Hectaretoeslagen in het EG-landbouwbeleid

Hectaretoeslagen in het

EG-landbouwbeleid
L.R.C. Theuws*
et de invoering van de MacSharry-voorstelien is het Europese landbouwbeleid
principieel veranderd: een deel van de prijsondersteuning is vervangen door
rechtstreekse inkomenssteun. Toch zal ook het huidige stelsel onhoudbaar blijken.
Volledige vervanging van prijssubsidies door hectaretoeslagen is een beter plan,
vooral omdat het dan eenvoudiger wordt de negatieve externe effecten van de
landbouw te beperken en de positieve effecten te belonen.

M

De discussie over de hervorming van het landbouwbeleid van de Europese Gemeenschap blijft actueel.
Na de invoering, vorig jaar, van de MacSharry-voorstellen gaan opnieuw stemmen op die pleiten voor
een fundamentele herziening van het beleid. Subsidies baseren op het aantal hectaren cultuurgrond is
een van de opties. In dit artikel wordt op deze mogelijkheid nader ingegaan.
Hieronder wordt eerst beschreven hoe het huidige gemeenschappelijke
landbouwbeleid, gebaseerd
op marktordening en prijstoeslagen, functioneert.
Hierna wordt toegelicht welke veranderingen invoering van hectaretoeslagen met zich brengt voor de
betrokken partijen: boeren, consumenten en de overheid. Bij de evaluatie van de perspectieven van de
maatregel zal expliciet aandacht aan het milieu worden gegeven.

ging van de uitgaven. Dit zogenaamde Richtsnoer
voor de landbouwuitgaven
betekent dat de landbouwuitgaven per jaar met maximaal drievierde deel
van de stijging van het bruto nationale produkt mogen toenemen. Eerder al, in 1984, werden de melkquotering en de superheffing ingesteld. Desondanks
bleven de landbouwuitgaven
jaarlijks stijgen.
Ook de Uruguay-ronde van de GATT vormde een
sterke aanleiding tot hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het Europese beleid
van invoerheffingen, exportsubsidies en het kunstmatig in stand houden van hoge landbouwprijzen
staat op gespannen voet met verdere liberalisatie van
de wereldhandel.
Onbeheersbare uitgaven en dreigende handelsconflicten waren de redenen dat in 1992 de voorstellen van landbouwcommissaris
MacSharry binnen de
EG werden aangenomen.

De ontwikkeling van het landbouwbeleid
Geen prijs- maar inkomenssteun
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid hield lange
tijd in dat binnen de EG minimumprijzen golden
voor landbouwprodukten.
Zo werden, met geld van
de consumenten, de landbouwinkomens
ondersteund en de produktie gestimuleerd. Produkten die
geïmporteerd werden uit landen buiten de EG, moesten ook tegen de minimumprijs worden aangeboden;
het verschil met de wereldmarktprijs vloeide, in de
vorm van een invoerheffing, naar de overheid.
Het overschrijden van de zelfvoorzieningsgrens
deed voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid
(GLB) een nieuwe situatie ontstaan. Afzet van de
landbouwprodukten
op de wereldmarkt werd noodzakelijk, hetgeen slechts mogelijk was als het verschil
tussen de hoge EG-prijs en de lagere wereldmarktprijs overbrugd werd met exportrestituties. Dit vergde in de jaren tachtig elk jaar grotere budgettaire inspanningen van de Gemeenschap.
Om de stijgende lasten te beteugelen werd in
1988 een afspraak gemaakt over de acceptabele stij-

De MacSharry-voorstellen komen kort samengevat
neer op een combinatie van verlaging van de garantieprijzen en braaklegging van grond. Het hierdoor
veroorzaakte inkomensverlies voor boeren wordt gecompenseerd met directe inkomenssteun.
Overigens hebben de MacSharry-besluiten met
name betekenis voor de teelt van granen en voor de
rundvleesproduktie.
De maatregelen voor graan vervullen een spilfunctie in het GLB, omdat dit gewas
qua omvang het belangrijkst is in de EG. De prijzen
voor de andere landbouwprodukten
(alternatieven
voor graan) hangen sterk samen met de graanprijs.
Prijsverlaging voor granen, waartoe werd besloten in

• De auteur is als promovendus verbonden aan de Stafgroep economisch onderzoek van Rabobank Nederland.
Hij dankt A.M. Dierick en W.A. van Oosterom voor hun
commentaar op een eerdere versie van dit artikel, dat op
persoonlijke titel geschreven is.

1992, effectueert een algemene prijsverlaging voor de
grondgebonden produkten 1.
De beleidswijziging vormde een principiële omslag:
van prijsondersteuning naar subsidiëring van inkomens. Toch is het niet waarschijnlijk dat de problemen van het Europese landbouwbeleid opgelost
worden met het in werking treden van de MacSharryvoorstellen.
De combinatie van maatregelen waar het
MacSharry-plan uit bestaat vormt een complex geheel, vooral omdat er per produkt verschillende regelingen gelden. Dat stelt bijzondere eisen aan de uitvoering en handhaving. Dit laatste is te meer van
belang, daar de administratieve organisatie grote verschillen vertoont tussen de lidstaten van de EG.
Ook is ten behoeve van een toekomstige uitbreiding van de Europese Unie met landen van de EVA
en enkele Oosteuropese landen een verdere hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
vereist, om economische integratie op agrarisch gebied met intern vrije handel mogelijk te maken2. Bij
de argumenten die pleiten voor zo’n hervorming
geldt bovendien, dat uitstel van de noodzakelijke beleidswijzigingen op termijn tot hogere kosten leidt3.
De belangrijkste ontwikkeling binnen de landbouw die aanspoort tot een beleidshervorming bestaat uit de maatschappelijke nadelen van een steeds
verdergaande rationalisatie van de landbouwproduktie. Daardoor worden positieve externe effecten in
de vorm van het beheer van de groene ruimte in
steeds mindere mate voortgebracht, terwijl de negatieve externe effecten in de vorm van aantasting van
natuur en milieu juist meer aan de dag treden4.
Samenvattend kan worden gesteld dat met
MacSharry een principiële omslag is gemaakt, doordat thans een deel van het beleid de vorm van directe inkomensondersteuning
heeft gekregen. Maar een
duurzame oplossing voor de landbouwpolitieke
problemen van Europa leveren de MacSharry-besluiten
waarschijnlijk niet op, omdat enkele agrarische sectoren niet of nauwelijks door de MacSharry-maatregelen worden geraakt (zuivel, suiker), en door problemen bij de uitvoering en handhaving van de maatregelen. Vooruitlopend op een toekomstige hervormingsronde heeft een groep van vier prominente Nederlandse landbouweconomen
in het afgelopen jaar
gepleit voor een ingrijpende hervorming van het EGlandbouwbeleid5. In verschillende publikaties wordt
door hen gewezen op de voordelen van een eenvoudig systeem, waarin per hectare cultuurgrond, ongeacht het gebruik, een vaste toeslag wordt toegekend
die afhankelijk is van de produktiviteit van de grond.
In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op
de consequenties van een dergelijke vorm van ondersteuning van de landbouw.

Hectaretoeslagen
Hectaretoeslagen behoren tot de zogenaamde directe
inkomenstoeslagen en zijn een instrument van het inkomensbeleid waarbij de inkomensondersteuning
los
van de produktie staat. Het inkomen van de producenten kan worden ondersteund door toeslagen toe

ESB 12-1-1994

te kennen per eenheid produkt, per bedrijf of naarmate produktiefactoren worden ingezet. Er kan dus
niet gesproken worden van één systeem van inkomenstoeslagen, maar er is een veelheid van mogelijke varianten. Directe toeslagen per eenheid produkt,
per bedrijf of bedrijfshoofd zijn minder adequate
maatregelen, omdat deze toeslagen de produktie stimuleren, danwel het in stand houden van minder efficiënte landbouwbedrijven bevorderen, waardoor de
noodzakelijke herstructurering van de agrarische sector wordt tegengehouden. Bij vaste toeslagen per hectare ongeacht het gebruik van de grond treden deze
effecten in mindere mate op.
Uitgangspunt bij de beschouwing van een systeem van vaste toeslagen per hectare is de veronderstelling, dat deze toeslagen de bestaande markt- en
prijspolitiek vervangen. Ter bepaling van de grootte
van de toeslag per hectare wordt aangenomen dat
een volledige compensatie van inkomensverliezen
voor de boeren wordt beoogd. Daarmee wordt aan
de inkomensdoelstelling van het landbouwbeleid
een overheersende betekenis toegekend. In de volgende paragrafen wordt op de consequenties van
een dergelijke beleidshervorming voor verschillende
belanghebbenden
ingegaan.

Prijzen en hoeveelheden
Wanneer de bestaande regelingen in het landbouwbeleid worden vervangen door vaste toeslagen per
hectare, zal een herstructurering van de landbouw in
gang worden gezet. Voor de individuele boeren gaat
het inkomen bestaan uit twee bestanddelen. In de
eerste plaats de vaste toeslag per hectare; in de tweede plaats het variabele inkomen uit de markt.
Evenwicht tussen vraag en aanbod van landbouwprodukten zal tot stand komen op een vrije markt.
Dit betekent lagere afzetprijzen voor de landbouwers. De boer moet kiezen: ofwel de traditionele produkten voortbrengen tegen veel lagere prijzen, ofwel
andere bestemmingen voor de grond vinden. Mogelijkheden zijn het telen van nieuwe produkten, bosbouw, beheerslandbouw,
recreatief gebruik of eenvoudig het braak laten liggen van de grond6. In elk
geval worden marginale gronden, die produkten
voortbrengen waarvan de variabele kosten hoger zijn
dan de opbrengsten zonder prijsondersteuning, aan
de produktie onttrokken.
1. Dit geldt ook voor produkten van de zogenaamde grove
tuinbouw en voor bij voorbeeld aardappelen.
2. Zie onder meer P. Brenton en D. Gros, Tbe budgetary
implications of EC enlargement, Centre for European Policy
Studies, werkdocument
nr. 78, mei 1993. Uit dit onderzoek
blijkt dat de budgettaire lasten van het landbouwbeleid
bij
vergroting van de EG enorm stijgen, indien niet tot hervorming wordt besloten.
3. Zie]. Marsh, Afuturefor Europe’sfarmers and the countryside, Land Use and Food Policy Inter-Group van het Europese Parlement, november 1991.
4. Met rationalisatie wordt hier bedoeld de (eenzijdige)
landbouwontwikkeling
uitsluitend gestuurd door private belangen van de producenten.
5.]. de Veer, S. Mansholt, C. Veerman en G. van Dijk, Tien
stellingen over groen post MacSharry: Naar een vaste toeslag in het Europese Landbouwbeleid,
Spil, 1992, nr. 3.
6.]. de Veer e.a., op.cit., blz. 21.

Door prijsverlaging kunnen dus marginale gronden aan de produktie worden onttrokken, maar de
grond die in produktie blijft zal niet minder intensief
worden benut. Met de hectaretoeslagen verkrijgt een
boer een bron van vaste opbrengsten, maar dat
maakt het maximaliseren van de variabele opbrengsten, en dus het verhogen van de efficiëntie, niet minder aantrekkelijk. De relatie tussen enerzijds de inzet
van kunstmest, bestrijdingsmiddelen en dergelijke en
anderzijds de -rrijs van landbouwprodukten
is dan
ook erg zwak . Vermindering van het verbruik van
kunstmest, gewasbeschermingsmiddelen
e.d. zal
vooral voortkomen uit de onttrekking van gronden
aan de landbouw.
Een beleid van prijsondersteuning bevoordeelt de
grootste bedrijven, hetgeen uit verdelingsoogpunt
een groot bezwaar is van deze vorm van landbouwpolitiek. De oorzaak van deze bevoordeling is in feite gelegen in schaalvoordelen in de produktie. Ook
vaste hectaretoeslagen leiden tot een situatie waarbij
de grote bedrijven in het voordeel zijn.
De voorziene terugval in de produktie tot een niveau van marktevenwicht zal onvermijdelijk gepaard
gaan met structurele aanpassingen van de bedrijven.
Als toeslagen niet gebonden zijn aan het agrarisch
grondgebruik, is te verwachten dat ondernemers met
marginale gronden zich gaan toeleggen op exploitatie van de grond buiten de (voedings-)Iandbouw,
zoals bij voorbeeld beheerslandbouw en het recreatief gebruik van de grond. De niet-Iandbouwbestemmingen worden bij prijsverlaging van landbouwprodukten namelijk relatief aantrekkelijker. Sommige
bedrijven, die niet in staat zijn om te produceren tegen kosten die onder de variabele opbrengsten liggen, zullen worden beëindigd. Deze minder efficiënte ondernemers zijn beter af wanneer ze hun vaste
opbrengsten (heetaretoeslagen) incasseren zonder
kosten voor produktie te maken, of door hun grond
te verkopen.
Worden de toeslagen verhandelbaar gemaakt en
onafhankelijk van het grondgebruik toegekend, dan
zal de gekapitaliseerde waarde van de toeslag bij verkoop tot uiting komen in de hoogte van de grondprijs. De voordelen van de hectaretoeslag vallen dan
toe aan degenen die bij invoering van de toeslagen
grond bezitten. Na overdracht van de grond zijn deze
voordelen voor de agrariërs direct vervallen vanwege
de vaste kosten die deze veroorzaken door de relatief hoge overnameprijs die het gevolg is van de toeslagen. Derhalve is de oplossing van vaste toeslagen
per hectare ook maximaal voor de duur van één generatie houdbaar ter ondersteuning van landbouwinkomens. Hectaretoeslagen als oplossing voor het
landbouwpolitieke vraagstuk zijn even tijdelijk van
karakter als bij voorbeeld de inkomensbescherming
die uitgaat van de reeds bestaande produktiequota
voor melk. Om deze reden kan de vraag gesteld worden in hoeverre de hectaretoeslagen permanent van
karakter moeten zijn.
De prijsdaling zal dus leiden tot een afname van
het aanbod van landbouwprodukten.
De vraag ernaar zal daarentegen slechts beperkt toenemen, wat
blijkt uit de lage prijselasticiteit. Bij intermediaire produkten, zoals bij voorbeeld granen in de veevoeder-

produktie, kan wel een zekere substitutie optreden
van importgrondstoffen (graanvervangers) door binnenlands (EU) geteelde granen8. De economische
toepassingsmogelijkheden
van landbouwprodukten
als grondstoffen in non-food produktieprocessen,
aangeduid als agrificatie, kunnen op termijn toenemen door een substantiële prijsverlaging van landbouwprodukten.
Door herstructurering van de landbouw resulteert
een situatie, waarbij de Europese landbouw minder
produktie tot stand brengt op een naar verhouding
veel kleiner aantal bedrijven. Door de toeslagen toe
te kennen ongeacht het gebruik van de grond kan
een koude sanering van bedrijven worden voorkomen: een deel van de agrariërs zal perspectief zoeken in niet-agrarisch grondgebruik.
Deze structurele aanpassingen zijn van maatschappelijk belang om te komen tot een efficiënte allocatie van produktiefactoren, met voortbrenging van
de produkten tegen zo laag mogelijke kosten.

Consumenten
Momenteel loopt het grootste deel van de ondersteuning van de landbouw buiten het budget om, in de
vorm van kunstmatig hoge prijzen die (uiteindelijk)
door de consument moeten worden betaald. Met hectaretoeslagen worden de prijzen van landbouwprodukten lager, maar de directe inkomenssteun die ervoor in de plaats komt moet wel uit de openbare
middelen worden opgebracht. Dat betekent belastingverhoging. Het inkomensbeleid wordt op deze manier echter wel beter zichtbaar, ook voor de consument.

Openbare middelen
Voor de overheid zullen de uitgaven van het landbouwbeleid toenemen, omdat de consumenten niet
meer rechtstreeks de inkomens van boeren ondersteunen. Wel ligt, als wordt uitgegaan van een vast
bedrag per hectare, de omvang van het budget vast.
Vanuit het oogpunt van beheersing van de overheidsuitgaven is dit als een voordeel te kwalificeren. De
eenvoud van directe inkomenstoeslagen per hectare
levert bovendien voordelen op in de kosten van uitvoering en handhaving van de maatregel9

Handel
Door verlaging van de produktprijzen tot het wereldmarktprijsniveau vervalt de behoefte aan voortzetting
van de grens bescherming in de Europese Gemeenschap. Doordat bestaande tariefmuren worden afgebroken, krijgt de interne markt een meer open verbin-

7. CT. de Wit, Over het efficiënte gebruik van hulpbronnen
in de landbouw. Een poging tot interdisciplinaire benadering, Spil, 1992, nr. 5, blz. 40 e.v.
8. Uit berekeningen van de Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening
blijkt, dat daardoor de binnenlandse
afzet met circa 10% zou kunnen toenemen.
9. Door de Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening
is een onderzoek uitgevoerd naar de omvang van het beslag op de openbare middelen van de verschillende beleidsopties. SOW, LEI, CPB, 1992, CAP-reform and its differenti-

al impact on member states.

ding met de wereldmarkt. Met name voor Oosteuropese exporteurs is het belangrijk dat de EG-markten
toegankelijk worden in verband met de economische
ontwikkelingen aldaar. In het algemeen is prijsverlaging van belang om te komen tot vermindering van
spanningen in het internationale handelsverkeer. In
tegenstelling tot prijsondersteunende
maatregelen
worden directe inkomenstoeslagen in het recent gesloten GATI-akkoord beschouwd als een geaccepteerde vorm van ondersteuning van de landbouw.

Verdelingseffecten
Volledige compensatie van inkomensverliezen impliceert dat voor verschillende regio’s of lidstaten van
de EU verschillende hectaretoeslagen gelden, in verband met grote verschillen in produktiviteit van de
grond. Hierbij kan zich de paradox voordoen, dat de
rijkste lidstaten van de EG de hoogste toeslagen per
hectare krijgen toegekend. In deze lidstaten is de produktiviteit van de grond namelijk het hoogst. Voor
Nederland geldt bij voorbeeld, zoals blijkt uit figuur
1, dat de EOGFL-uitgaven (het grootste deel van de
landbouwuitgaven) per hectare een veelvoud zijn
van het gemiddelde in de EG. Het voor de toekomst
vastleggen van deze ongelijkheid vormt een probleem.

Milieu
In de EG is evenals in de meeste ontwikkelde landen
meer cultuurgrond beschikbaar dan nodig is voor de
produktie van rendabel af te zetten landbouwproduktenlO. Tegelijkertijd leidt het grondgebruik door de
landbouw tot aanzienlijke milieuproblemen. Voor de
toekomst moet worden verwacht dat, naast de inkomensdoelstelling van de landbouwpolitiek, de voortbrenging van positieve externe effecten steeds belangrijker gaat worden. Daarbij is het zo dat, voor
zover bedrijven een beloning ontvangen voor het
voortbrengen van positieve externe effecten, er geen
sprake is van inkomensondersteuning
in de agrarische sector. Het landbouwbeleid dient dan de allocatie van produktiefactoren, doordat de voortbrenging
van collectieve goederen (natuur, milieu) wordt gestimuleerd.
Een wezenlijk element in de toekenning van hectaretoeslagen is het simultaan bereiken van produktiebeperking en redelijke inkomens voor de agrariërs. Produktiebeperking
kan ontstaan door meer
grond een niet-landbouwbestemming
te geven en
door toepassing van minder milieu belastende produktiewijzen. Indien vaste toeslagen per hectare niet
‘zonder meer’ worden toegekend, maar gekoppeld
worden aan voorwaarden ten aanzien van milieuvriendelijkheid van de produktie, natuurvriendelijkheid en produktiviteitsverschillen
tussen regio’s, ontstaat een verfijnd systeem van ondersteuning van de
landbouw. Op deze wijze worden aan de eenvoud
van het systeem concessies gedaan om te kunnen voldoen aan de meervoudige doelstelling van de landbouwpolitiek. Of natuur, landschap en milieu er werkelijk beter van worden, hangt sterk af van de voorwaarden waaraan toekenning van hectaretoeslagen
wordt verbonden.

E5B 12-1-1994

Figuur 1.
EOGFL-uttgaven per hectare cultuurgrond, in ecu,
1991

Ver.Kon.
Portugal
Nederland
Luxemburg
Halie
Ierland
Frankrijk
Spanje
Grieken!.
Duitsland
Denemarken
Belgie
EG-12

o

200

400

600

800

1000

1200

1400

Bron: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Slot
In de actuele landbouwproblematiek
is ondersteuning van landbouwinkomens
een voortdurende bron
van zorg voor de overheid. Door de aanvaarding van
de MacSharry-voorstelien in 1992 is een principiële
omslag gemaakt in het beleid: een deel van de produktgebonden prijssteun werd vervangen door directe inkomenstoeslagen. Het is echter niet waarschijnlijk dat de MacSharry-maatregelen duurzaam te handhaven zijn.
Gelet op de ontwikkelingen die buiten de landbouw plaatsvinden, kan een besluit tot toekenning
van hectaretoeslagen als ‘een kansrijk plan’ worden
omschreven. Echter, hectaretoeslagen die enkel en alleen bedoeld zijn om het inkomen van boeren aan te
vullen, zijn voor de toekomst een te smalle basis
voor de landbouwpolitiek. Andere doelstellingen van
beleid, waaronder met name het bewaken van de
kwaliteit van natuur en milieu, zullen in steeds belangrijker mate bepalend zijn voor de vorm en de
omvang van ondersteuning van de landbouw.
De oorzaak van de structurele onevenwichtigheden op de landbouwmarkten wordt met het invoeren van hectaretoeslagen niet aangepakt. Het centrale probleem in de grondgebonden landbouw vormt
namelijk de structurele overcapaciteit, zowel binnen
als buiten de Europese Gemeenschap.
Als overgangsmaatregel kunnen vaste toeslagen
per hectare echter onvoorwaardelijk worden gebaseerd op de verliezen aan inkomens die ontstaan bij
de boeren. Dit laatste is van wezenlijk belang voor
de economische stabiliteit en tevens voor de politieke besluitvorming, waarin – kennelijk- met de directe
inkomensgevolgen veel rekening wordt gehouden.
Leon Theuws

10. Uit het recente WRR-rapport Grond voor keuzen blijkt
dat een substantieel deel van de landbouwgrond
kan worden braakgelegd, indien alleen voor de interne markt wordt
geproduceerd.