De AOW en het einde van de alleenverdienerstoeslag

De AOW en het einde van
de alleenverdienerstoeslag
De vergrijzing hangt ons al een tiental
jaren als het zwaard van Damocles boven het hoofd. Sombere lieden voorspellen verlaagde AOW-uitkeringen. Bij al
deze somberheid gaat iedereen eraan
voorbij, dat de AOW-uitkering in 1985 al
gehalveerd is. Bij de individualisering
van de AOW is de uitkeringsnorm voor
gehuwden (100%) vervallen en vervangen door een norm voor samenwonenden van 50%. De norm vooralleenstaanden bleef overeind. Met de stelselherziening verwierven gehuwde vrouwen een
eigen recht op uitkering. In veel gevallen
staat daar geen premiebetaling tegenover. Het verzekeringskarakter van de
AOW is hierdoor aangetast. Met de belastingherziening volgens Oort wordt de
aantasting van het verzekeringskarakter
nog sterker. In plaats van de hoge belastingvrije voet voor de alleenverdiener
komt de overgedragen basisaftrek. Tegelijkertijd worden vooral in de eerste
tariefschijf de premies volksverzekering
ondergebracht. De overgedragen basisaftrek levert dus een rechtstreekse korting op de te betalen premies volksverzekering, zodat de kostwinner voor de
introductie van een extra uitkeringsgerechtigde beloond wordt met een lagere
premie. Onlangs stelde Rutten in zijn
nieuwjaarsartikel nog vast dat dit contraproduktief werkt.
Bij een stijgende arbeidsparticipatiegraad van gehuwde vrouwen zullen we,
als alles meezit, over enkele decennia
een grotere premie betalende beroepsbevolking hebben dan bij onze huidige
lage participatiegraad. Het betalen van
premie leidt dan echter nog slechts tot
een in 1985 gehalveerd recht op uitkering. Met andere woorden: je zou kunnen
zeggen, dat met de herziening van 1985
een voorschot is genomen op de problemen van de vergrijzing en dat werkende
gehuwde vrouwen de extra AOW-premie
zullen betalen, die in dit verband nodig is.

De AOW tot 1985
Toen in de jaren vijftig het ouderdomspensioen tot stand kwam was de keuze
voor een omslagstelsel een noodzakelijke keuze. De AOW had als hoofddoel
een bodemvoorziening voor de oude
dag te bieden. Op een bedrijfspensioen
konden de meeste werkenden op dat
moment nog niet rekenen. Weliswaar
was de AOW een volksverzekering,

186

maar sommigen waren meer Volk’ dan
anderen. Globaal gezegd had elke 65plusser recht op een AOW-uitkering, behalve de gehuwde vrouw. In de jaren
vijftig kwam een dergelijke definitie van
de kring van uitkeringsgerechtigden vrijwel naadloos overeen met een afgrenzing als was alleen de beroepsbevolking
Volk’ en dus verzekerd. Voor zover gehuwde vrouwen een eigen inkomen hadden was dit meestal laag en alleen een
aanvulling op het gezinsinkomen. Gehuwde vrouwen hadden derhalve geen
zelfstandige pensioenvoorziening nodig.
Het recht op AOW voor achterblijvende
weduwen kan worden gezien als weduwenvoorziening, zoals de AWW1.
Hoewel solidariteit een wezenlijk kenmerk vormt van de AOW, is het zeker niet
de bedoeling geweest een volksverzekering voor iedereen te introduceren. In
de woorden van de memorie van toelichting bij de AOW: “En ziedaar dan de
synthese. Een verzekeringsstelsel, dat
zo is opgezet, dat het vrijwel alle door de
voorstanders van staatspensioen geopperde bezwaren tegen Verzekering’ kan
ondervangen, zonder nochtans wezenlijk tekort te doen aan een duidelijk zichtbaar verband tussen offer en uitkering,
sterker nog, dat alien volgens een beperkt draagkrachtbeginsel dwingt een offer te brengen”2. Hoewel de memorie
van toelichting spreekt over ‘alien’, waren gehuwde vrouwen in de praktijk niet
uitkeringsgerechtigd en niet premieplichtig, want bij het ontbreken van inkomen
wordt geen premie betaald. Kennelijk
ging het bij de beoogde solidariteit om
solidariteit binnen de beroepsbevolking,
met de bedoeling om o.a. werklozen en
zelfstandigen in de AOW te betrekken.
De AOW heeft dus van oorsprong een
bredere werking dan de werknemersverzekeringen. Ook het verband tussen premie en u itkeri ng is losser dan bij de werknemersverzekeringen, maar niet afwezig. De solidariteit in de AOW heeft een
nivellerende werking, die door de ontwerpers van de regeling bewust gekozen
is. Door zijn gerichtheid op de beroepsbevolking was de AOW echter nog geen
echte volksverzekering. Wanneer in
1957 aan niet werkende gehuwde vrouwen een uitkeringsrecht zou zijn toegekend, zou het verband tussen offer en
uitkering ver zoek geraakt zijn. Toch is
dat in 1985 gebeurd. Er is een recht op
uitkering toegekend aan personen die in
veel gevallen nooit tot de beroepsbevolking behoord hebben, nooit premie be-

taald hebben en geen inkomen derven
door pensionering. Dit is de prijs die betaald is om een feitelijke, voor vrouwen
discriminerende situatie voort te laten
bestaan in een juridisch niet discriminerende verpakking.
Ook in een ander opzicht blijkt de oorspronkelijke bedoeling van de AOW als
verzekering voor de beroepsbevolking
c.q. voor hen die premie betalen. Ingezetenen zijn verzekerd voor de AOW, voor
de periodedatzij in Nederland wonenen,
naar de wetgever aanneemt, in Nederland premie betalen. Wie na een lang
verblijf in het buitenland als bejaarde in
Nederland terugkeert kan niet rekenen
op volledige AOW, maar is (ten dele)
aangewezen op bijstand. De opbouwperiode voor de AOW (15-65 jr.) wijst ook in
de richting van de beroepsbevolking als
doelgroep. Als het werkelijk om een
volksverzekering ging was een opbouwperiode van 0-65 jaar logischer geweest.
De definitie van de kring van uitkeringsgerechtigden werd in de jaren vijftig
niet gezien als discriminatie van vrouwen. In die tijd was het een functionele
benadering van de bedoelde kring van
verzekerden, namelijk ‘het volk’ c.q. de
beroepsbevolking. Bij het tot stand komen van de AOW werd terecht nogal
opgezien tegen een omvangrijke administratieve rompslomp, die het registreren
van verzekerden (premie betalenden)
met zich mee zou brengen.

De AOW-herziening van 1985
De aanzet voor herziening kwam niet
uit Nederland zelf, maar uit Europa. In
1985 werd in de eerste plaats de uitsluiting van gehuwde vrouwen ongedaan
gemaakt. Daarmee is tevens de
Volks’verzekering AOW omgezet in een
echte volksverzekering. In een klap waren we circa 400.000 AOW-gerechtigde
gehuwde vrouwen rijker. Om alles zoveel
mogelijk bij het oude te laten, is de uitkeringsnorm voor de gehuwde gehalveerd
en om de puntjes opde i te zetten werden
toeslagen geTntroduceerd voor die gevallen, waarin een van de partners al wel
en de ander nog niet gepensioneerd
was. Immers, ook vroeger ging het volledige recht op AOW in op het moment dat
de gehuwde man de 65-jarige leeflijd
bereikte. Dat dit in sommige gevallen tot
niette rechtvaardigen uitkeringen leidde
werd voor lief genomen3.
Gehuwde vrouwen kregen weliswaar
zelfstandig recht op een AOW-uitkering,
maar er werd voor gezorgd, dat dit recht
1. W.M. Levelt-Overmars, Herziening van de
Nederlandse yolksverzekeringen in Euro-

pees perspectief, Sociaal Maandblad Arbeid, april 1989, biz. 205-215.
2. Tweede kamer, 1954-1955, 4009, nr. 3,
biz. 26.
3. W.M. Levelt-Overmars, op.cit., biz. 212.

ten koste ging van de rechten van de
kostwinner in hetzelfde huishouden. Er
was dus geen sprake van, dat werkende
gehuwde vrouwen dezelfde rechten verwierven als voordien (werkende) gehuwde mannen hadden. Er werden slechts
rechten overgedragen binnen huishoudens, ongeacht de vraag of de betreffende vrouwen tot de beroepsbevolking behoorden of hadden behoord. Daarnaast
zijn gehuwde vrouwen vanaf 1985 zelf
AOW-premie verschuldigd. De maximaal af te dragen AOW-premie geldt niet
meer voor een gezin, maar voor elk van
de echtelieden afzonderlijk. Dit laatste
resulteerde in een ombuigingsopbrengst
van circa / 500 mln. Je kunt dus concluderen, dat eerst gehuwde mannen net
recht van hun vrouw op AOW betaalden
en dat bovendien deze vrouwen, voor
zover ze het hadden gewaagd de arbeidsmarkt te betreden, een forse extra
premie betaalden.
De stelselherziening had als doel de
bestaande situatie zo min mogelijk te
veranderen, maartoch te voldoen aan de
eisen voor gelijke behandeling. Wanneer
we ervan uitgaan, dat de AOW daadwerkelijk een volksverzekering was, is die
opzet geslaagd. Wanneer we de- oude
AOW daarentegen zien als een verzekering voor de beroepsbevolking, is er
sprake van een trendbreuk. Het recht op
AOW voor afhankelijke partners is een
ouderdomsuitkering zonder enige tegenprestatie. Dit is een breuk met het verleden, waarin het recht op AOW werd opgebouwd doordat een werkende op zijn
beurt verantwoordelijkheid droeg voorde
op dat moment gepensioneerden.
De herziening van de AOW kan gezien worden als een continuering van de
voor werkende vrouwen discriminerende
situatie maar ook als een voorschot op
de problemen van de vergrijzing. Bij een
toenemende arbeidsparticipatie in de
toekomst keert de AOW de facto weer
terug naar zijn oorspronkelijke vorm, de
verzekering voor de beroepsbevolking,
die nu echter het hele volk omvat. Wat
dan blijft is de verlaging van het individuele AOW-pensioen, een verlaging overigens die gezien de te verwachten demografische ontwikkeling welkom kan zijn.
Bij een sterk toenemende arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen zullen zij in
feite de voor de vergrijzing benodigde
extra premies opbrengen. Bij een blijvend lage arbeidsparticipatiegraad ligt
echter de nadruk op de continu’fteit van
de bestaande situatie. De vergrijzingsproblemen blijven in dit geval onverminderd bestaan.

Beleidsconsequenties
In de ons omringende landen is de
oudedagsvoorziening doorgaans geregeld in de vorm van een verzekering voor

ESB 21-2-1990

werkenden of voor loontrekkers. De
band tussen premiebetaling en uitkering
is daar nadrukkelijk aanwezig. De volksverzekering AOW is in Duitsland en Oostenrijk een onbekend fenomeen. Weliswaar kent Frankrijk een basispensioenverzekering naast de pensioenen via
pensioenfondsen, maar het gaat daarbij
om een soort bijstand voor hen, die onvoldoende pensioenrechten hebben opgebouwd, inclusief een middelentoets. In
Zweden bestaat wel een pensioenvorm
die vergelijkbaar is met de AOW, waarin
ook aan huisvrouwen een zelfstandig uitkeringsrecht wordt toegekend4. Maar
daarbij moet wel bedacht worden, dat in
Zweden de arbeidsparticipatie van vrouwen nauwelijks lager is dan die van mannen, zodat huisvrouwen nauwelijks voorkomen. In Zweden is dus dezelfde globale benadering gevolgd voor het verzekerd zijn als in Nederland, maar de overeenkomst tussen beroepsbevolking en
verzekerde bevolking is daar duidelijk
groter. Een recht op AOW zonder enig
arbeidsverleden mag in Europees verband als een unicum worden betiteld.
In de adviesaanvrage aan de SER
over de stelselherziening-AOW zijn 6 alternatieven aangegeven. Slechts een
variant bevatte een verwijzing naar het
criterium ‘beroepsbevolking’ voor kortere
of langere duur. Deze variant werd door
de regering vooraf van een afwijzend
commentaar voorzien en is ook door de
SER afgewezen, vooral op grand van het
feit, dat naar de mening van de SER
daarmee het karakter van de AOW als
volksverzekering geweld zou worden
aangedaan. Gezien de hierboven gedane constatering, dat Volk’ in volksverzekering AOW gelezen moest worden als
‘beroepsbevolking’, ontvalt een belangrijke grand aan deze afwijzing. Geen van
de varianten qing in op de wijze van
premieheffing .
De weg terug van de Volks’verzekering AOW naar een verzekering voor de
beroepsbevolking is, zeker na de stelselherziening, niet logisch. Wel geeft de belastingherziening aanleiding om de premiekant opnieuw te bezien. Zoals gezegd
levert de inbouw van de premies volksverzekering in de belastingheffing de alleenverdiener naast een belastingvoordeel een premievoordeel op. Een minimumpremie voor het introduceren van
een extra uitkeringsgerechtigde zou
meer voor de hand liggen dan deze premiekorting. Afschaffing van de overgedragen basisaftrek heeft hetzelfde effect
als een extra premiebetaling door degenen die voor deze basisaftrek in aanmerking komen, d. w.z. degenen die een sinds
1985 gratis verzekerde partner introduceren. Ook de netto-waarde van de overgedragen basisaftrek (ca. /1600) komt ongeveer overeen met premie die verschuldigd zou zijn bij een inkomen van 70%
van het minimumloon, een redelijke maat
voor een minimumpremie (ca. / 2000).

Afschaffing van de overgedragen basisaftrek heeft een aantal belangrijke
voordelen. In de eerste plaats wordt de
band tussen premie en uitkering in de
AOW niet verder doorgesneden. Tegenover de nieuwe uitkeringsgerechtigden
staan nieuwe premiebetalingen. De solidariteit binnen de AOW wordt gehandhaafd, maar er worden beperkingen gesteld aan de uitwassen.
Een tweede voordeel is, dat de overdrachten naar kostwinners enigszins
verminderd worden. Het gaat bij deze
overdrachten om aanzienlijke bedragen,
die door de maatschappelijke ontwikkelingen steeds discutabeler worden6. De
overheid neemt daardoor een neutralere
houding aan tegenover verschillende
huishoudensvormen.
Overdrachten
naar kostwinners, die de intentie hebben
het mogelijk te maken om (thuis) kinderen groot te brengen, grijpen op dit ogenblik ten onrechte aan bij het criterium ‘niet
betaald werkend’ in plaats van bij het
criterium ‘kinderen verzorgend’. Van de
overdrachten naar kostwinners komt in
de praktijk slechts 40% terecht bij huishoudens met kinderen onder de 12 jaar.
Dit probleem heeft overigens een bredere strekking dan alleen de AOW. Ook
vanuit het gezichtspunt van inkomensverdeling is de overgedragen basisaftrek
bedenkelijk. Geen rekening wordt immers gehouden met de aanzienlijke
waarde van de huishoudelijke praduktie
in een alleenverdienershuishouden.
In de derde plaats wordt het belastingstelsel erdoor gestroomlijnd. Na het
vervallen van de alleenstaandentoeslag
is er geen reden de alleenverdienerstoeslag wel te handhaven. Schaalvoordelen
noch onderhoudsverplichtingen vormen
hiervoor een argument. Een huisvrouw
is produktief en geen last.
In de vierde plaats zou afschaffing van
de overgedragen basisaftrek vooral gehuwde vrouwen die slechts een gering
inkomen kunnen verwerven aanmoedigen om beroepsarbeid te gaan verrichten, aangezien het gebruik maken van
hun basisaftrek niet langerten koste gaat
van de basisaftrek van de kostwinner.
Deze aanmoediging tot betaald werk is
nodig gezien de zeer lage arbeidsparticipatiegraad in Nederland. Alleen al om de
AOW betaalbaar te houden is een verbreding van de arbeidsparticipatie dringend gewenst. Mocht de arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen sterk stijgen, dan vervalt het effect van de afge4. S.K. Holmans, Social security systems in

selected countries and their integration with
tax systems, ETS Division, HM Treasury,
Londen, 1986.
5. SER, Advies gelijke behandeling in de
AOW, nr. 84/02, Den Haag, maart 1984.
6. R.M.A. Jansweijer, E.M. Pot, H.J. Groenendijk en H.M. Langeveld, Haalbaar en

betaalbaar; arbeid en kinderzorg na 1990,
Pisan-reeks, nr. 2, Rotterdam, Erasmus Universiteit, 1988.

187

schafte aftrek. Bij individuele inkomens
is van het overdragen van de basisaftrek
geen sprake meer. Het is dan irrelevant
of overdracht wel of niet is toegestaan.
Een laatste voordeel is, dat de overheid een nieuwe afgang voor de rechter
bespaard kan blijven. Nu in de basisaftrek ook de premies volksverzekering
zijn opgenomen, valtdezeonderdewerking van de zgn. 3e EG-richtlijn gelijke
behandeling. Aangezien vrouwen vrijwel
nooit van de overgedragen basisaftrek
kunnen profiteren en mannen vaak, is de
regeling discriminerend.
Naast voordelen zijn er ook problemen. Afschaffing van de overgedragen
basisaftrek dreigtde kostwinners van die
afhankelijke partners te treffen, die wel
zouden willen werken, maar hiertoe
geen kans hebben, hetzij door onvrijwillige werkloosheid, hetzij door het verzorgen van jonge kinderen.
Partners die bij onvrijwillige werkloosheid geen recht kunnen doen gelden op
een RWW-uitkering, zouden extra gedupeerd worden. Een zelfstandig uitkeringsrecht voor hen is op korte termijn
niet realiseerbaar7. Op langere termijn is
de uitsluiting van de RWW (partnerinkomenstoets) echter niet te handhaven als
vrouwen daadwerkelijk gaan deelnemen
op de arbeidsmarkt. Als eerste begin van
een zelfstandig uitkeringsrecht kan aan
onvrijwillig werklozen die buiten de criteria van de RWW vallen een uitkeringsrecht worden toegekend ter hoogte van
de gemiddelde netto waarde van de
overgedragen basisaftrek. De voorwaarde hiervoor is nu echter “beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt” en niet: “zich
terugtrekken van de arbeidsmarkt”. Een
dergelijke voorwaarde past in het activerende arbeidsmarktbeleid.
Wanneer partners vanwege de zorg
voor jonge kinderen niet in staat zijn tot
beroepsarbeid dient de overheid hierin
niet te berusten, maar een actief beleid
te voeren om de combinatie van betaald
werk en kinderverzorging mogelijk te
maken. Een deel van de extra opbrengsten van het afschaffen van de overgedragen basisaftrek zou hiervoor beschikbaar moeten worden gehouden.
Concluderend kunnen we stellen, dat
niet alleen in de systematiek van de
AOW, maar ook daarbuiten goede redenen zijn aan te voeren voor een afschaffing van de overgedragen basisaftrek.
De argumenten buiten de systematiek
van de AOW gelden in elk geval voor de
jongere generatie, waarvan nog een behoorlijke mate van arbeidsparticipatie te
verwachten is.

Roel Jansweijer
De auteur is stafmedewerker bij de WRR.

7. Voor de 1990-generatie is een gei’ndivi-

dualiseerde RWW wel denkbaar. Emancipatieraad, Emancipatiebeleid in macro-econo-

misch perspectief, Den Haag, april 1989.

188