De depositoverzekering tegen het licht

De depositoverzekering tegen het licht
Aute ur(s ):
Bikker, J.A. (auteur)
Prast, H.M. (auteur)
Beide auteurs werken b ij de sectie Strategie, directoraat Toezicht van De Nederlandsche Bank. De tweede auteur is eveneens verbonden aan de
afdeling Algemene Economie van de Universiteit van Amsterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4331, pagina 820, 26 oktober 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
bankw ezen

De theoretische argumenten voor een depositoverzekering en de ervaringen die er in de praktijk mee zijn opgedaan, geven
aanleiding tot herbezinning.
De depositoverzekering fungeert wereldwijd als een belangrijk vangnet in de financiële sector. Deze verzekering, die in Nederland
collectieve garantieregeling wordt genoemd, keert als de bank failliet gaat aan de rekeninghouder van een bank tot een zekere
bovengrens diens tegoeden uit. Naast de bescherming van rekeninghouders beoogt deze verzekering vooral het voorkomen van
bankpaniek, zodat het vertrouwen in het financiële systeem gehandhaafd blijft.
Om een aantal redenen zijn theorie en praktijk van depositogarantiesystemen momenteel onderwerp van discussie onder academici en
beleidsmakers in tal van landen. In de eerste plaats is er het afgelopen decennium meer aandacht gekomen voor het vraagstuk van
ongewenste prikkels door regelgeving in de financiële sector 1. Het grote aantal bankfaillissementen in de Verenigde Staten in de jaren
tachtig en de daaruit voortkomende tekorten in het depositogarantiefonds vormden belangrijke impulsen voor deze discussie, die zich
concentreert rond het probleem van het veroorzaken van ongewenst gedrag, ofwel het vraagstuk van moral hazard. In de tweede plaats
is meer belangstelling ontstaan voor de kosten en baten van overheidsregulering en de vraag of de belastingbetaler wel altijd gediend is
met de bestaande regelgeving. Dit is het zogenoemde principal-agent-vraagstuk. De succesvolle opmars van een aantal (dochters van)
banken van buiten de EU op de Nederlandse markt die in hun advertenties expliciet verwijzen naar de collectieve garantieregeling, maakt
deze discussie ook voor ons bankwezen actueel.
In dit artikel gaan wij nader in op deze discussie. De doelstellingen van de depositoverzekering en de ermee samenhangende nadelen
komen in de volgende paragraaf aan de orde. Vervolgens wordt nagegaan in hoeverre deze nadelen kunnen worden ondervangen door
een passende vormgeving van deze verzekering en de financiering daarvan. Tenslotte komen de Nederlandse depositoverzekering en
mogelijke veranderingen daarin aan de orde.
Voor- en nadelen
Een belangrijk motief voor het invoeren van een depositoverzekering was indertijd het voorkomen van bank runs 2. In de Verenigde
Staten was de Grote Depressie, met alle instabiliteit van dien, hiertoe de directe aanleiding. Geruchten over een mogelijk bankfaillissement
waren toen – en zijn ook nu nog – aanleiding voor depositohouders om hun gelden op te vragen. Voor crediteuren speelt de vraag of een
gerucht al dan niet op feiten is gebaseerd geen wezenlijke rol. Immers, ook een solvabele bank komt in geval van een bank run in
liquiditeitsproblemen, met mogelijke aantasting van de solvabiliteit als gevolg. Wie te laat zijn tegoed opvraagt, vist achter het net en
daarom is de run vanuit individueel gezichtspunt rationeel. Vanuit collectief perspectief is er echter uitsluitend een verstandelijk motief
voor een bank run, indien de bank inderdaad insolvabel is.
Voordelen
De verzekering van deposito’s voorkomt dat rekeninghouders schade lijden, waardoor paniek en daarmee een bank run wordt vermeden.
Ook het optreden van de centrale bank als verschaffer van liquiditeit draagt bij aan het verkleinen van de kans op een bank run. Als een
liquiditeitscrisis snel en adequaat wordt opgelost, kan daarmee een solvabiliteitscrisis worden voorkomen. Het maakt de
depositoverzekering echter niet overbodig, omdat alleen deze harde garanties voor de depositohouder inhoudt.
Nadelen
Een nadeel van de depositoverzekering is dat de marktdiscipline door depositohouders wegvalt. Riskante banken behoeven geen
risicopremie in de vorm van een hogere rente te betalen aan depositohouders, omdat die immers verzekerd zijn en geen prikkel hebben na
te gaan hoe riskant hun bank is. Voorzover de risicovolle banken wel een hogere rente vergoeden – bijvoorbeeld om hun marktaandeel uit
te breiden – is het de rekeninghouder die wordt gesubsidieerd door het verzekeringsstelsel. Hij ontvangt een hogere rente en is
automatisch verzekerd tegen het grotere risico.

Om dit moral hazard-probleem te verminderen, moet de overheid liquiditeits- en solvabiliteitseisen aan banken opleggen. Zo maakt de
ene vorm van regelgeving de andere noodzakelijk. Dat leidt tot maatschappelijke kosten, die echter voor lief moeten worden genomen,
omdat het afschaffen van de depositoverzekering om meerdere redenen geen optie is. Dit zou tot kostbare bank runs en financiële
instabiliteit kunnen leiden, waarbij ook een gezonde bank in gevaar kan komen.
Een ander punt dat vaak onderbelicht blijft, is dat het bij afwezigheid van een depositoverzekering politiek vrijwel onhaalbaar is een bank
te sluiten, tenzij de belastingbetaler inspringt om de gedupeerde rekeninghouders schadeloos te stellen. De prikkel bij de bank om teveel
risico te nemen zou zo worden vervangen door de prikkel voor de toezichthouder een insolvabele bank te laten voortbestaan, dan wel
een situatie veroorzaken waarin de politiek besluit alsnog de gedupeerden tegemoet te komen op kosten van de belastingbetaler.
Optimale vormgeving
De subsidiëring van risicovol gedrag is een nadeel van de depositoverzekering. Eén mogelijkheid dit nadeel te verminderen is invoering
van eigen risico, zoals bij andere verzekeringen gebruikelijk is. Dit draagt bij aan een kritische houding van depositohouders ten opzichte
van hun bank. Het positieve effect van de depositoverzekering wordt daardoor echter ondermijnd: zodra de verzekering niet volledig is,
bestaat er voor alle depositohouders het risico dat zij hun tegoed deels kwijtraken en kan er bij geruchten toch een run optreden. Een
recente studie van García van het imf concludeert dan ook dat een algemeen eigen risico in de depositoverzekering ongewenst is 3. Juist
de kleine rekeninghouder is gevoelig voor geruchten en niet goed in staat het risico van een bank te beoordelen. Marktdiscipline valt
beter te bereiken door een maximumdekking in te voeren. Rekeninghouders met hele hoge tegoeden zijn beter in staat het gedrag van
banken in de gaten te houden en zijn – zo is de gedachtegang – minder gevoelig voor ongefundeerde paniek. In de praktijk treft men dan
ook bijna altijd maximering en slechts incidenteel eigen risico aan.
Risicoafhankelijke premie
Een tweede oplossing voor het moral hazard-probleem is het heffen van een risicoafhankelijke verzekeringspremie. De nadelen van het
zelf gekozen risico worden in dat geval geïnternaliseerd, doordat het risico voor de bank een prijskaartje krijgt. Dit vermindert de
subsidiëring van riskant bankieren. Dat bevordert stabiliteit en is rechtvaardiger, omdat het kwalijk is belastinggeld te gebruiken ter
subsidiëring van maatschappelijk ongewenst gedrag. De economische theorie besteedt uitgebreid aandacht aan de vraag welke
risicoafhankelijke premies optimaal zijn. Invoering van een aan risico gerelateerd systeem van premieheffing is lang onuitvoerbaar
geacht, omdat het als onmogelijk werd gezien het exacte risicoprofiel van een instelling te meten 4. Nieuwe ontwikkelingen in het
risicomanagement hebben een oplossing echter dichterbij gebracht. Marktrisico’s van de handelsportefeuille worden inmiddels in
toenemende mate met behulp van value-at-risk-modellen gemeten, terwijl ook kredietrisico’s onder invloed van het voorgestelde nieuwe
Bazelse kapitaalakkoord veel beter zullen worden gemeten. Hoewel nu nog voornamelijk toekomstmuziek, zal naar verwachting te zijner
tijd ook operationeel risico gemodelleerd worden. Een andere bron van informatie over risico’s wordt gevormd door externe
beoordelingen (‘ratings’), waarvan het belang sterk is toegenomen. Tenslotte kan ook directe kwaliteitsbeoordeling of rating plaatsvinden
door de bankentoezichthouder.
Elk van deze nieuwe instrumenten om risico te meten heeft nog z’n tekortkomingen. Niet alle banken gebruiken geavanceerde methoden
voor risicometing of hebben een externe rating. Desondanks zijn er tegenwoordig steeds meer landen die premiedifferentiatie toepassen.
Fondsvorming
Het heffen van risicoafhankelijke verzekeringspremies impliceert een verzekeringsfonds. Aan zo’n fonds zijn administratiekosten
verbonden, terwijl het door het fonds te behalen rendement waarschijnlijk lager is dan het rendement dat banken zelf op hun eigen
vermogen kunnen realiseren. Uit efficiëntieoverwegingen kunnen banken daarom de voorkeur hebben eventuele uitkeringen achteraf op
te brengen. De centrale bank kan dan zonodig gelden voorschieten, waarna deze worden verhaald op de banken. Dit is de huidige
praktijk van depositoverzekering in Nederland.
Het systeem heeft als nadeel dat juist de meest riskante instelling, namelijk de bank die failliet gaat, niet meebetaalt. Dat is niet
marktconform en werkt mogelijk het nemen van risico in de hand. Overigens is ook bij financiering achteraf risicogerelateerde
premiedifferentiatie mogelijk, zij het dat de relatie tussen bankgedrag en verzekeringskosten dan minder duidelijk zichtbaar is en de
failliete bank nog steeds niets bijdraagt.
Zelfs indien alleen gelet wordt op efficiëntie, dienen twee belangen tegen elkaar te worden afgewogen: de kosten van fondsvorming
tegenover de verwachte kosten van bankfaillissementen. Het voordeel van financiering achteraf is, dat het geen kosten met zich
meebrengt zolang er geen banken failliet gaan. Het voordeel van een fonds met aan risico gerelateerde premies is dat de kans op een
faillissement kleiner wordt, zodat het per saldo voor de (veilige) banken goedkoper kan zijn. Hoe groter de kans op een faillissement, des
te aantrekkelijker het is om de verzekering via een fonds te financieren.
Het onderscheid tussen ex ante en ex post financiering is overigens niet zo absoluut als het op het eerste oog lijkt. Zo zijn er systemen
waarin het fonds een relatief kleine omvang heeft, net voldoende om de kosten te dekken van het lenen van gelden teneinde in een
crisissituatie depositohouders te kunnen compenseren. Ook kunnen banken verplicht worden voorzieningen aan te houden die worden
aangewend zodra de verzekeraar moet uitkeren. Er is dan weliswaar geen apart fonds, maar doordat banken gelden liquide moeten
houden hebben zij alternatieve kosten in de vorm van een lager rendement. De omvang van de aan te houden voorzieningen kan aan
risico gerelateerd zijn, zodat banken ook in dit geval een prikkel hebben om risico te beperken.
Tenslotte is denkbaar dat de depositogarantie tot stand komt in de private sector. Zo’n systeem, dat in Argentinië is toegepast, lijkt het
meest marktconform te zijn. Immers, de verzekeraar zal risico correct willen prijzen. Stabiliteit kan in zo’n systeem worden bevorderd door
banken of depositohouders te verplichten zich te verzekeren. Deze vormgeving heeft echter als groot nadeel dat bij ernstige instabiliteit
ook de private verzekeraar kan omvallen. Het vertrouwen van het publiek is alleen gegarandeerd indien bij private verzekering de
overheid uiteindelijk garant staat, wat het marktconforme karakter vermindert.

Depositoverzekering in Nederland
De Nederlandse depositoverzekering kent, zoals gezegd, geen fondsvorming en geen differentiatie naar risico in de omslag van de kosten
achteraf. In 1978, toen de depositoverzekering in Nederland werd geïntroduceerd, is voor deze vorm gekozen vanwege twee typisch
Nederlandse kenmerken van het bankwezen. De Nederlandse depositomarkt werd ook toen gedomineerd door enkele grote banken.
Bovendien waren de banken zo degelijk dat een bankfaillissement vrijwel ondenkbaar werd geacht, of het moest een heel kleine bank
betreffen. De grote banken namen de kosten van een depositoverzekering liever voor eigen rekening dan premies te moeten betalen. Dat
laatste zou met administratiekosten gepaard gaan, terwijl het fonds een lager rendement zou behalen dan de banken zelf op hun eigen
vermogen zouden realiseren. Het efficiëntiemotief overheerste de aan moreel gevaar gerelateerde economisch-theoretische
overwegingen.
Buitenlandse banken
Inmiddels zijn op de Nederlandse bankenmarkt kleine (dochters van) banken van buiten de EU actief, die een riskanter beleggingsprofiel
bezitten dan de grootbanken, doordat veel geld wordt uitgezet in het tot de emerging markets behorende moederland. Het bestaan van de
depositoverzekering – waarnaar in advertenties expliciet wordt verwezen – maakt het mede mogelijk dat deze instellingen met aanvankelijk
geringe naamsbekendheid zich concurrerend op de Nederlandse markt kunnen positioneren. Ook de trend toezicht meer marktconform te
maken en de internationale discussie over de grondslagen en vormgeving van depositoverzekering zijn aanleiding om het in Nederland
toegepaste systeem tegen het licht te houden.
Het is duidelijk dat de huidige financiering van de depositoverzekering in Nederland door het ontbreken van premiedifferentiatie niet
geheel voldoet aan de door García opgestelde ‘best practices’. De Nederlandsche Bank is inmiddels een onderzoek begonnen waarin de
diverse aspecten van de collectieve garantieregeling worden geëvalueerd. Naast elementen als consumentenbescherming en
publieksvoorlichting komen ook de voor- en nadelen van de huidige financieringsstructuur aan de orde. Ex ante financiering met
risicogerelateerde premieheffing zou rechtvaardiger zijn en riskant bankieren afremmen, al zijn de huidige solvabiliteitseisen hier ook al op
gericht. Bovendien zou dit passen in de huidige ontwikkeling richting marktconformiteit. In de typisch Nederlandse situatie, een klein
land met enkele dominante grootbanken en een stabiele financiële structuur, moeten deze aspecten worden afgewogen tegen dat van
efficiëntie.
Conclusies
Net als op het gebied van kapitaaleisen is ook ten aanzien van de depositoverzekering de discussie over marktconformiteit in volle gang.
Deze is gericht op de vraag hoe subsidiëring van risicozoekende banken en hun rekeninghouders kan worden tegengegaan onder
handhaving van financiële stabiliteit. Een ex post omslagstelsel is in een stabiele omgeving het goedkoopst, maar is minder
marktconform. Door informatietechnologie gedreven nieuwe ontwikkelingen in met name het kredietrisicomanagement bieden nieuwe
mogelijkheden risicogevoelige premies te bepalen 5. Dit zou leiden tot een passende rekening aan banken die maatschappelijk
onverantwoord risico zoeken. Bovendien betaalt de instelling die failliet gaat dan ook aan de verzekering mee, hetgeen appelleert aan het
gevoel van rechtvaardigheid. Aan fondsvorming en premieheffing kleven echter ook nadelen, omdat kosten worden gemaakt voor een
gebeurtenis die slechts een kleine kans van optreden heeft. Deze afruil is het duidelijkst aanwezig in landen waarin de financiële sector
een reputatie van stabiliteit bezit. In het licht van deze discussie worden de voor- en nadelen van fondsvorming en risico-afhankelijke
premieheffing voor Nederland nader onderzocht

1 Deze discussie speelt ook bij de herzieningsvoorstellen voor solvabiliteitseisen voor banken. Zie J.A. Bikker en A.P. Huijser, (R)
evolutie in het bankentoezicht>860152, ESB, 16 februari 2001.
2 D. Diamond en P. Dybvig, Banking theory, deposit insurance and bank regulation, Journal of Business, jrg. 59, 1986, blz. 53-68.
3 G. García, Deposit insurance – actual and good practices, occasional paper nr. 197, IMF, Washington DC, 2000.
4 Zie E. Baltensperger en J. Dermine, Banking deregulation, Economic Policy, nr. 2, 1987,
5 Een voorbeeld is: Risicoanalyse: het nieuwe instrument voor toezicht, Kwartaalbericht, De Nederlandsche Bank, maart 2000, blz.
43-50.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)