De finale van de Uruguay-ronde

DEZE WEEK

Handel
De finale
van de
Uruguay-ronde
Toen de Uruguay-ronde in 1986
werd gelanceerd, lag het in de bedoeling de ronde eind 1990 af te sluiten. Dat is niet gelukt. Naar het zich
laat aanzien zijn de onderhandelingen nu dan toch de eindfase ingegaan1. Dit vormt de aanleiding om
een aantal kanttekeningen te plaatsen. Deze hebben niet zozeer betrekking op de feitelijke onderhandelingen, alswel op de inhoud van enkele
belangrijke onderwerpen, alsmede
op het geboden perspectief.

De vertraging
Er zijn verschillende redenen waarom de Uruguay-ronde, ondanks de
oorspronkelijke doelstelling, op dit
moment nog niet is afgelopen. Een
daarvan betreft de ingewikkeldheid
van de problematiek. Er staat een
veelheid aan onderwerpen op de
agenda, die voor een deel nog niet
eerder in zo’n kader aan de orde zijn
gesteld. Deze verdienen diepgaande
bestudering, te meer daar bij sommige onderwerpen de belangen van
landen meer dan gemiddeld tegengesteld zijn. Ook is het aantal landen
dat mee doet groter dan ooit tevoren.
De belangrijkste directe reden voor
de vertraging ligt in de landbouwproblematiek. Al bij de start van de ronde kostte het de grootste moeite om
landbouw op de agenda te krijgen.
Bij de ‘mid term review’, eind 1988 begin 1989, leidde onenigheid tussen de VS en de EG over landbouw
ertoe dat de gehele ‘mid term review’ dreigde te mislukken. Deze impasse werd doorbroken toen de EG
ermee akkoord ging dat de liberalisering van de landbouw van toepassing zou zijn op alle drie te onderscheiden deelgebieden van het
landbouwbeleid, namelijk markttoegang, binnenlandse steun en uitvoersubsidies. Ook bij de geplande,
maar niet bereikte afsluiting van de
ronde in december 1990 speelde
landbouw een hoofdrol, zij het dat
daardoor andere hete hangijzers buiten schot konden blijven. De onderhandelingen gingen in 1991 pas

weer voort, nadat de EG het principe had aanvaard om te streven naar
specifieke, bindende verplichtingen
op alle drie de deelterreinen. Hierop
werd in de VS in mei 1991 het ‘fast
track’ onderhandelingsmandaat van
de president verlengd.
Om de onderhandelingen te versnellen is de structuur van de onderhandelingsgroepen gewijzigd. Er zijn nu zeven in plaats vijftien groepen, te
weten markttoegang, textiel en kleding, landbouw, regelgeving, intellectuele eigendom, instituties, diensten.

Belangrijke onderwerpen
Zoals hierboven al is aangegeven is
landbouw permanent een steen des
aanstoots is geweest. Maar ook de internationale handel in diensten heeft
voor veel commotie gezorgd. Aanvankelijk hechtten de VS veel belang
aan het opnemen van diensten in de
ronde. De EG stelde zich aarzelend
op, maar werd enthousiast nadat
was ontdekt dat de EG een groot
dienstenexporteur is. Momenteel veroorzaken de VS de meeste problemen op dit terrein. Zij zouden bij
voorkeur een aantal sectoren buiten
het algemene bereik van de
dienstenovereenkomst houden, en
daarmee van het meest-begunstigingsprincipe. Dit betreft onder andere de telecommunicatiediensten.
De telecommunicatiemarkt van de
VS is redelijk open. Toepassing van
het meest-begunstigingsprincipe zou
deze openheid uitstrekken tot alle
buitenlandse aanbieders. Het probleem van de Amerikanen is dat er
geen sprake zou zijn van wederkerigheid, omdat in veel landen deze
vorm van dienstverlening een publiek monopolie is.
Een ander probleem van de VS betreft de sector scheepvaart. In dit geval is de reden niet de reeds bereikte
openheid van de markt maar de neiging om zwakke sectoren te beschermen. Een complicerende factor zijn
de ‘liner conferences’, die eventueel
buiten het liberalisatieproces zouden blijven. Overigens wil de EG audiovisuele diensten buiten de overeenkomst houden.
Voor textiel en kleding zijn de perspectieven gunstig om tot beeindiging te komen van het Multi Vezel
Akkoord (MVA), dat nu nog de export van textiel en kleding door ontwikkelingslanden naar industrielanden sterk aan banden legt.
Oorspronkelijk zou het MVA in 1991
aflopen, hetgeen mooi spoorde met
het verwachte einde van de Uruguayronde. Vanwege de verlenging van

de ronde is daarom ook het MVA
met 17 maanden verlengd, tot eind
1992. Een misverstand dat in verband met het MVA nog wel eens
rijst, betreft de beschermende werking voor de kleine, nog niet concurrerende aanbieders onder de ontwikkelingslanden. Afschaffing van het
MVA zou tot verslechtering van hun
positie leiden, doordat de nieuwe industrielanden (NIC’s) de gehele
markt dan voor hun rekening zouden nemen. Overigens wordt ook
het omgekeerde wel beweerd. Het
MVA zou juist de marktpositie van
de grote aanbieders afschermen
voor nieuw opkomende landen. Het
is interessant hier de resultaten te
vermelden van een studie op basis
van een algemeen-evenwichtsmodel
naar de gevolgen van het MVA2.
Daarin wordt geconcludeerd dat afschaffing van quota’s en tarieven in
de textiel- en kledingsector tot een
mondiale welvaartstoename van 23
miljard dollar leidt, waarvan acht miljard voor ontwikkelingslanden. Ook
wanneer alleen de quota’s zouden
worden afgeschaft, zouden de meeste ontwikkelingslanden er nog bij
winnen. In beide gevallen komt
Hongkong als voornaamste verliezer
naar voren. Overigens moet worden
bedacht dat het alternatief voor niet
liberaliseren niet een voortzetting
van de status quo inhoudt. Vermoedelijk zal het MVA dan verder worden aangescherpt, zoals in het verleden ook is gebeurd.
Naast deze sectoriele problemen spelen er nog andere onderwerpen, zoals vrijwaring, waarin selectiviteit de mogelijkheid van het toespitsen
van een beschermende maatregel op
een specifieke aanbieder, in afwijking van het meest-begunstigingsprincipe – nog steeds het grootste
probleem is. Daarnaast vormt antidumping een probleem, in die zin
dat de EG en de VS de bestaande regels willen aanscherpen om omzeiling daarvan te voorkomen. Japan
1. Zie ook Th. de Bruyn, GATT: knockout in de laatste ronde?, Internationale
Spectator, jaargang 45-8, augustus 1991,

biz. 478-484, en voor een zeer recent
overzicht Financial Times, Dunkel’s Uruguay Round hit-list, 8 november 1991.
Daarin staat een aantal van de concrete

problemen opgesomd, die opgelost moeten worden, vaak in onderlinge samenhang, om de Uruguay-ronde met succes

te besluiten.
2. Irene Trela en John Whalley, Global effects of developed country trade restrictions on textiles and apparel, The Economic Journal, december 1990, biz. 11901205.

ECONOMIE

en de NIC’s zijn daar tegen en geven
juist de voorkeur aan een meer transparante en objectieve toepassing
van anti-dumpingprocedures.

Ook om andere redenen bestaat er
forse kritiek op het anti-dumpingbe-

leid van de EG. De kern daarvan is
dat het anti-dumpingbeleid, als
vorm van industriebeleid, leidt tot
een vermindering van de concurrentie binnen de EG en daarmee tot hogere prijzen. Voor fotokopieerapparatuur worden de kosten voor de
consument geschat op ruim 400 mil-

joen ecu, hetgeen overeenkomt met
tweemaal de waarde van de produktie van de verkopen van de Europe-

se producenten . Het is te betreuren
dat de EG in beide gevallen – vrijwaring en anti-dumping – er op uit is
de bestaande GATT-regels in minder
liberale richting om te buigen. Zowel het internationale-handelssysteem als de economic van de EG
zou gebaat zijn bij een minder op bescherming gericht beleid.
Het voorbeeld van de landbouw

heeft geleerd dat niet alle partijen
die bij de onderhandelingen zijn betrokken, streven naar liberalisatie.
Helemaal onbegrijpelijk is dit niet.
Toch verdient vrijhandel de voorkeur. Wellicht niet altijd in theorie vanwege onvolkomen mededinging

en schaalvoordelen – maar wel in de
praktijk, moderne strategische han-

den en de buitengewoon moeizame
wijze waarop de EG-markt wordt
geopend voor Oosteuropese producenten in de gevoelige sectoren landbouw, textiel en staal. Reciprociteit

is kennelijk een noodzaak.
Een verschil met eerdere GATT-rondes is dat de onderhandelingen niet
voornamelijk een zaak zijn tussen de

ruime kring wordt bestudeerd en be-

discussieerd. Hierbij moet overigens
worden opgemerkt dat handelspolitiek in haar algemeenheid niet een
‘first best’ instrument van milieubeleid is. Een belangrijke reden om dit

onderwerp ook in het GATT-kader
aan de orde te stellen en te regule-

ren, is gelegen in de noodzaak om

EG en de VS. Andere industrielanden

het gebruik van handelspolitiek voor

spelen een rol, in het bijzonder Australie en Canada en – misschien te
weinig -Japan. Maar ook ontwikke-

milieudoeleinden van zijn protectionistische trekjes te ontdoen. Daarmee kan dan ook de handelspolitie-

lingslanden participeren actief. Het is
echter tevens duidelijk dat voor het
welslagen van de Uruguay-ronde

van het hanteren van handelspolitiek ten dienste van het milieu, zo-

doorslaggevende initiatieven van de
EG en de VS noodzakelijk zijn. Daarbij moet nu echter ook rekening worden gehouden met de belangen van
ontwikkelingslanden, daar deze anders, net als bij de ‘mid term review’
als spelbreker kunnen optreden.

Het perspectief
Het is op dit moment onvoorspel-

baar of deze laatste poging tot afronding van de Uruguay-ronde zal lukken. Het momentum is er. Zelfs in

ke frictie die kan ontstaan als gevolg

veel mogelijk worden beperkt. Een

additionele reden om de relatie handel-milieu in GATT te verduidelijken

betreft de noodzaak om de toepassing van een handelspolitieke maatregel, als het milieubelang die noodzakelijk maakt, niet te doen stranden
op onverenigbaarheid met GATT-regels. Maar het is niet alleen het eventuele protectionistische karakter van
milieumaatregelen dat tot conflicten
kan leiden. Dergelijke maatregelen

hebben ook een, veelal als nadelig

de landbouw zit beweging. Maar er

geziene, invloed op het concurrentie-

is geen enkele garantie. Hele en halve deadlines zijn wel eerder gemist.
Er is niet veel nodig om de onderhandelingen te laten mislukken. De
consequenties van dat laatste zijn

vermogen van bedrijven, die in dat

niet gemakkelijk te overzien. Het

geval de neiging kunnen hebben om

compensatie te vragen voor dit vermeende nadeel. Dat kan dan een

nieuwe bron vormen van handels-

delspolitieke overwegingen ten spijt.
Immers, optimale overheidsinterven-

handelspolitieke klimaat zal verslechteren; er zullen meer handels-

conflicten. Harmonisatie van milieunormen wordt daarmee ook een handelspolitiek belang .

ties zijn moeilijk te operationaliseren: er zijn kosten verbonden aan
‘rent seeking’, en er bestaat het risico van vergeldingsmaatregelen. De
welvaartsverhoging die gepaard gaat
met liberalisatie, bestaat uit winst
voor sommigen en verlies voor anderen. Daarom is het GATT-liberalisa-

conflicten komen die scherper zullen worden uitgevochten. De
tendens tot blokvorming zal worden
versterkt, hoewel de gevolgen daar-

Een tweede cluster van problemen
volgt uit de trend naar toenemende
interdependentie van economieen.
Wereldwijd groeien handel en inves-

van niet moeten worden overdre-

teringen harder dan de produktie.

ven. Ook blokken hebben de buitenwereld nodig als afzetmarkt, zeker

Enkele cijfers mogen dit verduidelij-

als het om zeer geavanceerde indus-

riode 1963-1988, voor de vijf belang-

tieproces gebaseerd op wederkerig-

triee’n gaat, voor welke de wereld-

heid. Dat heeft niet alleen een
mercantilistische achtergrond, maar
biedt ook de mogelijkheid om verliezers te compenseren. Vaak echter
zullen potentiele verliezers zelf trachten het verlies te beperken door het
liberalisatieproces af te zwakken.
Hiermee komen we op het terrein
van de politieke economic van de
bescherming. Deze houdt zich in het
bijzonder bezig met de maatschappelijke groeperingen die belang hebben bij bescherming, en de wijze

markt de optimale schaalgrootte is.
Het probleem zit niet zozeer in de

rijkste industrielanden, dat per
procent toename van het ree’el bruto
nationaal produkt er een groei van
de ree’le directe buitenlandse investeringen van 3,4 procent optrad .

waarop deze hun doel trachten te bereiken. Belangengroepen zullen er-

voor zorgen dat unilaterale liberalisatie zelden tot stand komt. Voorbeelden zijn de relatief beperkte unilaterale handelsliberalisatie door indus-

trielanden jegens ontwikkelingslan-

1168

blokvorming per se, maar in de eventuele handelspolitieke attitude die
gepaard gaat met een mislukking
van de ronde. De risico’s van blokvorming zijn het grootst voor die ontwikkelingslanden, die buiten de
blokken blijven.
Het is interessanter om te kijken
naar de mogelijkheden die worden
geboden als de ronde wel goed afloopt. In dat geval mag worden verwacht dat de tendens uit het verleden naar uitbreiding van het aantal
economische beleidsinstrumenten

dat in GATT-kader aan de orde is,
zal worden doorgetrokken. In het bijzonder valt te denken aan de relatie
milieu en handel, die inmiddels in

ken. DeAnne Julius vond voor de pe-

3. Patrick A. Messerlin en Yoshiyuki Noguchi, EC industrial policy: worse than be-

fore, Financial Times, 24 oktober 1991.
4. Zie voor een bespreking van een aantal facetten van deze relatie: Milieu en internationale handel, brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Kamerstuk 21951 nr. 2, vergaderjaar 1990-1991,
en Milieu, handel, ontwikkeling, Memorie van Toelichting bij de Begroting Ontwikkelingssamenwerking 1992, Kamer-

stuk 22300 V, nr.l, biz. 49-53.
5. DeAnne Julius, Global companies and
public policy; the growing challenge of foreign direct investment. The Royal Institute of International Affairs, Pinter Publishers, 1990, biz. 29.

DEZE WEEK

UNCTC geeft voor de peri ode 19831989, voor de wereld als geheel, een
nominale groei van het bruto binnenlands produkt van 7,8 procent, van
de wereldexport van 9,4 procent en
van de directe buitenlandse investeringen van bijna 30 procent .
De GAIT is het internationale kader
voor de handelspolitiek, en voor andere beleidsterreinen met invloed
op handelsstromen. Tot de laatste behoren inmiddels ook de z.g. handelsgerelateerde investeringsmaatregelen, die in de Uruguay-ronde een
apart agendapunt vormen. Maar
voor beleid ten aanzien van internationale ondernemingen in het algemeen bestaat geen vergelijkbaar kader. Meer en meer wordt dat als een
gemis ervaren. Er zijn geen internationale afspraken over de concurrentie met betrekking tot het binnenha-

len van buitenlandse investeerders,
Bij toenemende internationalisering
van bedrijven hebben nationale overheden steeds minder grip op hun gedragingen. Dat dit als een serieus
probleem wordt gezien, bewijst een
recente overeenkomst tussen de VS
en de EG met betrekking tot samenwerking op het terrein van het mededingingsbeleid7. Deze overeenkomst
staat mededingingsautoriteiten in de

VS en de EG toe elkaar te helpen bij
het voorkomen van misbruik van
marktmacht door ondernemingen.
Een multilaterale aanpak van deze
problematiek zou echter te prefereren zijn en eventueel binnen de familie van GATT-overeenkomsten te
plaatsen zijn.
Een derde onderwerp betreft de omvorming van de GATT tot een internationale handelsorganisatie op gelijk niveau met het IMF en de
Wereldbank. De GATT is eind jaren
veertig begonnen als onderdeel van
een International Trade Organisation
(ITO), die zich zou bezighouden
met werkgelegenheid, economische
ontwikkeling en wederopbouw, handelspolitiek, grondstoffenovereenkomsten, en ‘restrictive business
practices’. De ITO is niet van de
grond gekomen destijds, maar de
GATT heeft zich ontwikkeld tot een

kio Ronde, de voorganger van de
Uruguay-ronde. Deze resultaten zijn
vastgelegd in een aantal codes en

overeenkomsten, waarvan de status
en de relatie met eerdere GATT-verplichtingen niet altijd even duidelijk
•was . Het zou daarom logisch zijn
de institutionele status van de GATT
op hetzelfde niveau te brengen als
die van de andere pijlers van het naoorlogse mondiale economische systeem. Deze hervorming moet zodanig zijn dat daarbij gemakkelijker
ruimte wordt gemaakt om nieuwe

onderwerpen op te nemen in de jaren negentig.
K.A. Koekkoek
De auteur is werkzaam bij het DirectoraatGeneraal Internationale Samenwerking,
Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

instituut, dat zich met zeer veel facetten van het economisch beleid van
de ertoe behorende verdragspartijen
is gaan bezighouden, misschien wel
meer dan destijds in de bedoeling
lag. Door de verbreding van het terrein zijn er problemen ontstaan met
de institutionele opzet van de GATT.

In het bijzonder kwam dit tot uitdrukking in de resultaten van de To-

6. UNCTC, World investment report; the
triad in foreign direct investment,
ST/CTC/118, VN, New York, juli 1991, label 1, biz. 4.
7. Zie Financial Times, US and EC sign
anti-trust accord, 24 September 1991.
8. Zie hiervoor John H.Jackson, Restructuring the GATT system, The Royal Institute of International Affairs, Pinter Publishers, 1990, biz. 26 e.v.