procentpunt. Een zelfde effect, maar dan aanzienlijk groter, trad op bij de invoering van de Oortsystematiek.
De uitgaven van de overige sociale verzekeringsfondsen nemen per saldo af. De uitkeringslasten voor ziekte,
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid kunnen enigszins
dalen omdat de minimumloonkosten, en daarmee via de
bruto-brutokoppeling de minimum uitkeringskosten dalen.
Uit hoofde hiervan kunnen de premies met circa / 200 mln.
worden verlaagd.
Loonkosten marktsector en overheid
Als eerder beschreven is uitgangspunt dat de totale
werkgeverslasten niet veranderen. Dit hoeft niet te gelden
voor de verschillende calegorieen werkgevers en ook niet
voor de uiteenlopende inkomensniveaus. label 5 geeft een
en ander weer.
Nadere beschouwing werkgeverslasten
Als de uitkomsten van de inkomenseffecten bij 85/15
worden overzien, dan valt op dat deze in niet onbelangrijke
mate samenhangen met de Oortsystematiek. Dit geldt
vooral voor het gemiddeld maken van de werkgeversbijdrage via de uniforme overhevelingstoeslag. Een illustratie
van de uniforming van de werkgeverlasten vormen de
gevolgen voor de loonkosten zoals gepresenteerd in label
5. Deze veronderstelling kan worden gewijzigd door de
werkgeversbijdrage niet via de overhevelingstoeslag te
vergoeden, maar via een toeslag op het loon. De werkgeversbijdragen zouden dan, net als nu, simpelweg kunnen
blijven bestaan in de vorm van een inkomensbestanddeel
op het bruto loon. Deze wijziging levert vooral voordeel op
voor ziekenfondsverzekerden en particulier verzekerde
ambtenaren omdat deze momenteel een relatief hoge
werkgeversbijdrage ontvangen. Door de werkgeversbijdrage niet te middelen, houden zij deze hoge bijdrage en
vervalt voor hen het negatieve effect.
Voor particulier verzekerden treedt het omgekeerde effect op. Zij houden hun relatief lage bijdrage en profiteren
niet van het middelen van de bijdragen.
Voor alle onderscheiden categorieen zijn in label 6 de
verschillende inkomenseffecten gegeven. In vergelijking
met de basisvariant gaan ZFW-verzekerde werknemers
erop vooruil, evenals KPZ-verzekerden. Daartegenover
geldt een verslechlering voor particulier verzekerde werknemers bij bedrijven. Bij particulier verzekerde ambtenaren
gaan alleenstaanden erop achleruil, de andere huishoudenslypen erop vooruit.
Samenvatting
De berekende inkomenseffecten bij de basisvarianl
85/15 lalen zich als volgt karakteriseren. Er vindt langs drie
wegen een herverdeling van lasten plaats. In de eerste
plaats treedt door nominalisering bij ZFW-verzekerden en
KPZ-verzekerden per saldo een lastenverschuiving op van
kleine huishoudens naar grote huishoudens. Deze wordt
beperkt door hel bestaan van een enkele heffingsvrije
grondslag voor alleenstaanden en tweeverdieners en een
dubbele voor koslwinners. In de Iweede plaals wordt de
mate waarin verzekerden een inkomensafhankelijke danwel nominale premie betalen geuniformeerd zodanig dat
de huidige ZF-verzekerden minder en de huidige particulier
verzekerden meer inkomensafhankelijk gaan bijdragen.
Deze herverdeling wordt beperkt doordat de inkomensafhankelijke premie gemaximeerd is tot het bedrag dat
correspondeert mel de lengle van de eerste Oortschijf. Tot
slot vindl door de uniformering van de werkgeversbijdragen
een verschuiving plaats van werknemers met een relatief
grote bijdrage (ZF-verzekerden, ambtenaren en particulier
verzekerden mel verscheidene medeverzekerden) naar
werknemers met een relatief lage bijdrage (alleenstaande
particulier verzekerden, en verzekerden zonder werkgeversbijdrage).
De inkomenseffecten zijn van deze verschuivingen een
weerspiegeling. Per saldo zijn zelfslandigen en bejaarden
in hel nieuwe slelsel beler af. Daarenlegen daalt de koopkrachl voor werknemers in de marklseclor en in sterkere
mate voor de ambtenaren. Belangrijk voor de effecten van
de uniformering van de premieslructuur zijn de enkele of
dubbele heffingsvrije voet als tegenwicht voor de nominalisering en de male waarin op de verschillende inkomensniveaus de werkgevers bijdragen in de kosten. De heffingsgrondslag ZFW en KPZ is breder dan die van de overhevelingstoeslag volgens de Oortsystematiek. Daardoor nemen de werkgeverslasten voor ZFW-verzekerden en KPZverzekerden af.
E.A. Bolhuis
W.M.P. van Tol
Tabel 6. Koopkrachteffecten bij ongewijzigde werkgeversbijdragen, 85/15
Werkn. Zelfst- Ambt. Ambt. Bejaarden
markt digen interim KPZ ZFW part.
Alleenstaanden en/tweeverdieners
Minimum
Tabel 5. Effecten op loonkosten
Werkn.
markt
Minimum
Modaal
2x modaal
alleenst.:
0 kind.:
2 kind.:
652
0,1
-0,7
-4,3
-2,2
1,1
Modaal
2x modaal
0,1
-4,5
-4,5
-4,3
-6,6
-4,5
-2,2
1,0
0,5
0,5
0,3
Alleen-
Ambt. interim
Ambt.
Kostwinners zonder k/nderen
staand
0 kind
KPZ
Minimum
Modaal
0,8
0,6
7,4
0,7
2,0
-2,2
-1,5
-1,7
-2,3
-2,2
-2,2
0,5
-0,8
-0,9
1,0
1,9
2,6
2 kind.
2,0
-2,1
-0,2
-3,0
-0,9
-0,5
-0,6
2x modaal
Minimum
-0,2
11,2
6,0
-2,1
-0,1
0.7
0,7
0,7
Modaal
2x modaal
-0,1
0,2
3,7
0,2
1,0
0,2
-2,2
0,1
Kostwinners met twee kinderen
2,2
1,9
15,8
3,6
-1,0
0,4
24,0
15,1
2,6
Auteurs
Categorieën