Debegrotingl985
Extra ombuigen, niet extra bezuinigen
DRS. J.M.M.J. CLERX*
Inleiding
Miljoenennota 1984
Het gaat weer beter met de economic. Uit de stroom aan
nieuwe cijfers blijkt dat het economische herstel ook een positieve invloed heeft op de ontwikkeling van de overheidsfinancien. Uit de in januari bekend geworden cijfers over de
uitvoering van de begroting 1983 bleek die verbetering al.
Werd in de Miljoenennota 1983 nog een financieringstekort
geraamd van 11,9% van het nationaal inkomen, uit de januaricijfers bleek het tekort gedaald te zijn tot 11,6%. In de
Voorlopige Rekening (de februarinota) werd dit tekort nog
bijgesteld tot 11,5% van het nationaal inkomen. Hierbij
moet worden aangetekend dat toentertijd het financieringstekort nog steeg. Vergelijken we immers de definitieve
cijfers over 1982 met de voorlopige cijfers 1983 dan was er
nog steeds sprake van een stijging met 1,5%.
Ook het Centraal Planbureau heeft zijn aanvankelijk sombere kijk op de economische ontwikkeling in 1984 bijgesteld.
Het CPB verwacht volgens het inmiddels officieel verschenen Centraal Economisch Plan, in tegenstelling tot in September 1983, dat de werkloosheid in 1984 50.000 arbeidsjaren minder stijgt en uitkomt op een gemiddelde van 850.000.
Verder daalt het financieringstekort in 1984 volgens het CPB
zelfs tot 10% van het nationaal inkomen. Het recente jaarverslag van De Nederlandsche Bank bevestigt de gunstigere
economische ontwikkeling.
Op 11 mei stuurde minister Ruding van Financien de zogenaamde Voorjaarsbrief begroting 1984 naar de Tweede Kamer. Uit deze brief blijkt de gestage daling van het financieringstekort. Ging het kabinet in de Miljoenennota 1984 nog
uit van een financieringstekort van 12,1% van het nationaal
inkomen, volgens de huidige stand is het tekort gedaald tot
10,7%. Wordt dit cijferwerkelijkheid dan daalt in 1984 voor
het eerst sinds lang het financieringstekort. Daarbij dient
dan nog te worden aangetekend dat ook de collectievelastendruk sterker daalde dan in de Miljoenennota nog werd
verwacht; 1,3% tegen 0,9%. Het lijkt relevant de cijfermatige onderbouwing van de kabinetsafspraak voor de begrotingsopstelling 1985 om f.9,6 mrd. om te buigen te vergelijken met-actuele cijfers in de economic en dan bekeken vanuit
de taakstellingen van het regeerakkoord.
Bij de voorbereiding van de Miljoenennota 1984 becijferde Ruding een noodzakelijke ombuiging van f. 14 mrd. Gegeven de in het regeerakkoord jaarlijks noodzakelijk geachte
ombuiging van f. 7 mrd. was dit een forse extra ombuiging.
Deze extra ombuiging werd onder meer veroorzaakt door
tegenvallende aardgasbaten en een groter aantal werklozen
vergeleken met het regeerakkoord.
Van de f. 14 mrd. aan noodzakelijk geachte ombuigingen
werd f. 12 mrd. in de Miljoenennota 1984 gerealiseerd en f. 2
mrd. doorgeschoven naar de begroting 1985. Verder zou de
trendmatige economische groei van 1 a 1,5% volgens het regeerakkoord niet worden bereikt. Er werd een feitelijke economische groei voor 1984 van ± 0% verwacht. Hierdoor
werd een achterstand in de bezuinigingen opgelopen ter
waarde van f. 3 mrd., welke echter niet werd gecompenseerd.
Samen met de f. 2 mrd. ,,doorgeschoven problematiek” betekende dit een achterstand in de bezuinigingen t.o.v. het regeerakkoord van f. 5 mrd. Dit leidde er volgens minister Ruding toe dat genoegen moest worden genomen met een financieringstekort van 12,1% voor 1984 tegenover een tekort van
10,5% volgens het ,,tijdpad” van het regeerakkoord.
Regeerakkoord
Bij het sluiten van het regeerakkoord zijn een aantal afspraken gemaakt welke uiteindelijk resulteerden in een jaarlijkse ombuigingstaakstelling van f. 7 mrd. De belangrijkste
afspraken en uitgangspunten waren:
– het financieringstekort moet in 1986 zijn teruggebracht
tot 7,5% van het nationaal inkomen;
– de collectieve-lastendruk wordt gestabiliseerd op het niveau van 1982; dus 53,6% van het nationaal inkomen;
– er vindt een jaarlijkse loonmatiging plaats van 2%;
– de trendmatige economische groei wordt geraamd op 1 a
1,5% van het nationaal inkomen;
– de werkloosheid neemt jaarlijks met 30.000 toe.
Verder werd uitgegaan van vrij optimistische cijfers t.a.v.
de aardgasbaten, waarop ik nog terugkom.
514
Begrotingsvoorbereiding 1985
In een brief van 2 maart 1984 aan zijn collega’s gaf minister Ruding het budgettaire kader aan voor de begroting
1985. Volgens hem was een ombuiging van f. 10 mrd. noodzakelijk. Hij kreeg grotendeels zijn zin. Het ombuigingsbedrag werd vastgesteld op f.9,6 mrd. Een deel van deze ombuigingen zal echter bestaan uit lastenverzwaringen, welke
echter zullen worden meegerekend in de nieuwe definiering
van de collectieve-lastendruk. In de brief aan zijn collega’s
voert de minister redenen aan om het bezuinigingsbedrag te
verhogen van f. 7 naar f. 10 mrd. Allereerst is dat de f. 2 mrd.
doorgeschoven problematiek uit 1984. Verder zijn er volgens
de minister tegenvallers te verwachten, met name in de werkloosheidsontwikkeling en in de aardgasbaten. Volgens toen
bekende inzichten van het CPB zou de werkloosheid de
komende jaren 60.000 mensjaren per jaar stijgen. Ten opzichte van het regeerakkoord betekent dit 30.000 extra en dit
maakte een extra budgettaire ombuiging nodig van f. 0,75
mrd.
Uit bijgevoegde label, die is ontleend aan de Voorjaarsbrief, blijkt de ontwikkeling van de aardgasbaten zoals die
werd verwacht bij de opstelling van de Miljoenennota 1984.
Zo is er in 1984 een tegenvaller t.o.v. het regeerakkoord van
f. 3 mrd. Deze tegenvaller werd echter als onderdeel van de
f. 14 mrd. problematiek structureel gecompenseerd, d.w.z.
ook voor de jaren 1985 en 1986. De genoemde label werkt
daarom misleidend. Ze geefl de suggeslie dal bij voorbeeld in
1986 een legenvaller le compenseren zal zijn van
* De auteur is verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Katholieke Universiteit Nijmegen.
Tabel. Raming aardgasbaten, met belastingmiddelen en ven-
nog uit van een toename met 60.000 werklozen, dus
nootschapsbelasting op kasbasis (in mrd. gld.)
30.000 meer dan verondersteld in het regeerakkoord.
Gegeven de gunstige economische vooruitzichten, het
1983
.
2.
3.
4.
1984
1985
1986
20,0
21,2
18,4
19,2
22,9
17,6
19,5
23,2
16,6
16,8
een toename van 30.000 werklozen voor 1985, conform
het regeerakkoord, heel realistisch;
gegeven de hoge dollarkoers, de ook door het CPB niet
realistisch geachte daling van de dollarkoers in 1984 tot
2,9
5,3
6,6
gemiddeld f. 2,85 en het naijlend effect daarvan op de
Regeerakkoord
Miljoenennota 1984
Huidige stand
Tegenvaller Miljoenennota
1984 ten opzichte van
Regeerakkoord (1)- (2)
5. Huidige meevailerr ten
opzichte van Miljoenennota
1984 (3) -(2)
—
0,9
1,9
0,2
6. Huidige meevaller ten
opzichte van Regeerakkoord (1)- (3)
—
2,0
3,4
dalende tempo van de groei van de werkloosheid lijkt
6,4
18,3
—
1,7
aardgasbaten, doen vermoeden dat de geringe tegenvaller in de aardgasbaten van f. 0,4 mrd. voor 1985 sterk zal
meevallen;
de collectieve-lastendrukontwikkeling valt erg mee. In
1983 bedroeg deze nog 55,8% van het nationale irikomen. In de Miljoenennota 1984 werd uitgegaan van een
Bron: Voorjaarsbrief Begroting 1984, Bijlage, tabel 3.3, biz. 14.
daling met 0,9% van het nationaal inkomen, nu is spra-
ke van een daling met 1,3%, zodat de collectieve-lastendruk in 1984 54,5% van het nationaal inkomen zal be-
f.6,4 mrd., hetgeen niet het geval is. Alleen het oplopen van
de tegenvaller is relevant, dus in 1985 f. 2,4 mrd. (f. 5,3 mrd.
– f.2,9 mrd.) en in 1986 f.3,7 mrd. (f.6,6 mrd. — f.2,9
mrd.) op basis van de Miljoenennota 1984 (zie regel 4 van de
tabel). Bij de opstelling van de Miljoenennota 1984 werd uitgegaan van een dollarkoers van f. 2,75. Aangezien de dollarkoers hoger is (volgens het CEP f. 2,85), vallen de aardgasbaten mee (zie regel 5). Voor 1984 betekent dit een meevaller
van f.0,9 mrd., zodat het tekort t.o.v. het regeerakkoord
f.2 mrd. bedroeg. Er werd echter wel f. 3 mrd. omgebogen
als onderdeel van het f. 14 mrd.-pakket. Volgens regel 5 van
de tabel betekent de hogere dollarkoers een meevaller in de
aardgasbaten voor 1985 van f. 1,9 mrd., zodat een ,,aardgasproblematiek” resteert van f. 3,4 mrd.
Via het f. 14 mrd.-pakket uit 1984 werd echter f.3 mrd.
hiervan structured gecompenseerd, zodat een ,,aardgasproblematiek” voor 1985 overblijft van f. 0,4 mrd. Samenvattend komt Ruding aan het totaal van f. 10 mrd. door te
sommeren:
– f. 7 mrd. volgens het regeerakkoord;
–
f. 2 mrd. doorgeschoven problematiek uit 1984;
–
f. 0,75 mrd. t.g.v. de toegenomen werkloosheid;
–
f. 0,4 mrd. aardgasproblematiek.
De minister noemt in zijn brief ook te verwachten meevallers die echter bij het totale ombuigingsbedrag merkwaardigerwijs buiten beschouwing blijven, zoals de lagere rentekosten t.g.v. de meevallende tekortontwikkeling uit 1983 en
de meevallende belastingopbrengsten welke voor f. 300 mln.
structureel doorwerken in 1985.
Voorjaarsbrief begroting 1984
Ruding kan over het ombuigingsbedrag zeer tevreden zijn.
Ik noem enkele redenen:
– het ombuigingsbedrag was al afgesproken voordat de
gunstige economische berichten verschenen. Deze berichten ontkrachtten de argumenten die Ruding hanteerde om het extra bezuinigingsbedrag van f.3 mrd.
binnen te halen;
– naast de meevallende aardgasbaten die al werden
besproken nemen ook de belastingopbrengsten in 1984
met f. 1,7 mrd. sterk toe. Ruding ging in zijn brief uit
van een extra opbrengst van f. 600 mln. in 1984 met een
structurele doorwerking van f.300 mln.;
–
de werkloosheidsontwikkeling verbeterde spectaculair.
Ten tijde van de Miljoenennota 1984 ging het CPB uit
van een toename van de werkloosheid in 1984 met gemiddeld 100.000 t.o.v. 1983. Overigens werd in het ombuigingspakket voor de begroting 1984 gerekend met
een toename van 70.000 (volgens het regeerakkoord bedroeg de toename 30.000). Bij de berekening van het totale ombuigingsbedrag voor 1985 ging minister Ruding
ESB 6-6-1984
dragen. Volgens het regeerakkoord moet in 1986 de collectieve-lastendruk uit 1982 weer worden bereikt d.w.z.
53,6%. Dit betekent voor de komende twee jaar nog een
drukdaling van een 0,5% per jaar. Gegeven de voorziene belasting- en premiedrukdaling lijkt de doelstelling
van het regeerakkoord gemakkelijk te worden gerealiseerd;
het nationaal inkomen stijgt in 1984 meer dan trendmatig, nl. ongeveer 2%. Verder daalt het financieringste-
kort volgens de Voorjaarsbrief van Ruding tot 10,7%,
volgens het CPB zelfs tot 10%. Hieruit kan worden afgeleid dat de regering wat de doelstelling van de reductie
van het financieringstekort betreft, in 1984 op het vooraf bepaalde tijdpad zit. Dit ondanks het feit dat er volgens minister Ruding een achterstand zou zijn van f. 5
mrd. in h^; bezuinigingsprogramma.
Conclusie
De meevallende economische groei heeft een gunstig effect
op
de
overheidsfinancien.
Ondanks een
vermeende
achterstand in de bezuinigingen van f. 5 mrd. zit het kabinet
nu al op het tijdpad wat betreft de reductie van het financieringstekort. En ook de collectieve-lastendruk daalt sneller
dan verwacht, zodat de doelstelling van het regeerakkoord
zeker kan worden gerealiseerd. De economische onderbouwing van de f. 10 mrd. aan ombuigingen voor 1985 is echter
gebaseerd op verouderde prognoses. Minister Ruding erkent
in de brief aan zijn collega’s t.b.v. de begrotingsvoorbereiding 1985 dat een meevallende economische ontwikkeling de
ombuigingsproblematiek in 1985 en verdere jaren kan mitigeren. Als het kabinet de ombuigingen toch effectueert, en
daar is veel voor te zeggen gelet op de noodzaak de collectieve
sector af te slanken, is er een financiele ruimte aanwezig van
f. 3 mrd., zonder de doelstelling van het regeerakkoord t.a.v.
tekortreductie en collectieve-lastendruk aan te tasten. Dit
geld zou onder meer gebruikt kunnen worden om de arbeidstijdverkorting verder te stimuleren via belastingverlaging. Gedacht zou kunnen worden aan een gerichte belastingverlaging voor de eenverdieners voor wie arbeidstijdverkorting met inlevering van loon, financieel steeds bezwaarlijker wordt. Het kabinetsbeleid is dan niet alleen gericht op een structureel herstel van de werkgelegenheid, maar
houdt daarnaast de particuliere bestedingen beter op peil en
stimuleert de arbeidsverdeling. Met de doelstellingen van het
regeerakkoord is dit beleid in ieder geval niet in strijd.
J.M.M.J. Clerx
515