arbeidsparticipatie
Commissie Bakker biedt logische
oplossingen
De toekomstige tekorten op de arbeidsmarkt zullen tot forse
loonstijgingen leiden. De voorstellen die de commissie
Bakker doet dragen bij aan het wegwerken van de belemmeringen voor een groter aanbod van arbeid. Het voorstel
om de AOW en pensioenleeftijd in de toekomst te laten
groeien met de levensverwachting is het logische antwoord
op de structurele aanbodsdaling op de arbeidsmarkt. Haar
voorstel voor een nieuwe ontslagregeling biedt betere kansen op werk voor wie nu nog buiten de arbeidsmarkt staat.
A
an het eind van het rapport van de
Commissie Arbeids articipatie (2008)
p
staat een lijst met 42 voorstellen. Die hebben alleen betrekking op het hoofdstuk uit
het rapport dat gaat over het zo snel mogelijk aan
het werk helpen van mensen. Er volgen dan nog drie
hoofdstukken met voorstellen voor een totaal andere
aanpak van het ontslag, voor langer doorwerken en
voor alles wat ook nog invloed heeft op de arbeidsparticipatie. Veel voorstellen zijn bekend en vertrouwd, maar wat betreft de ontslagregeling en het
koppelen van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting legt de commissie voorstellen op tafel die
moed vragen van politici en lef van de werkgevers en
werknemers in de polder.
De commissie schat dat de beroepsbevolking tussen nu en 2040 met een miljoen mensen afneemt.
Nederland heeft halverwege deze eeuw een kleinere arbeidsmarkt. Daar is niets mis mee. De arbeidsmarkt van Denemarken is kleiner dan die van
Nederland, maar het inkomen en de welvaart van de
Denen is vergelijkbaar met dat van de Nederlanders.
De problemen zitten in het krimpen zelf. Een krimpende arbeidsmarkt is een markt met onvervulbare
vacatures, tekort aan mensen, oplopende loonkosten, productie die verdwijnt en diensten die niet
meer worden geleverd.
De vrije arbeidsmarkt
Jules Theeuwes
Directeur SEO Economisch
Onderzoek en hoogleraar
Economie aan de Universiteit van Amsterdam
394
ESB
Volgens het allereenvoudigste vraag- en aanbodmechanisme van de arbeidsmarkt betekent een inzakkend aanbod ten opzichte van een gelijkblijvende
of stijgende vraag, dat er een vraagoverschot, of
handiger geformuleerd, een tekort aan werknemers,
ontstaat. De effecten van een dergelijk tekort waren
tijdens de recente hoogconjunctuur al te merken
aan het grote aantal openstaande vacatures en het
lage werkloosheidsniveau. Dit geeft vakbonden een
riante uitgangspositie bij loononderhandelingen en
wat leidt tot loonstijgingen. Bij schaarste aan werk-
93(4538) 27 juni 2008
nemers gaan werkgevers die bij elkaar wegkopen
door ze hogere salarissen te bieden. Ook daardoor
wordt arbeid duurder. In de toekomst worden de
tekorten groter en heftiger en komen er steeds vaker
loonstijgingen.
Hogere lonen stimuleren reacties aan zowel de
aanbod- als de vraagkant van de arbeidsmarkt
waardoor het tekort wordt weggewerkt. Als reactie
op de loonstijging wordt het aanbod groter en de
vraag kleiner. De aanbodsreactie is goed te zien op
het moment dat de economie uit een recessie komt
en de arbeidsmarkt aantrekt. Dan neemt het aanbod
toe. Er zit namelijk een grote stille arbeidsreserve in
de economie. Dat zijn mensen die wel willen werken
maar die hun kansen op een baan laag inschatten.
Als de economie aantrekt, zien zij dat hun kansen
beter worden en dat is het moment dat zij huis, tuin
en keuken verlaten en zich aanbieden op de arbeidsmarkt. In de structureel krimpende markt van de volgende decennia ontstaat er een permanente situatie
van tekort. Volgens de commissie zijn er op dit moment bijna een miljoen mensen die willen en kunnen
werken maar niet actief op zoek zijn naar een baan.
Een arbeidsmarkt met stijgende lonen en werkgevers
die steeds betere arbeidsvoorwaarden bieden, moet
voldoende zijn om deze buiten de arbeidsmarkt
staande mensen naar die markt te trekken.
Ook de vraag reageert op de gestegen lonen.
Duurdere arbeid matigt de vraag naar arbeid. De
loonstijging leidt er toe dat we kapitaalintensiever
produceren: dure arbeid wordt vervangen door
machines en automaten. Nederlandse producten
worden duurder, we gaan minder uitvoeren, meer
invoeren en productie verdwijnt uit Nederland. Het
verdwijnen van productie uit Nederland en de daling
van de werkgelegenheid waarmee dat gepaard gaat,
klinkt dramatisch, maar zoals gezegd, de beroepsbevolking krimpt en dus is er ook minder werkgelegenheid nodig.
Vraagoverschot leidt tot hogere lonen en die prikkelen tot een hoger aanbod en dempen de vraag,
zodat het tekort wordt weggewerkt. Dat is de manier waarop marktwerking het probleem van een
krimpende beroepsbevolking oplost. Als een vrije
arbeidsmarkt vanzelf zijn werk doet, waarom doet
de commissie-Bakker dan al die voorstellen om het
arbeidsaanbod te vergroten? Daarvoor zijn drie redenen. Ten eerste, het aanpassingsmechanisme met
stijgende lonen vinden we toch niet in het publieke
belang en daarom willen we via beleid het aanbod
aanmoedigen zodat we loonstijgingen vermijden
of in elk geval matigen. Ten tweede zijn er allerlei
belemmeringen waardoor de markt
zich niet vanzelf aanpast aan het
tekort, en die belemmeringen
moeten we wegwerken. Ten slotte,
de krimp van de arbeidsmarkt
blijft alsmaar doorgaan, en dus
raakt het aanpassingsproces nooit
uitgekristalliseerd en komen we
mogelijk in een nooit eindigende
spiraal van steeds schaarsere
arbeid terecht.
Publiek belang
We hebben net
een aantal jaren
hoogconjunctuur
achter de rug met een
krappe arbeidsmarkt
en zelfs dan is
niet iedereen aan
het werk
Wegwerken van belemmeringen
De commissie wijst er in haar rapport terecht op dat nog grote
aantallen mensen buiten de arbeidsmarkt staan. We hebben
net een aantal jaren hoogconjunctuur achter de rug met een
krappe arbeidsmarkt en zelfs dan is niet iedereen aan het
werk. Nog steeds zijn er in Nederland bijna 1,1 miljoen mensen
afhankelijk van een uitkering, en ook zonder uitkering zijn er
mensen die zich niet aangetrokken voelen tot de arbeidsmarkt.
Een boeiende vraag daarbij is: waarom komen die mensen die
nu buiten de arbeidsmarkt staan in tijden van krapte en steeds
betere arbeidsvoorwaarden niet vanzelf naar de arbeidsmarkt?
Voor een belangrijk deel is dat ook omdat het socialezekerheidstelsel, inkomensafhankelijke uitkeringen en hoge marginale
belastingvoeten ervoor zorgen dat het voor sommige mensen
niet aantrekkelijk is om te gaan werken.
Dat deze belemmeringen moeten worden weggewerkt in een beleid dat alles op
alles zet om de participatie te verhogen, ligt voor de hand. In de jaren negentig hebben we bijvoorbeeld subsidies op vervroegd uittreden teruggedraaid en
dat heeft een sterke invloed gehad op de verhoogde participatie van de oudere
werknemers. Het eerste spoor van aanbevelingen in het rapport van de commissie heet “zo snel mogelijk meer mensen aan het werkâ€. De voorstellen die
daarbij worden gedaan hebben vaak betrekking op het wegwerken van de bestaande belemmeringen en het initiëren van beleid dat participatie aanmoedigt.
Illustratief in dit verband zijn de commissievoorstellen om de overdraagbaarheid
van de algemene heffingskorting versneld af te schaffen en belastingkortingen
die de participatie en langer werken stimuleren in te voeren. Soms haalt de commissie in haar enthousiasme wel heel flink uit. Zo wil ze bijvoorbeeld bovenop de
vorig jaar op de participatietop afgesproken 100.000 mensen nog eens 300.000
mensen extra via re-integratie aan het werk helpen. Dat is een lovenswaardig
doel, maar het is erg ambitieus en het is niet zeker of het haalbaar is. Een ander
voorstel waar het hard gaat is de forse bonus als beloning voor oudere werknemers die tot hun 65ste doorwerken. Uit cijfers in het commissierapport blijkt dat
de participatie van zestigplussers de laatste jaren al flink toeneemt. Of we dat
dan nog extra moeten subsidiëren en of deze bonus dan niet terecht komt bij
mensen die toch al van plan waren om langer te werken is een punt van zorg.
De Commissie Arbeidsparticipatie
roept in haar rapport bij herhaling het schrikbeeld
op dat als we niet snel en fors het tekort aan
aanbod aanpakken we in de problemen komen wat
betreft het betaalbaar houden van de AOW en de
sociale voorziening. Ze stelt ook dat we dan de
publieke diensverlening (zorg en onderwijs) niet op
het gewenste niveau kunnen houden. De commissie
heeft van minister Donner de opdracht gekregen
om naar wegen te zoeken om de arbeidsparticipatie
te verhogen en ze is niet van plan om dat spontaan
via het marktmechanisme van hogere beloning te
laten lopen. Het argument dat hogere participatie
leidt tot een groter fiscaal draagvlak waardoor het
gemakkelijker wordt om de oplopende kosten van
vergrijzing (pensioen, zorg- en ziektekosten) te
betalen, is bekend en evident. In het rapport van
de commissie en in het artikel van Bovenberg en
Oosterwijk (2008) wordt ook het argument gebruikt dat een toename van het aanbod van arbeid
ervoor zorgt dat de verwachte tekorten in de zorgen onderwijssector op betaalbare wijze worden
opgelost en dat “voorkomen wordt dat de steeds
Permanente daling
schaarsere arbeid wordt opgeëist door degenen
In de voorspellingen van de commissie wordt gekeken tot halverwege deze eeuw.
die het kunnen betalenâ€. Men ziet het als publiek
Dan verstoren de babyboomers de bevolkingsopbouw niet meer. Maar vermoedebelang dat de kosten van het bemensen van onlijk blijft ook daarna, in de tweede helft van deze eeuw, de bevolking dalen. Dat
derwijs en zorg straks niet uit de pan rijzen, iets
hangt af van hoe het geboortecijfer en de levensverwachting zich ontwikkelen in
wat wel zou gebeuren als het markmechanisme zijn
de toekomst, maar krimp lijkt waarschijnlijker dan bevolkingstoename. De daling
werk doet. Dan wordt arbeid duurder en moeten de
van het geboortecijfer is al decennialang aan de gang en aan de toename van de
overheidsectoren stevig concurreren met de private
levensverwachting komt voorlopig nog geen einde.
sectoren om schaarse werknemers naar zich toe te
Een krimpende bevolking is geen zegen voor de economische groei. Volgens de
trekken. Men kan zich afvragen of die bescherming
OECD (2006) zal in de volgende dertig jaar met ongewijzigde participatiepatrovan de zorg- en onderwijssector helemaal terecht
nen de groei van het inkomen per capita in de OECD dalen tot 1,7 procent per
is, even los van de constatering dat de verhoging
jaar. Indien de krimp nooit ophoudt dan komt er niet zo snel
van de participatie die de comeen demografisch evenwicht en ontstaat er bijna een permamissie voorstaat algemeen is en
Meer
nente situatie van tekorten op de arbeidsmarkt. Het aanpasniet specifiek gericht op zorg en
singsproces raakt dan nooit uitgekristalliseerd. Met het beeld
onderwijs. Het schaarser wordoorstroom
in het achterhoofd van een arbeidsmarkt die permanent tekorden van arbeid in de toekomst
creëert
ten vertoont, is het voorstel dat de commissie in haar derde
betekent onvermijdelijk dat
spoor doet goud waard. In het derde spoor stelt de commissie
arbeidskrachten duurder worden.
mogelijkheden
voor om de AOW en pensioenleeftijd tussen 2016 en 2040 elk
Waarom zouden we daar dan niet
voor de mensen
jaar met een maand te verhogen zodat we uiteindelijk opzuiniger mee omspringen en de
schuiven van 65 naar 67 jaar. Vervolgens wordt na 2040 deze
prikkel van dure arbeid op het stidie nu buiten
leeftijd steeds aangepast aan de verhoging van de levensvermuleren van innovatie en arbeidsde arbeidsmarkt
wachting. Dit voorstel kreeg veel belangstelling in de media en
productiviteit in de zorg en het
ligt politiek ook gevoelig. Maar het is verstandig beleid waarin
onderwijs zijn werk laten doen?
worden gehouden
Duitsland en Scandinavië ons zijn voorgegaan.
ESB
93(4538) 27 juni 2008
395
Het nieuwe werken
Conclusies
In haar tweede spoor doet de commissie beleidsaanbevelingen
De toekomstige tekorten op de
In de volgende
voor een dynamische arbeidsmarkt en werkzekerheid. Er is in
arbeidsmarkt zullen onvermijdelijk
decennia wordt
het verleden in ons land met afgunst gekeken naar het Deense
tot forse loonstijgingen leiden.
het gebrek aan
model waarin de combinatie van soepele ontslagmogelijkheDe voorstellen die de Commissie
den, korte werkloosheidsuitkeringen en intensieve activering
hogeropgeleiden alleen Arbeidsparticipatie doet dragen bij
leidt tot een flexibele arbeidsmarkt en tegelijk werkzekerheid
aan het wegwerken van de belemmaar groter
voor Deense werknemers. Wat de commissie in haar tweede
meringen voor een groter aanbod
spoor voorstelt is de eigen Nederlandse variant van het Deense
van arbeid en zijn daarmee smeermodel. In een aantal kranten stond dat de commissie-Bakker
olie voor de aanpassingsprocessen
niets heeft gezegd over de ontslagbescherming, maar zij komt juist met ingrijop de arbeidsmarkt en verminderen de noodzakelijke
pende voorstellen.
loonaanpassingen. Het voorstel van de commissie
Het is een hele nieuwe benadering van de arbeidmarkt. Bij ontslag wordt er, wat
om de AOW en pensioenleeftijd in de toekomst te
de commissie noemt, een transferperiode ingelast die gebruikt wordt door de
laten groeien met de levensverwachting is het logiwerkgever om de werknemer die ontslag is aangezegd van de huidige baan naar
sche antwoord op de te verwachten structurele aaneen nieuwe baan te begeleiden. Men streeft naar een arbeidsmarkt met snelbodsdaling op de arbeidsmarkt. De voorstellen van
lere doorstroom van baan naar baan. Wat vooral wordt vermeden is dat mensen
de commissie voor een dynamische arbeidsmarkt
langdurig in een werkloosheidssituatie blijven hangen. Meer doorstroom creëert
met werkzekerheid zijn creatief, moedig en bieden
mogelijkheden voor de mensen die nu buiten de arbeidsmarkt worden gehouruime mogelijkheden voor iedereen die serieus wil
den. In het WRR-rapport Investeren in werkzekerheid (2007) zijn al een aantal
discussiëren over de noodzakelijke aanpassingen van
elementen van deze benadering uitgewerkt. De commissie-Bakker gaat hier nog
de Nederlandse arbeidsmarkt in een wereldeconomie
verder in en werkt nog meer details uit.
die snel verandert.
Een opmerking die men bij deze nieuwe aanpak kan maken is dat het omslachtig is, veel extra administratieve lasten veroorzaakt en extra kosten met zich
meebrengt. Maar het huidige duale systeem met twee sporen is ook ingewikkeld
en leidt tot verspilling van tijd en middelen. De uit de kantonrechterformule
afgeleide ontslagvergoedingen zijn erg hoog, pakken vaak onrechtvaardig uit en
werken demotiverend op het opnieuw aan het werk gaan. De verandering van het
huidige systeem naar het systeem van werkzekerheid dat de commissie voorstelt
is de moeite van het bestuderen waard. Het uitvoeren van een maatschappelijke
kosten-batenanalyse van de transitie van wat we hebben naar de nieuwe arbeidsmarkt ligt voor de hand.
Te weinig aandacht
De commissie concentreert zich vooral op meer mensen op de arbeidsmarkt
en langer werken. Ze schrijft in haar rapport over het belang van onderwijs voor
de arbeidsmarkt, maar tegelijk is er te weinig aandacht voor de veranderende
samenstelling van de vraag naar arbeid. In de toekomst zal de vraag naar hogergeschoolde werknemers sneller toenemen dan die naar minder geschoolde
en ongeschoolde werknemers. Die relatieve verschuiving in de vraag naar arbeid
betekent dat de tekorten aan hogergeschoolden scherper gevoeld zullen worden
dan die aan minder geschoolden. In de jaren zestig en zeventig steeg het aanbod
van hogergeschoolden harder dan de vraag, daalde hun relatieve inkomens en
ontstond er meer gelijkheid tussen hoog- en laaggeschoolden. Maar vanaf de
jaren negentig blijft het aanbod van hogergeschoolden achter op de vraag. In de
volgende decennia wordt het gebrek aan hogeropgeleiden alleen maar groter en
hun relatieve beloningen groeien naar verwachting mee. Er worden veel inspanningen geleverd voor de lagergeschoolden en de ongeschoolden. Het is in de
Nederlandse cultuur waarschijnlijk niet passend om te benadrukken dat ook
de bovenkant belangrijk is. Als we ons niet extra inspannen in het aanbod van
hogergeschoolden, groeit echter de inkomensongelijkheid. En dat past ook niet
bij de Nederlandse cultuur.
Literatuur
Bovenberg, L. en J.W. Oosterwijk (2008) Naar een toekomst die
werkt. ESB, 4538,390-393..
Commissie Arbeidsparticipatie (2008) Naar een toekomst die
werkt. Den Haag: Commissie Arbeidsparticipatie.
OECD (2006) Live Longer, Work Longer. Parijs: OECD.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007)
Investeren in werkzekerheid. Amsterdam: Amsterdam University
Press.
396
ESB
93(4538) 27 juni 2008