Arbeid
Waarom te weinig
werkgelegenheid?
Reële-loonstarheid
De arbeidsmarkt in
België en Nederland
Ondanks grote institutionele verschillen, vertonen de ontwikkelingen
op de Nederlandse en Belgische arbeidsmarkt opvallende overeenkomsten. De groei van de werkgelegenheid blijft achter bij het gemiddelde
van de geïndustrialiseerde landen. En hoewel de huidige recessie minder ernstig is dan die in het begin van de jaren tachtig, is de situatie
op de arbeidsmarkt thans slechter dan toen.
België – Nederland
Ondanks belangrijke institutionele
verschillen tussen de Belgische en
Nederlandse arbeidsmarkt stemt de
werkgelegenheidssituatie
grofweg
overeen. De werkzame beroepsbevolking als percentage van de beroepsgeschikte bevolking – de werkgelegenheidsgraad – behoort traditioneel tot de laagste in het OESO-gebied. Uitgedrukt in volledige banen
(na correctie voor deeltijdarbeid) bedraagt de werkgelegenheidsgraad
in
Nederland 50% en in België 53%, wat
zwak afsteekt bij het OESO-gemiddelde van 60% en zeker bij de Scandinavische landen (hoewel met name
Zweden en Finland hun beste tijd
wat dit betreft wel achter zich lijken
te hebben). Lagere werkgelegenheidsgraden dan die in Nederland en België zijn alleen te vinden in Spanje en
Ierland. Gemeten in personen doet
Nederland het overigens niet zo
slecht, als gevolg van het grote aantal deeltijdbanen.
Dergelijke verschillen tussen landen zijn geworteld in een betrekkelijk ver verleden, en bestonden in
ieder geval al in de jaren zestig, hoewel de verschillen toen kleiner waren. Met andere woorden, de ‘achterstand’ van Nederland en België op
het OESO-gemiddelde is toegenomen. Deze ontwikkeling is de weerslag van een betrekkelijk trage groei
van zowel de vraag naar arbeid als
het aanbod ervan – dit laatste in het
bijzonder in België. Weliswaar is in
beide landen in de jaren tachtig de arbeidsparticipatie van vrouwen sterk
gestegen, die van mannen is tegelijkertijd sterk gedaald. In België is de
E5B 12-1-1993
groei van de arbeidsparticipatie van
vrouwen zelfs vrijwel geheel tenietgedaan door de vermindering bij die
van mannen. De hieruit voortvloeiende (deels kunstmatige – zie verderop) schaarste van arbeid, heeft wellicht een rem gezet op de groei van
de werkgelegenheid,
ondanks de economische voorspoed in de tweede
helft van de jaren tachtig.
Op het eerste gezicht is de werkloosheidssituatie in België aanmerkelijk ernstiger dan in Nederland. De
gestandaardiseerde
werkloosheid
bedraagt thans 12% van de beroepsbevolking in België en ‘slechts’ 9%
in Nederland. De werkloosheid onder jongeren en vrouwen en ook de
werkloosheidsduur
zijn in Nederland
minder zorgelijk dan in België, hoewel ook Nederland ongunstig afsteekt bij het OESO-gemiddelde.
Als daarentegen gebruik wordt gemaakt van een ruim werklo<‘Jsheidsbegrip, te weten de beroepsgeschikte
bevolking met een sociale uitkering
of werkzaam in tewerkstellingsprogramma’s, scoren. beide landen even
slecht. In de tweede helft van de jaren tachtig, een periode met sterke
economische groei, bleef de ruim gedefinieerde werkloosheid in beide
landen steken op ongeveer 25% van
de beroepsbevolking.
Terwijl de
werkgelegenheid in de periode 19831991 is gegroeid met 900 duizend in
Nederland en 330 duizend in België,
nam het aantal uitkeringstrekkers met
respectievelijk 1,8 miljoen en 1 miljoen toe. Dus, hoewel de ‘nauwe’
werkloosheid daalde, groeide de
werkgelegenheid onvoldoende om
de ‘ruime’ werkloosheid terug te
dringen.
Het probleem van de achterblijvende
werkgelegenheidsgroei
manifesteerde zich voor het eerst in de jaren zeventig, na de beide olieschokken. In
het maatschappelijke en politieke bestel destijds was de automatische
prijscompensatie in de contractlonen
een vanzelfsprekendheid
en ontbrak
het aan consensus over de te nemen
maatregelen om de explosieve loonontwikkeling en winsterosie in te
dammen. Ook kwam de verouderde
industriële structuur (met nog steeds
een belangrijke rol voor kolenmijnbouw, scheepsbouw, textiel enz.)
aan de oppervlakte. In de meeste andere OESO-landen zagen we reeds in
de jaren zeventig de noodzakelijke
neerwaartse correctie in de reële Ionen. In Nederland en België daarentegen, gebeurde dit pas in 1983 en
daaropvolgende jaren. De werkloosheid was inmiddels tot een uitzonderlijke hoogte gestegen. Desondanks
moest zowel in Nederland als in België de overheid er aan te pas komen
om tot loonmatiging te komen; in Nederland door middel van het Centraal
Akkoord tussen de sociale partners
en de regering eind 1982 in Wassenaar; en in België via de toekenning
van bijzondere volmachten aan de
regering-Martens 111.Dit overhèidsingrijpen in de loonvorming kwam in
beide landen te laat om een scherpe
daling van de werkgelegenheid te
voorkomen en een bevredigend herstel te bewerkstelligen. De loonkostenstijgingen waren gedurende te lange tijd te hoog geweest en het proces
van arbeidsuitstoot was te ver voortgeschreden.
Het tekort aan neerwaartse druk
van de werkloosheid op de lonen
wijst op onvoldoende mededinging
op de arbeidsmarkt. In beide landen
is dit te wijten aan: (1) een slechte
aansluiting tussen vraag en aanbod
van arbeid in termen van kwalificatieniveaus, beroepen en dergelijke; (2)
de ruimhartigheid van het sociale-zekerheidsstelsel; (3) de onevenwichtige samenstelling van het arbeidsmarktbeleid, met een te geringe inzet
van actieve arbeidsmarktinstrumenten. We gaan op deze factoren kort in.
Aansluiting vraag en aanbod
Hoewel de economische toestand in
de tweede helft van de jaren tachtig
TabelJ. Belangrijke cijfers voor de arbeidsmarkt
België en Nederland, procentuele mutaties
1980-’85 1985-’90
in
1991
1992
Totale beroepsbevolking
België
Nederland
0,2
1,8
0,2
1,8
0,7
1,7
0,5
1,6
waarvan vrouwen:
België
Nederland
1,5
3,9
1,2
3,1
1,6
2,7
1,4
2,6
en mannen:
België
Nederland
-0,6
0,7
-0,5
1,0
0,3
1,0
0,3
0,9
Werkgelegenheid
België
Nederlanda
-0,7
0,5
1,2
2,1
0,1
2,6
-0,4
1,7
0,5
4,1
2,5
3,8
0,9
5,1
n.b.
2,3
-1,5
-1,3
0,3
1,2
-0,4
1,2
n.b.
1,3
% beroepsbevolking
Werkloosheid (gestandaardiseerd)
11,0
11,3
9,3
België
n.b.
7,0
n.b.
Nederland
10,0
6,8
waarvan vrouwen:
België
Nederlanda
en mannen:
België
Nederlanda
%
langdurige werkloosheid
België
Nederland
%
Inactieven
België
Nederland
62
47
totale werkloosheid
67
52
63
48
60
55
beroepsgeschikte bevolking
44
45
43
44
hoog functieniveau
vooral werden gecreeerd in welvarende
regio’s met een krappe arbeidsmarkt. De
geografische mobiliteit is in beide landen laag, waardoor
regionale verschillen
voortduren. In België is dit verschijnsel
goeddeels te verklaren door taalverschillen tussen de welvarende Vlaamse regio
en de door relatieve
achteruitgang geplaagde Waalse regio. In Nederland is
misschien ‘tante
Truus’ medeplichtig,
maar de ‘hoofdschuldige’ is waarschijnlijk de regionale segmentering van de
sociale woningvoorziening waardoor
het verhuizen veelal
met verlies van rechten gepaard gaat. In
beide landen speelt
de gebrekkige overdraagbaarheid van
pensioenrechten
(pensioenbreuk)
eveneens een rol.
Sociale zekerheid
De ruimhartigheid
van de Belgische en
a. Vanaf 1987zijn uitsluitend banen van 12 uur per week en
Nederlandse socialemeer meegenomen.
zekerheidsstelsels
Bron: OESOen Enquëte Beroepsbevolking 1992.
leidt tot belangrijke
verstoringen aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. Een
in beide landen sterk is verbeterd, is
dergelijk stelsel kan leiden tot ‘armoede daling van de werkloosheid matig
devallen’ die ontstaan als het inkogeweest. Het is opvallend dat niettemensverschil tussen werken en nietmin het aantal openstaande vacatures
werken te klein is, zodat het niet
een sterke stijging vertoonde. Kenneloont om werk te zoeken. Dergelijke
lijk ondervonden bedrijven moeilijkarmoedevallen leiden tot een lange
heden bij het zoeken naar personeel
werkloosheidsduur
– een probleem
met de juiste kwalificaties. De combibij uitstek in België en Nederland.
natie van lage arbeidsmobiliteit, onHoewel de werkloosheidsuitkerinvoldoende omscholingsmogelijkhegen in België laag zijn in vergelijking
den en snelle technologische ontwikmet die in Nederland, is de wettelijke
keling zijn hiervoor verantwoordelijk.
maximale uitkeringsduur vrijwel onNieuwe banen werden in de jaren
beperkt. Het permanente inkomen
tachtig vooral vervuld door (her-)inuit een verkregen uitkeringsrecht is
treders zoals schoolverlaters en vrouhierdoor betrekkelijk hoog, wat waarwen. Kennelijk werd het beschikbare
schijnlijk de verklaring vormt voor
aanbod van werklozen door werkgehet zeer hoge aandeel van langdurige
vers vaak ongeschikt, te laag gewerklozen. Zelfs uitkeringen voor
schoold of te oud bevonden. Daar
werklozen met een werkende echtkomt bij dat nieuwe banen met een
41
42
38
38
geno(o)t(e) kennen een onbeperkte
duur, hoewel al na één jaar de uitkering daalt van 55% tot 35% van het
laatst verdiende loon. Het behoeft
dan ook geen verbazing te wekken
dat in België 65% van het bestand
werklozen vrouw is en langer dan
een jaar zonder werk. De lange uitkeringsduur samen met de vele uittredingsregelingen en werkverschaffingsprogramma’s hebben het effectieve arbeidsaanbod verminderd en
daarmee de noodzakelijke aanpassing van de reële loonvoet voorkomen.
In Nederland bestaan eveneens
armoedevallen, die vooral voortvloeien uit ruimhartige bijstandsregelingen
en uitkeringen wegens arbeidsongeschiktheid. De werkloosheidsregeling
zelf heeft een beperkte duur en is afhankelijk van het arbeidsverleden
van de uitkeringsgerechtigde.
De armoedeval wordt vooral in de hand
gewerkt door de inkomenstoets in de
bijstandsuitkeringen
en een veelvoud
van inkomensafhankelijke
uitkeringen, zoals de individuele huursubsidie, bijdrage voor thuishulp, studiebeurzen, gemeentelijke regelingen
zoals de ‘stadspas’, enz. De arbeidsongeschiktheidsregeling
speelt een
soortgelijke rol als de speciale uittredingsregelingen in België: een steeds
grotere groep wordt vrijgesteld van
het zoeken naar werk. De onlangs
gehouden parlementaire enquête
heeft aangetoond dat de Wet op de
arbeidsongeschiktheid
door werkgevers en werknemers op grote schaal
oneigenlijk is gebruikt om moeilijke
ontslagprocedures
te omzeilen en om
werknemers die afvloeien een hoge
uitkering met onbeperkte duur mee
te geven.
Actief en passief beleid
Het arbeidsmarktbeleid
kent in beide
landen een onevenredig grote ‘passieve component’, dat wil zeggen dat de
regelingen in de eerste plaats een inkomensgarantie bieden, terwijl weinig nadruk is gelegd op actief beleid
gericht op omscholing, begeleiding
terug naar de arbeidsmarkt en bevordering van zoekgedrag. In de Engelstalige literatuur wordt wel gesproken
van ‘carrots and sticks’. Het Nederlandse en Belgische arbeidsmarktbeleid kent vele ‘carrots’ doch slechts
weinig en bovendien zelden gehanteerde ‘sticks’. Dit komt onder meer
tot uiting in de lange tijd die gemid-
Tabel2. Gecorrigeerde werkgelegenheidsgraad en verklarende variabelen
Oost.
FinI.
Fr.
Dld.
NI.
Noorw.
Sp.
Zwe.
63,3
0,9
0,3
3,0
28,7
EMPLa
TRAIN
JOB
OFFER
RATE
Bel.
53,8
1,4
5,8
20,6
40,8
71,6
2,5
4,1
4,3
25,3
56,4
2,8
0,1
21,1
38,7
60,4
2,8
1,4
7,4
40,5
50,9
2,2
0,2
15,8
54,7
64,0
2,8
1,3
1,7
33,3
47,8
1,0
1,3
37,4
35,0
72,9
5,2
1,4
0,9
40,9
a. Definities: zie tekst. Bronnen: EMPL:OESO, Employment outlook, juli 1991, Statistische
bijlage en tabel 2.9, blz. 46; TRAIN:zelfde bron, tabel 7.12, blz. 219;JOB: zelfde tabel;
OFFER:zelfde bron, tabel 7.10, blz. 216; RATE:zelfde bron, tabel 7.B.I, blz. 233.
deld verstrijkt tussen twee opeenvolgende aanbiedingen van een baan
door het arbeidsbureau. In Nederland
bedraagt deze periode 16 maanden
en in België maar liefst 20 maanden.
In dit licht is het niet verwonderlijk
dat de werkloze weinig vertrouwen
heeft in ‘zijn’ arbeidsbureau.
De invloed van het beleid
De vraag doet zich nu voor hoe groot
de invloed van het arbeidsmarktbeleid is geweest op de werkgelegenheidsgraad. Om hiervan een idee te
krijgen hebben we enige elementaire
econometrie losgelaten op, jammer
genoeg, zeer beperkt datamateriaal.
De volgende vergelijking is geschat
voor een doorsnede van negen
OESO-landen Ct-waarden tussen haakjes, R2 is gecorrigeerd voor vrijheidsgraden, zie tabel 2 voor de data):
EMPL = 72,9 + 3,08 TRAIN + 0,82 JOB
(IO,9)
(2,6)
(I,3)
– 0,40 OFFER – 0,43 RATE
(-3.3)
(-2,3)
R2 = 0,800
F(4)= 12,33
waarin:
EMPL = Werkgelegenheid als percentage van de beroepsgeschikte
bevolking, gecorrigeerd voor deeltijdwerk,
onder de veronderstelling dat twee
deeltijdwerkers optellen tot één voltijdwerker;
TRAIN = Overheidsuitgaven
voor omscholingsprogramma’s
als een promillage van het bnp in 1988 en 1989, afhankelijk van het jaar waarvoor data
beschikbaar zijn ;
JOB = Overheidsuitgaven
voor tewerkstellingsprogamma
‘s;
OFFER = Gemiddelde periode tussen
twee baan-aanbiedingen
door het arbeidsbureau;
ESB 12-1-1993
RATE = Hypothetische uitkeringvoet
bij volledige rechten, berekend als
ongewogen gemiddelde van de uitkeringsrechten van een alleenstaande,
een alleenverdiener en een werkloze
met een werkende partner.
Deze vergelijking blijkt verrassend genoeg redelijk in staat de waargenomen werkgelegenheidsgraden
in de
diverse landen te verklaren uit een
zeer beperkt aantal beleidsvariabelen. Het schattingsresultaat geeft
voorts aanleiding tot de volgende
voorzichtige conclusies:
1. Tewerkstellingsprogramma’s
leveren geen significante vergroting
van de werkgelegenheid
op. De grote nadruk op dit soort beleid in België is dus niet zo doeltreffend geweest. De reden kan zijn dat gesubsidieerd werk reguliere banen verdringt.
2. Omscholingsprogramma’s
lijken
de werkgelegenheid
te bevorderen.
Dit is ook wat de beleidmaker beoogt. Het beleid streeft naar een verbetering van de aansluiting tussen
vraag en aanbod. Weliswaar scoort
Nederland beter dan België in dit opzicht, maar in vergelijking met andere
OESO-landen geven beide landen
weinig uit aan scholing.
3. Een goede arbeidsvoorziening
is
van cruciaal belang. De doelmatigheid van de arbeidsvoorziening
is
hier gemeten aan de frequentie van
baan-aanbiedingen
per ingeschrevene bij de arbeidsbureaus.
Deze frequentie is, zoals boven reeds aangegeven, bijzonder laag in België en
Nederland. Een wat actievere opstelling van arbeidsbureaus
in dit opzicht
lijkt dus vruchten af te kunnen werpen.
4. De hoogte en wettelijke duur
van werkloosheidsuitkeringen
heeft
een sterke negatieve invloed op de
werkgelegenheid.
Dit hangt waar-
schijnlijk samen met de armoedevallen die worden gecreëerd door hoge
en vooral langdurige uitkeringen. Uitkeringshoogte en duur zijn hier samengenomen in één enkele indicator
en berekend als het gemiddelde uitkeringsniveau gedurende vier opeenvolgende jaren van werkloosheid.
Deze indicator geeft voor Nederland
een onvolledig beeld omdat de WAO
er niet in is meegenomen.
Tot slot
De vergelijking tussen de Nederlandse en Belgische arbeidsmarkten met
die van andere OESO-landen, met
name die buiten de Europese Gemeenschap, valt ongunstig uit. Andere EG-landen kennen echter soortgelijke problemen, en het is daarom toe
te juichen dat de Europese Commissie nu blijk geeft van haar zorg. Maar
het soort maatregelen dat zij voorstaat, lijkt jammer genoeg weer in de
richting te gaan van ontmoediging/
vermindering van het arbeidsaanbod,
en wel via gedwongen arbeidstijdverkorting. De Commissie heeft kennelijk met enige afgunst gekeken naar
de opkomst van deeltijdarbeid in Nederland. Dit is echter een spontane
ontwikkeling geweest die als zodanig
positief moet worden beoordeeld en
wijst op vooruitgang bij de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Het afdwingen van arbeidstijdverkorting
is een
poging de ene starheid met de andere te verhelpen, wat naar onze mening weinig succesvol zal zijn. Op
nationaal niveau kan echter nog veel
vooruitgang worden geboekt door
het aanscherpen van het actief arbeidsmarktbeleid
– meer omscholingprogramma’s en betere arbeidsvoorziening – en het afhankelijk maken
van uitkeringsrechten
aan actief zoekgedrag.
P.J. van den Noord
J. Groot
De auteurs zijn werkzaam bij de OESO te
Parijs. Dit artikel is gebaseerd op een eerdere publikatie in het Frans: P.J.van den
Noord, Le sous-emploi en Belgique: une
comparaison internationale, Reflects et
perspectives de la vie économique, jg. 31,
1992, nr. 6, blz. 485-494. De auteurs danken de redactie van Riiflects et perspectives
voor hun toestemming voor publikatie in
ESB.Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.