I~
De Belgische overheidsschuld
Belgische overheidsfinanciën zijn nog altijd uiterst kwetsbaar. Dit
roept spanningen op tussen het monetaire en het begrotingsbeleid.
De
De schuldpositie van de westerse
overheden mag zich de laatste tijd in
een toenemende aandacht van de
financiële markten verheugen. Dit uit
zich bij tijd en wijle in onrust op de
obligatiemarkten van landen waar de
overheidsbegroting uit het lood ligt,
zoals Zweden, Italië en België. Daarnaast zijn de overheidsfinanciën
in
West-Europa van belang, als over de
verdere voortgang van de Europese
integratie wordt overlegd. Twee van
de vijf toetredingscriteria voor de derde fase van de EMU hebben betrekking op de overheidsfinanciën.
De Belgische positie in deze is
wonderlijk. Het land scoort op het terrein van de overheidsfinanciën buitengewoon slecht. De schuldquote is
de hoogste van alle OESO-landen, de
rentedienst beslaat ca. 17% van de
overheidsbegroting
en het overheidstekort is nog altijd één van de hoogste binnen de OESO. TegelijkeLtijd betreft het hier echter een specifiek
probleem voor de Belgische overheid
en is de positie van de Belgische economie als zodanig niet slecht. Het
land heeft een lage inflatie, de conjunctuur trekt momenteel sterk aan,
de industrie is behoorlijk concurrerend en de lopende rekening (incl.
Luxemburg) boekt jaar op jaar substantiële overschotten. Hierdoor mag
de Belgische frank zich nog altijd rekenen tot de sterkere valuta’s van het
EMS, al maakt de munt bij tijd en wijle kortstondige periodes van zwakte
door en zijn de rente-écarts met Duitsland de laatste tijd weer aanmerkelijk
gestegen. Ook wordt België steevast
genoemd als potentieel lid van de
kopgroep die als eerste fase drie van
de EMU zal binnengaan. In dit artikel
zal de financiële positie van de Belgische overheid nader worden belicht,
waarbij wordt ingegaan op de vraag
in hoeverre het risico bestaat, dat de
Belgische overheid uiteindelijk
zwicht voor de verleiding van het
weg-infleren van de staatschuld.
De Belgische schuldpositie
De bruto overheidsschuld van België
bedroeg in 1993 bijna 146% van het
bbp (definitie OESO). Voor het overgrote deel betreft het rijksschuld.
Deze schuld is enerzijds het gevolg
van een te trage terugdringing van
het overheidstekort tijdens de hoogconjunctuur van de jaren tachtig en
anderzijds van een terugval in de stijging van het nominale bbp.
Uit tabel 1 blijkt hoezeer het water
de Belgische overheid aan de lippen
staat. Tevens blijkt, dat België wel
een substantieel primair overschot op
Tabel 1. Kerngegevens Belgische overheidsflnanciën”
de overheidsbegroting
kent (dit wil
zeggen de begroting exclusief de rentelast). Dit wordt door sommigen
geïnterpreteerd als een teken, dat het
land op de goede weg is. Alleen indien dit primaire overschot gepaard
zou gaan met een duidelijk verbeterende trend op de totale begroting,
kan deze interpretatie worden onderschreven. De Belgische combinatie
van een primair overschot bij een
fors totaal tekort (incl. rentelast) van
ruim 7%, zoals in 1993 het geval was,
geeft eerder aan hoever het land budgettair is afgegleden en hoe moeizaam de weg terug zal blijken te zijn.
Daarnaast heeft de schuldenlast
van de overheid een tamelijk ongunstige structuur. Ondanks in de loop
van de jaren tachtig ondernomen pogingen tot looptijdverlenging, bedroeg de gemiddelde resdooptijd in
1993 slechts 4,3 jaar. Een aanmerkelijk deel van de schuld heeft een resterende looptijd van minder dan een
jaar. Het lopende jaar kent een piek
in aflossingsverplichtingen.
Toen eerder dit jaar de kapitaalmarktrente aan
een stijging begon, heeft de Belgische federale overheid een groot deel
van de aflossingen kort geherfinancierd, in de veronderstelling dat na
enige tijd de rente weer zou gaan dalen. Deze vorm van rentespeculatie is
haar slecht bekomen, want de lange
rente heeft haar opmars sindsdien gestaag voortgezet. Als gevolg van deze
ontwikkelingen is het aandeel van de
korte schuld snel gestegen (van 28%
begin dit jaar tot 34% in mei). Dit is
op korte termijn niet ongunstig, gegeven het huidige lage niveau van de
geldmarktrente, maar het maakt de
overheidsbegroting
in toenemende
mate kwetsbaar voor schommelingen
in de korte rentestand.
Positieve kenmerken zijn daarentegen, dat de overheidsschuld voor het
leeuwedeel in Belgische franken
lUidt. Voorts kan worden opgemerkt
dat het schuldprobleem heel specifiek een probleem van de Belgische
overheid is: het land in zijn totaliteit
(samen met Luxemburg) heeft een
overschot op de lopende rekening
van de betalingsbalans en daarmee
een nationaal spaaroverschot. De Belgische gezinssector heeft voorts gemiddeld genomen een gezondere vermogenspositie dan die in de meeste
andere Europese OESO-landen. Dit
neemt niet weg dat de Belgische overheid, als het vertrouwen in haar
beleid verder taant, met financierings-
problemen kan worden geconfronteerd.
Tabel 2. Scenario’s voor de Belgiscbe overbeidsfinanciën
Het Globaal Plan
In het najaar van 1993, toen in de nasleep van het uiteenvallen van het
EMSook de Belgische frank onder
vuur kwam te liggen, heeft de Belgische regering het zogenaamde Globaal Plan gelanceerd1. Dit plan behelst een serie bezuinigingen,
lastenverzwaringen, dereguleringsmaatregelen en aanpassingen in de
sociale zekerheid, waarbij één van de
doelstellingen is het overheidstekort
in 1996 tot 3% van het bbp te reduceren. De accenten van dit plan liggen
op de juiste plaats, aangezien met
name die overheidsuitgaven, die in
het verleden een al te snelle trendmatige ontwikkeling vertoonden, aan
banden worden gelegd.
Het Globaal Plan hanteert evenwel
nogal optimistische veronderstellingen ten aanzien van de economische
groei, en ook wordt tot en met 1996
een verregaande loonmatiging verondersteld.
Enerzijds mag inderdaad worden
verwachtdatBelgië,gegeven’slands
open structuur en oriëntatie op Duitsland, zal profiteren van het conjunctuurherstel elders in Europa, maar anderzijds moet niet uit het oog worden
verloren dat de combinatie van loonmatiging, belastingverhoging en reductie van overheidsbestedingen zonder twijfel zal leiden tot binnenlandse
vraaguitval. Deze zal ten dele kunnen
worden opgevangen door een daling
van de tamelijk hoge spaarquote,
maar of dit voldoende zal zijn om de
bestedingen op peil te houden, moet
worden betwijfeld. Dit geldt te meer,
daar de hoge particuliere spaarquote
ten dele voortvloeit uit het onder de
Belgen levende besef, dat het bepaald niet ondenkbaar is dat de overheid haar verplichtingen in de sfeer
van pensioenen en sociale verzekeringen uiteindelijk niet onverkort zal
kunnen nakomen. Ondanks de jongste conjuncturele opleving, die ook
in België krachtiger is dan verwacht,
moet dan ook worden gevreesd dat
de middellange termijn groeivooruitzichten weinig florissant zijn. Een
zwakker dan verwachte economische
groei zal zich kunnen vertalen in tegenvallende overheidsinkomsten, hogere uitgaven en – vanwege het noemereffect – een teleurstellende
ontwikkeling van de schuldquote.
ESB 28-9-1994
Enkele scenario’s
Tabel 2 bevat de belangrijkste uitkomsten van een aantal cijferexercities,
waarin de ontwikkeling van enkele
budgettaire kernvariabelen wordt
weergegeven onder bepaalde veronderstellingen. Deze exercitie betreft
het mechanisch doorrekenen van enkele combinaties van tekortontwikkeling, renteverloop en (nominale) economische groei. Het gaat dus niet om
simulaties met een econometrisch model. Doel hiervan is het illustreren
van de gevoeligheid van de Belgische overheidsfinanciën voor tegenvallers en het aantonen van het belang van een snelle tekortreductie.
Het blijkt dat de ontwikkeling van
de staatsschuld niet onbeheersbaar
hoeft te zijn, .zo lang het tekort maar
binnen afzienbare termijn tot onder
de toetredingsnorm voor fase drie
van de EMU(3% bbp) wordt teruggebracht De combinatie van een stevige tekortreductie en een nominale
groei van ruim 5,25% leidt zelfs tot
een duidelijke daling van de nettoschuldquote (scenario’s I en V). Indien de economische groei evenwel
lager uitvalt, komt ook de reductie
van de schuldquote aanmerkelijk lager uit. Verder blijkt de gevoeligheid
van de Belgische overheidsfinanciën
voor een hogere rente. In geval van
een hoog rentescenario is de benodigde ombuigingsinspanning (gedefinieerd als de vereiste stijging van het
primaire overschot) aanmerkelijk ho-
ger. Dit vormt een goede indicatie
van de kwetsbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën voor aanvallen op de Belgische frank. Mocht een
hogere rentedienst niet in de vorm
van bezuinigingen of lastenverzwaringen worden verwerkt, maar uitmonden in een hoger tekort, dan ontwikkelt de staatsschuld zich verder in de
verkeerde richting (scenario VII)
De vergrijzingsproblematiek
Een bijkomend probleem voor de Belgische overheidsfinanciën is gelegen
in de vergrijzing van de bevolking.
Evenals menig ander Europees land
kampt ook België met een imposant
reservoir aan ongedekte ‘claims’ uit
hoofde van pensioenverplichtingen
en toekomstige sociale uitkeringen.
Dit betekent, dat zo ongeveer vanaf
de eeuwwisseling de sociale zekerheid (incl. de ambtenarenpensioenen) omvangrijke tekorten zal gaan
voortbrengen. Deze worden in een recente studie van de Belgische Kredietbank voor het jaar 2000 geschat op
5,7% van het bbp 0993: circa 4%),
oplopend tot circa 10% bbp vanaf het
jaar 2030 in een tamelijk gunstig conjunctuurscenari02. Bij een minder
gunstig scenario lopen deze jaarlijkse
1. De officiële titel luidt Globaal Plan
voor de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en de sociale zekerheid.
2. Kredietbank, Is de Belgische overheidsschuld nog beheersbaar?, Weekberichten,
27 mei 1994.
•
tekorten op tot boven de 12%bbp.
Nu moeten dergelijke cijferexercities
met grote voorzichtigheid worden behandeld, al was het alleen maar omdat het bepaald niet onwaarschijnlijk
is, dat de overheid zal trachten de verschillende oude-dagsvoorzieningen
in een andere vorm te gieten. Wel is
duidelijk, dat België tot ver in de volgende eeuw bezig zal zijn met het
orde op zaken stellen in de overheidsfinanciën.
De Europese dimensie
Het feit dat België streeft naar deelname aan fase drie van de EMU en dat
althans de Europese politiek bereid is
België als lid te aanvaarden, heeft
een aantal curieuze neveneffecten.
Allereerst zal het de nodige moeite
kosten om bij deelname van België
aan de EMU-kopgroep Italië buiten
de deur te houden. De toetredingscriteria zullen dan namelijk uiterst soepel moeten worden geïnterpreteerd.
Tevens is het duidelijk dat deelname
van twee landen waarvan de overheidsfinanciën zich in een verre van
houdbare situatie bevinden, de geloofwaardigheid van de gehele EMU
op het spel zou zetten. Maar alleen al
het feit, dat in recente Franse en Duitse plannen om een EMU-kopgroep te
vormen België wel, maar Ierland niet
als lid wordt genoemd, duidt er op
dat te zijner tijd de samenstelling van
deze kopgroep niet zozeer door de
economische criteria, alswel door
een politiek krachtenspel zal worden
bepaald. Maar zelfs indien deze politieke klip kan worden omzeild en
België als lid wordt aanvaard, heeft
dat enkele neveneffecten. Deelname
aan fase drie van de EMUontneemt
de Belgische overheid de ‘gemakkelijke’ optie van devaluatie en het weginfleren van de schuld. De hierboven
gesignaleerde budgettaire problematiek wordt er echter geenszins door
opgelost. Dit vergroot de kans dat,
mocht België er niet in slagen de begrotingsproblemen in de rest van
deze eeuw langs de weg van bezuinigingen op te lossen, de overheid in
een klassieke déconfiture kan geraken. Het alternatief, een ‘bail out’
door de EU, zou de reputatie van de
gehele EMUin diskrediet brengen.
Tot slot zal het uitzicht op deelname
van België aan de EMU-kopgroep,
zonder dat het land daar economisch
klaar voor is, kunnen leiden tot een
aanval op de Belgische frank.
Gegeven het feit, dat een wat versnellende inflatie de Belgische overheid als debiteur niet slecht van pas
zou komen, mag worden verwacht
dat de financiële markten de frank
aan de vooravond van fase drie niet
zullen vertrouwen. De kans dat de
schuldproblematiek van de Belgische
overheid in 1996/8 afdoende is opgelost is nihil, terwijl na toetreding tot
de EMUde devaluatie-optie niet langer bestaat. Een devaluatie op het allerlaatste moment mag daardoor niet
worden uitgesloten, temeer daar de
lange rente na toetreding tot fase drie
in veel mindere mate of zelfs in het
geheel niet een risicopremie voor verdere devaluaties zal bevatten. Naarmate de EMUdichterbij komt, wordt
een aanval op de Belgische frank dan
ook steeds waarschijnlijker.
Conclusies
Uit het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Belgische overheidsfinanciën er zorgelijk voorstaan.
De begroting is buitengewoon kwetsbaar voor een tegenvallende conjunctuur en voor rentestijging. Elke
tegenvaller vergroot weer de kwetsbaarheid voor volgende tegenvallers.
Een tweede conclusie luidt, dat in
België nadrukkelijk een potentiële
spanning bestaat tussen het monetaire en het budgettaire beleid. De begroting is dermate gevoelig voor mutaties in de korte rente, dat een
monetaire verkrapping zich via oplopende rentelasten direct vertaalt in
een verscherping van de budgettaire
problematiek. Ofschoon er geen enkele twijfel moge bestaan omtrent de
bereidheid van de Belgische centrale
bank om zowel de interne als de externe waarde van de valuta te verdedigen, kan niet worden ontkend dat
bij een rechtstreekse aanval op de
frank de budgettaire consequenties
van de verdediging via hogere geldmarkttarieven na enige tijd hoog kunnen oplopen. Ofschoon België dan
meer steun vanuit de sterke valutalanden mag verwachten dan Ierland in
januari 1993, kon de munt toch wel
eens moeilijk te verdedigen blijken3.
Uit de risicoscenario’s blijken tevens de ‘zegeningen’ van een hogere
nominale economische groei. Een
langdurig vol te houden matigingsbeleid leidt vroeger of later tot een
zekere beleidsmoeheid. Als dan de
feitelijke ontwikkeling ook nog eens
tegenvalt, wordt de verleiding om
een deel van de schuld weg te infleren (bij voorbeeld via het loslaten
van de koppeling van de frank aan
de mark) wel heel erg groot. Dit
geldt eens te meer als men verder
gaat met de de-indexering van de
economie, waardoor een aantrekkende inflatie zich in mindere mate vertaalt in hogere overheidsuitgaven.
Ook hier moet worden opgemerkt
dat de huidige beleidsmakers in België sterk gecommitteerd zijn aan het
sterke-valutabeleid, hetgeen uiteraard
mede is ingegeven door de wens tot
de EMU-kopgroep te behoren. Maar
elk jaar waarin geen orde op zaken
wordt gesteld, zal de wankelmoed
dichterbij brengen. Het zogenaamde
‘Leuvense manifest’ getuigt van het
feit, dat het harde-muntbeleid in België niet onomstreden is. Met dit manifest pleitte een groep van wetenschappers in de zomer van 1993 voor
het loslaten van de koppeling van de
frank aan de mark. Ofschoon bij de
huidige lage korte rentevoeten de
druk wat van de ketel is, mag in geval van hetzil een aanval op de frank,
danwel een nieuwe periode van monetaire verkrapping in Duitsland worden verwacht, dat deze geluiden wederom zullen worden gehoord.
Verder kan worden geconstateerd,
dat België op de wat langere termijn
een groot budgettair probleem gaat
krijgen met de financiering van de sociale zekerheid. Dit duidt op een extra noodzaak om nog deze eeuw ingrijpend orde op zaken te stellen op
de overheidsbegroting, omdat het
land in de volgende eeuw budgettaire manoeuvreerruimte nodig zal hebben. Het voldoen aan de EMU-norm
in 1996 moet dan ook eerder als een
minimum randvoorwaarde dan als
een voldoende resultaat worden gezien. Een te lakse houding nu vergroot de problemen op de wat langere termijn. In het ergste geval kan de
Belgische overheidsschuld inderdaad
de tijdbom blijken te zijn die sommigen er in zien.
Wim Boonstra
De auteur is hoofd Internationaal Onderzoek bij de Stafgroep Economisch Onderzoek van Rabobank Nederland. Het artikel
is op persoonlijke titel geschreven.
3. Overigens heeft de Belgische overheid,
om een dergelijke situatie te voorkomen,
het afgelopen jaar weer een aanzienlijk
deel van haar tekort met kortlopende
Duitse marken gefinancierd.