Energiekroniek
–
eigen beweging de minister van advies
dienen over zaken die de Raad zelf van
belang acht.
*
Beperkte beleidsruimte
De Algemene Energieraad
DR. W. L. M. ADRIAANSEN*
In deze bijdrage aan de Energiekroniek wordt eerst iets gezegd over de
Algemene Energieraad (AER) zelf.
Daarna zal in het kort de ruimte voor
een eigen Nederlands energiebeleid worden aangeduid, waarna het werk van de
AER wordt belicht. Via de brede maatschappelijkediscussie (BMD) en het rapport Kolen en uraan wordt nader ingegaan op het recente commentaar van de
AER op deel I van de Nota energiebeleid, dat eind 1979 is verschenen.
De Algemene Energieraad
In de Energienota van minister
Lubbers van 1974 is de instelling van een
algemene energieraad aangekondigd,
omdat er behoefte bleek te bestaan aan
een integrale advisering van de centrale
overheid op energieterrein. Bij de totstandkoming van deze nota, enkele
maanden na de oliecrisis van 1973-1974,
had de minister zich reeds laten adviseren door enkele deskundigen van buiten het departement. De meesten van
hen zijn lid geworden van de AER, die
op 25 februari 1976 bij Koninklijk Besluit werd ingesteld. De taak van de AER
werd de minister van Economische Zaken, die het energiebeleid in zijn portefeuille heeft, te adviseren over:
@ het te voeren
energiebeleid in het
algemeen;
@ de prioriteiten op energieterrein;
@ het afstemmen en integreren van adviezen van alle op energiegebied werkzame adviesorganen;
@ de optimale adviesstructuur op energiegebied.
De voorlopige AER werd voor een
periode van drie jaar ingesteld. Deze termijn is vorig jaar verlengd, vooruitlopend op een wetsontwerp voor een
definitieve instelling van de Raad. Het
ligt in de bedoeling van de huidige
minister van Economische Zaken om het
aantal adviesorganen te beperken en de
taken van enkele ervan, voor zover van
belang, op te dragen aan de AER. Dit
houdt een taakuitbreiding in voor de
AER en ook een versteviging van zijn
positie.
Op energieterrein zullen in de toekomst nog slechts enkele raden werk-
ESB 23-1-1980
zaam zijn, zoals de Mijnraad, de
Elektriciteitsraad, de Raad voor het
Energie-onderzoek (REO) en de AER.
De R E 0 is de opvolger van de landelijke
Stuurgroep Energie-onderzoek (LSEO),
die ressorteerde onder het Ministerie van
Wetenschapsbeleid. De R E 0 zal de
minister van Economische Zaken van
advies dienen over het energie-onderzoekbeleid, zodat er tussen AER en
R E 0 weliswaar een taakafbakening bestaat maar dat daarnaast het werk vele
raakvlakken zal hebben. Vanzelfsprekend zal er tussen beide raden een goed
contact moeten bestaan, waartoe de
noodzakelijke maatregelen worden getroffen.
De AER bestaat thans uit vijftien
leden, die allen zitting hebben op persoonlijke titel. De Raad kent geen vertegenwoordigers van bepaalde organisaties, maar wel is bij de samenstelling ernaar gestreefd in de persoon van de leden
van de Raad het gehele energieterrein
te bestrijken. Naast de energietechnische
aspecten dienen zo ook de maatschappelijke en bestuurlijke aspecten van het
energiebeleid tot hun recht te komen.
De AER kan de minister adviseren over
zaken die de minister voorlegt aan de
Raad. maar daarnaast kan de AER uit
Reeds eerder zijn in deze Energiekroniek de mogelijkheden en beperkingen geschetst van een eigen energiebeleid door de overheid, zodat daar niet
te lang bij behoeft te worden stilgestaan.
De voornaamste beperkende factor betreft de internationale energiesituatie.
Op basis van verschillende prognoses
van de aardolievoorraden in onze wereld
kunnen we concluderen dat, na een piek
in de produktie in de jaren negentig, de
beschikbaarheid van aardolie afneemt.
Te zamen met een verwachte toename
van de vraag uit ontwikkelingslanden en
misschien ook uit het oostblok, zou de
conclusie moeten zijn dat de industrielanden in snel tempo alternatieven voor
de olie-import zouden ontwikkelen.
Niets is echter minder waar. Het aandeel
van aardolie in de nationale energiebalansen blijft hoog en elke periodieke
prijsverhoging van de OPEC-landen
wordt met ach en wee begroet. Toch
concludeerde de Financial Times onlangs dat ,,a black cloud of higher prices
has a silver hing”. Die zilveren rand betreft de mogelijkheid om bij een dollarprijs voor ruwe aardolie, die thans tien
maal zo hoog is als voor het begin van de
crisis, ernst te maken met de ontwikkeling van nieuwe energiebronnen en met
steeds verdergaande besparingsinvesteringen. Figuur 1 geeft een beeld van de
produktiemogelijkheden die binnen bereik komen.
De Nederlandse overheid heeft terecht
besloten zuinig te zijn o p het eigen aardgas en het in de toekomst nog vrijwel alleen ter beschikking te stellen voorhuis-
* Secretaris van d e (voorlopige) Algemene
Energieraad.
Figuur I . De kosten van toekomstige enérgie
C
e,
,-zonne-energie
m
ische olie uit steenkool
I r
kostenrange
hoogcalorisch
kolengas
teerzand en leisteenolie
r
r
ruwe aardolie (produktiekosten
en c nr;s
o t;:)
l
Bron: Financial Times.
r
steenkool
Tabel 1. Primair energieverbruik in enkele geïndustrialiseerde landen in 1978, in
mroe a) en procentuele aandelen
Aardgas
Aardolie
Totaal
l
Steenkool
I
Kernenergie
I
Waterkracht
Totaal
I
Verenigde Staten …………..
Canada ………………….
België en Luxemburg ……….
Denemarken ………………
Frankrijk …………………
Italie ……………………
Zweden ………………….
Zwitserland ……………….
Groot-Brittannie …………..
West-Duitsland ……………
Japan ……………………
Nederland ………………..
1.901.9
217.9
51.1
20.0
189.5
147.4
48.6
24.9
211.4
244.6
363.5
75.1
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
(100)
W P rewen. of
ssrar&Ãical
world oil rndu.virr. 1978
a ) I mtoe = I miljoen ion olie-equivalent (tussen haakjes is steeds het procentuele aandeel vermeld).
houdelijk gebruik en voor hoogwaardige
(kleinschalige) industriële toepassing.
Het aardgas kan aldus een buffer vormen om stagnaties van kortere of langere
duur in de energievoorziening op te
vangen. Andere energiedragers dan
aardgas (op 1,5 mtoe eigen olieproduktie na) moeten immers worden
geïmporteerd. Dat betekent dat de ontwikkelingen op de internationale energiemarkt – voor zover dit al een markt
is in de traditionele zin – niet beïnvloedbaar zijn. Dit zal in de toekomst belangrijke consequenties hebben wanneer de
aardgasexport wegvalt en de Nederlandse energiebalans sterk negatief zal
worden, zowel in guldens als in volume.
Het is goed in dit verband de Nederlandse energiesituatie te vergelijken met
die in andere landen. Zoals uit de cijfers
van tabel 1 blijkt is het aandeel van
aardgas in onze energievoorziening erg
groot. De andere energiedragers vervullen, relatief gezien, daardoor een minder
belangrijke rol. Van steenkool en kernenergie is de bijdrage aanzienlijk lager
dan in andere landen. De beide energiedragers leveren te zamen thans niet meer
dan 5% van de totale energievoorziening, tegen 23% in bijvoorbeeld
Duitsland en België
Luxemburg en
37% in Groot-Brittannië.
In het onlangs verschenen deel I van
de Nota energiebeleid worden twee
scenario’s gepresenteerd voor de toename van het energieverbruik, gegeven
een gemiddelde groei van het nationale
inkomen van 2 resp. 3% over de
periode tot het jaar 2000 genomen. In het
lage-groeiscenario wordt het aandeel
van steenkool en kernenergie in het jaar
2000 geraamd op 22% en in het hogegroeiscenario o p 24% van het totale
energieverbruik. Daarmee zou Nederland, internationaal gezien, wat beter in
de pas kunnen lopen dan thans het geval
is. Figuur 2 geeft een beeld van de verwachte ontwikkeling van het Nederlandse energieverbruik in beide hiervóór
genoemde scenario’s 1). Het is duidelijk
dat in de komende jaren vooral steenkool een belangrijkere rol in onze
energievoorziening moet gaan vervullen.
In de Nota energiebeleid worden als
centrale doelstellingen voor het energiebeleid voor de komende periode genoemd het streven naar energiebespa-
+
ring en een grotere diversiteit in de
energievoorziening. Het eerste element
daarvan, de verbetering van de efficiency
en daardoor besparing op energieverbruik, heeft reeds vanaf het begin
van zijn bestaan de aandacht van de
AER. Ook in het onderhanden werk
neemt energiebesparing nog een belangrijke plaats in, hoewel het accent toch zal
verschuiven naar de energieverzorgingssector.
Energiebesparing
In 1977 heeft de Raad een advies uitgebracht over besparing op het huishoudelijk energieverbruik 2), als een poging de
regering en ook de consument te wijzen
op de mogelijkheden van besparing op
energieverbruik in de directe woon- en
leefsituatie. De sector huishoudingen,
daaronder mede begrepen de overheid
(ruimteverwarming, verlichting en vervoer alsmede verlichting en verwarming
van kantoorgebouwen, ziekenhuizen,
scholen e.d.) verbruikt thans een kwart
van de energie, zodat besparingen daar
zeker zoden aan de dijk kunnen zetten. In
1978 bracht de Raad een advies uit over
energiebesparing in bedrijven 3). Beide
f
adviezen zijn gebruikt bij het schrijven
van deel I van de Notaenergiebeleiden de
belangrijkste conclusies zijn daarin deels
nader uitgewerkt.
In het advies Energiebesparing in be- 1
drijven heeft de AER speciale aandacht i
gevraagd voor de verhoging van de ,
efficiency van (primair) energieverbruik
door een koppeling van warmte- en elektriciteitsproduktie in bedrijven. De
minister van Economische Zaken heeft
op advies van de Raad inmiddels een
kleine commissie ingesteld, die de mogelijkheden en implicaties van de koppeling, vooral de problemen rond de levering van elektriciteit door bedrijven aan
het openbare net, bestudeert.
Een belangrijke efficiencyverbetering
zou eveneens kunnen worden gevonden
in hergebruik van restwarmte, van voor- ;
al elektriciteitscentrales en grote in- i
dustrieën, voor verwarmingsdoeleinden, i
bijvoorbeeld voor stadswijken en tuinbouwgebieden of voor gebruik in andere i
bedrijven. In samenwerking met de ‘
NEOM bereidt de AER thans een advies
over dat specifieke onderwerp voor. Het I
gaat hier om de mogelijkheden van
transport van warm water o p verschil- j
lende temperatuurniveaus, het aanbod j
daarvan en de potentiële vraag in een
gebied waarbinnen transport mogelijk
is. Voorts moeten oplossingen worden
gevonden voor de beheerstechnische en
bestuurlijke problemen die een dergelijk
grootschalig gebruik van restwarmte met i
zich brengt.
f
/
!
I) Zie in dit verband ook mijn artikel Begrensde groei, energieschaarste en maatschappijvisie, MaandschriSI Economie, oktober 1979, blz. 405 e.v.
2) A E R,Advies inzake besparing op het huishoudelijk energieverbruik. ‘s-Gravenhage,
mei 1977.
3) AER, Energiebesparing in bedrijven.
‘s-Gravenhage, augustus 1978.
Figuur 2. Energieverbruik in Nederland rot het jaar 2000
Energieverbruik
(PJ)
4
I
5000
4000
olie
mgas
kolen
O uraan
D kolen-turaan
3000.
Y B. VmaJ 1985 rijn een lage en een hoge varianr van her energreverbruik gegeven. die resp. zyn gebajeerdop een BNP-groei
van 25.3% en 3-3.5% gemiddeld tor de eeuwwisseling
Een volgend belangrijk adviesonderwerp van de AER op dit moment is de
relatie tussen ruimtelijke ordening en
energiebesparing en de mogelijke knelpunten op dit terrein. Men kan daarbij
denken aan het mede in beschouwing
nemen van energieaspecten bij bijvoorbeeld stadsplanning, zoals de mogelijkheid van een efficiënt gebruik van
restwarmte voor verwarmingsdoeleinden of stadsverwarming, maar ook aan
een zodanige planning van woonwijken
dat mettertijd toepassing van zonneenergie mogelijk is.
Ook het woon-werkverkeer is een belangrijk aspect. De AER heeft te zamen
met de Raad van Advies voor de
Ruimtelijke Ordening (RARO) dit onderwerp inmiddels in studie genomen en
hoopt de minister later dit jaar daarover
te adviseren.
Een andere suggestie in het eerdergenoemde besparingsadvies betreft een
zuiniger gebruik van materialen, dat,
wanneer dat nodig mocht zijn, op een later tijdstip de aandacht kan krijgen van
de AER.
energiebeleid. Hoewel de AER de besparings- en diversificatiedoelstelling en ook
het gevoerde aardgasbeleid onderschrijft
vindt de Raad dat met de uitvoering
meer haast moet worden gemaakt. De
AER bepleit in zijn commentaar een verbetering van de energiesituatie en een
verandering van de -energie-intensieve
– industriële structuur nu dit nog mogelijk is. De opbrengsten van ons aardgas
worden thans voornamelijk aangewend
voor ,,dingen die de mensen leuk vinden”
en niet of nauwelijks voor investeringen
die zijn gericht op verbetering van de
industriële structuur. In de perscommentaren o p dit advies is dit belangrijke
punt gelukkig goed doorgeklonken. De
Raad bepleit dat extra opbrengsten voor
het rijk, als gevolg van zowel de recente
opwaardering van de bewezen en de
waarschijnlijke gasreserves met een
extra honderd miljard kubieke meter als
de verwachte stijging van de prijs van het
aardgas, worden aangewend om de
energiestructuur te verbeteren. Het stellen van deze prioriteit behoeft, zo stelt de
AER in zijn commentaar, niet ten koste
te gaan van andere collectieve voorzieningen.
De AER heeft in zijn commentaar
op deel I van de Nota energiebeleid de
mogelijkheden tot besparing van energie
op gemeentelijk en regionaal niveau
onder de aandacht van de regering gebracht. In de brochure Energiebesparing
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wordt een overzicht gegeven
van mogelijkheden tot energiebesparing
door gemeenten en van ervaringen die
reeds zijn opgedaan. Knelpunten bij het
gemeentelijk besparingsbeleid kunnen
zijn gebrek aan mankracht en deskundigheid – hetgeen pleit voor een
intergemeentelijke aanpak – en derving
van inkomsten voor gemeenten wanneer
energieleveranties zouden afnemen. De
centrale overheid kan de samenwerking
tussen gemeenten onderling en gemeenten en energiebedrijven bevorderen, zorgdragen voor bijscholing van
gemeentelijke energieambtenaren en
door een correctie in de Wet financiële
verhouding rijk en gemeente voorkomen
dat besparing o p energieverbruik gemeenten voor financiële problemen
plaatst.
Energiewetgeving
Brede maatschappelijke discussie
De vraag of het streven naar grotere
diversificatie een toenemend gebruik van
kernenergie zal inhouden staat centraal
tijdens de komende brede maatschappelijke discussie over (kern)energie 4), een
discussie die eigenlijk al is begonnen en
door regering en parlement snel in goede
banen moet worden geleid om deze nog
zinvol te doen zijn. De AER heeft eind
1979 als bijdrage aan de meningsvorming in het rapport Kolen e n uraan
5) een samenvatting gepubliceerd van
relevante aspecten van het gebruik van
steenkool resp. van kernenergie voor de
produktie van elektriciteit.
Naar verwachting zal de komende
discussie zich niet beperken tot elektriciteitsproduktie alleen, maar zullen ook de
economische en maatschappelijke context van het gehele energiegebeuren in de
discussie worden betrokken, zeker nu
het CPB onlangs de groeiverwachting
van ons nationale inkomen van 2,5%
heeft omlaaggebracht tot O%, stagnatie
dus. Naar de mening van de AER moeten voor het energiebeleid verschillende
beleidsopties worden uitgewerkt voor
het geval er externe veranderingen zullen optreden, zowel inde conjunctuur als
in de fysieke beschikbaarheid van energiedragers. Dergelijke beleidsopties moeten in relatie worden gebracht met
bijvoorbeeld het milieubeleid en het
algemeen economisch beleid, vooral de
doelstelling van evenwicht op de betalingsbalans.
Investeringen in de energiesector
De grote lijnen van het Nederlandse
beleid vindt men in deel I van de Nota
ESB 23-1-1980
Progressieve tarieven en
gemeentelijk beleid
Een mogelijkheid die in het advies
slechts is geopperd, doch in de pers veel
aandacht heeft gekregen, is die van een
progressieve tariefstelling voor energie
(c.q. aardgas) bij een verbruik dat een
nader vast te stellen basisquanturn overschrijdt 6). De redenering die daarachter steekt is dat het onbillijk zou zijn
wanneer een consument die spaarzaam is
in zijn verbruik t.z.t. zou worden geconfronteerd met de gevolgen van een
energieverbruik dat in zijn totaliteit te
hoog is en daardoor zou leiden tot snellere uitputting of een extra stijging van
de prijs. Deze onrechtvaardigheid moet
worden gesteld tegenover die van een
uniform basisquantum per consument.
Wanneer het basisquanturn moet worden geïndividualiseerd
dus worden
vastgesteld, rekening houdend met ieders situatie – is het systeem niet
hanteerbaar. Hoewel het principe verdedigbaar is vraagt de AER zich af of
het middel van een progressieve tariefstelling de oplossing kan zijn ofdat moet
worden gezocht naar een andere oplossing om excessief energieverbruik tegen
te gaan, bijvoorbeeld door (op termijn)
een belasting te heffen op huizen naar
gelang de staat van isolatie. Een dergelijke gedachte zou een nadere uitwerking
kunnen verdienen.
–
Een punt van zorg is tot slot het ontbreken van het institutionele en wettelijke kader voor de energievoorziening.
Hoewel op het departement in commissieverband wordt gestudeerd op een mogelijke concentratie van openbare nutsbedrijven en in het licht daarvan de wenselijkheid van een wet voor de organisatie van de energievoorziening wordt
beoordeeld, vreest de AER dat aldus veel
tijd verloren zal gaan. Daarnaast zou het
besparingsbeleid eveneens zijn grondslag in een wet moeten vinden. Dat zou
het onderwerp kunnen zijn van een volgend AER-advies.
W. L. M. Adriaansen
4) De AER heeft in juni 1978 de minister geadviseerd over de organisatie van de BMD.
Zie het rapporc Een brede maarschappelijke
discussie over (kern)energie, ‘s-Gravenhage,
juni 1978.
5 ) AER, Kolen en uraan, een overzichr van
relevanre aspecten met beirekking rot her gebruik van kolenluraan voor elekrricireirsopwekking, ‘s-Gravenhage, augustus 1979.
6) Interessant is de korte discussie in 1975 in
dit blad over dit onderwerp. Zie J. P. van den
Berg, Energiebeleid en tarieven van gas en
elektriciteit, ESB, 2 april 1975, blz. 313 en S.
Miederna, Energiebeleid en aardgastarieven
voor huishoudelijk gebruik, met een naschrift
van J. P. van den Berg, ESB, I I juni 1975,
blz. 574.