Er is een omslag in de financiering van het beheer van natuurgebieden gaande. De rijksoverheid trekt zich terug en de provincies nemen een deel van de financiering over. Daarnaast worden ook bedrijven en burgers geacht meer te gaan bijdragen. De vraag is of men hiertoe bereid is als de rijksoverheid zich tegelijkertijd afwendt. Uit een veldexperiment in het Haagse Bos blijkt dat dit niet het geval is. Als burgers weten dat de overheid Staatsbosbeheer minder gaat financieren, zijn ze ook minder bereid bij te dragen.
Het natuurbeleid maakt op dit moment een omslag door, met overdracht van grote delen van het natuurbeleid aan de provincies en het voornemen om agrarisch natuurbeheer in handen te geven van gebiedscollectieven (Ministerie EZ, 2014). De provincies zijn verantwoordelijk geworden voor de financiering van het beheer via het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL), en de bijdrage aan natuurbeheer van de overheid (Rijk en provincie) is de laatste jaren afgenomen (Briene et al., 2015).
In het regeerakkoord zijn er voor Staatsbosbeheer twee concrete opgaven genoemd: ten eerste het vergroten van het aandeel private financiering, en ten tweede het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid bij Staatsbosbeheer. De bijdrage van het Rijk neemt daarnaast fors af. Omdat de totale bijdrage van de overheid (Rijk en provincie) achteruitgaat, moet Staatsbosbeheer ervoor zorgen dat het minder afhankelijkheid wordt van subsidies en meer inkomsten genereert via burgers en bedrijven.
Wat gaat er gebeuren als de rijksoverheid haar takenpakket voor natuurbeheer verkleint, de provincies een deel daarvan overnemen en de terreinbeherende organisaties (zoals Staatsbosbeheer) meer gaan inzetten op bijdragen van burgers en bedrijven? Er zijn verschillende theoretische voorspellingen over de vrijwillige bijdrage van burgers aan publieke goederen (Nyborg en Rege, 2003). Aan de ene kant zou een kleinere rol van de rijksoverheid tot een verhoging van de vrijwillige bijdragen van burgers kunnen leiden. Aan de andere kant zou het ook kunnen dat een kleinere rol van de rijksoverheid juist de vrijwillige bijdragen vermindert, bijvoorbeeld omdat de rijksoverheid daarmee aangeeft dat het om een onbelangrijke taak gaat. De economische theorie en praktijk geven dus geen eenduidig antwoord op deze vraag. Via een veldexperiment in het Haagse Bos proberen we hierover meer helderheid te krijgen door twee vragen te beantwoorden. Ten eerste: in hoeverre hangt de bereidheid van burgers om vrijwillig iets bij te dragen aan het Haagse Bos af van de overheidsrol? En ten tweede: hoe hangt de bereidheid van burgers om zich voor collectief groen in te zetten af van wat het hun oplevert? In Nederland kan de verandering van de rol van de rijksoverheid bij het natuurbeleid gevolgen hebben voor de bereidheid van burgers om zich vrijwillig voor natuurbeheer in te zetten.
Theorie relatie burger en publieke goederen
Individuele burgers voelen zich lang niet altijd verantwoordelijk voor het onderhouden van publieke goederen (Richter en van Soest, 2012). De standaard economische leer verklaart dit doordat de baten die gedeeld worden met de samenleving niet opwegen tegen de kosten voor het individu (Batina en Ihori, 2005). De overheid speelt dan ook vaak een centrale rol bij zulk onderhoud. Er bestaan echter ook voorbeelden van burgers die actief bijdragen aan het behoud van publieke goederen, bijvoorbeeld door vrijwilligerswerk of donaties (Noussair en van Soest, 2014). Er zijn verschillende factoren die de bereidheid van burgers vergroten om vrijwillig bij te dragen aan het onderhoud en beheer van publieke goederen, zoals altruïsme, culturele normen en reciprociteit (Nyborg en Rege, 2003). Natuur heeft kenmerken van een publiek goed. Wanneer iemand van een natuurgebied geniet, sluit hij anderen niet uit om van hetzelfde gebied te genieten (Batina en Ihori, 2005).
De overheid probeert regelmatig de motivatie van burgers te beïnvloeden door de inzet van wederdiensten. Hierbij levert ze een bepaalde dienst wanneer individuele burgers ook een bijdrage hebben geleverd (Fack en Landais, 2010). Twee voorbeelden van dergelijk beleid zijn belastingaftrek en overheidsbijdragen bij schenking aan goede doelen. Beide methoden maken vrijwillige donaties aantrekkelijker voor de burger doordat ze het effect van de gift vergroten. Het principe van een overheidsbijdrage is dat de overheid als derde partij contribueert wanneer burgers geven aan een goed doel. Zo kan de overheid toezeggen dat zij elke donatie aan een dergelijk doel zal verdubbelen. Hoewel er is aangetoond dat deze aanpak het aantal donaties kan verhogen, heeft de ratio waarin de derde partij bijdraagt slechts tot een bepaald niveau effect (Karlan en List, 2007). Belastingaftrek maakt de donatie goedkoper voor de burger, dus zo kan hij met minder eigen kosten geld doneren aan goede doelen. Of een verkleining van de overheidsrol de motivatie van de burger om een vrijwillige bijdrage te leveren verhoogt of verlaagt, kan alleen empirisch worden getoetst.
Gedragseconomisch veldexperiment in het Haagse Bos
Het Haagse Bos, dat in handen is van Staatsbosbeheer, is gesitueerd te midden van het dichtbebouwde Den Haag. Het biedt de burgers onder andere de mogelijkheid om de natuur te beleven en om te recreëren.
Twee vragen staan in dit experiment centraal. Ten eerste, in hoeverre hangt de bereidheid van burgers om vrijwillig iets aan het beheer van het Haagse Bos bij te dragen af van de overheidsrol? Als de overheid haar takenpakket verkleint, gaat de burger dan juist meer of minder doen? De burger zal meer gaan doen wanneer hij natuurbeheer zo belangrijk vindt dat hij bereid is om het effect van een zich terugtrekkende overheid te compenseren. Dit zal te meer het geval zijn als de burger zijn nieuwe rol ervaart als een teken van vertrouwen van overheidswege. Zo zou de verantwoordelijke participatieve burger alle ruimte krijgen om zich volledig in te zetten. De overheid verandert immers de impliciete afspraak over het takenpakket binnen de maatschappij. Dit heeft consequenties voor ‘reciproke burgers’ die bereid zijn een bijdrage te leveren als de overheid dit ook wederkerig doet (Sugden, 1984; Nyborg en Rege, 2003).
De tweede vraag luidt: hoe hangt de bereidheid om voor collectief groen op te komen af van wat het oplevert? Zijn mensen eerder geneigd bij te dragen als het effect ervan groter is, bijvoorbeeld als de overheid een belastingvoordeel geeft (giftenaftrek) of overheidsbijdragen afhankelijk maakt van hoeveel de burger bijdraagt?
Om deze vragen te beantwoorden is er gebruikgemaakt van een veldexperiment (Harrison en List, 2004) in het Haagse Bos. Omdat Staatsbosbeheer geen entree wil gaan heffen voor zijn terreinen, was het uitgesloten om in dit experiment van bezoekers een directe geldelijke bijdrage te vragen. Dit zou tot ongewenste publiciteit kunnen leiden. Om de bereidheid tot bijdrage te meten is de volgende onderzoeksopzet toegepast. Alle passerende mensen werden aangesproken met het verzoek een aantal vragen mondeling te beantwoorden, die gedeeltelijk sociaal-demografisch waren en gedeeltelijk over het Haagse Bos gingen. Bovendien werd aan de passanten gevraagd thuis een online-enquête in te vullen over de beleving van het bos. Hiervoor verstrekten wij aan de passanten een gedrukte uitnodiging met een persoonlijke inlogcode, plus een folder van Staatsbosbeheer over het Haagse Bos om de maatschappelijke relevantie van ons onderzoek te benadrukken.
Als deel van het experiment verschilden de uitnodigingen op twee aspecten wat betreft ‘geld’ en ‘overheid’. Er werd beloofd dat wanneer de respondent daadwerkelijk de online-vragenlijst zou invullen, de Wageningen Universiteit een specifiek geldbedrag aan Staatsbosbeheer zou doneren. Dit bedrag verschilde per treatment (variatie in verstrekte informatie aan respondenten): 1, 10 of 20 euro. Bij een controlegroep werd er geen geld beloofd. Er waren dus vier verschillende treatments in de categorie ‘geld’. Bij de categorie ‘overheid’ stond op de uitnodiging de volgende zin: “De financiering van de overheid voor het beheer van natuur en landschap staat de komende jaren onder druk. Daarom is het van belang om ook burgers en bedrijven sterker bij de financiering te betrekken.” Bij de controlegroep ontbrak deze zin. Elke deelnemer kreeg een toevallig gekozen treatment. In totaal waren er dus 4 × 2 = 8 verschillende treatments. Het thuis invullen van de online-enquête is onze maatstaaf voor een vrijwillige bijdrage. Dit is weliswaar niet hetzelfde als een gelddonatie, maar is om verschillende redenen wel een goede maatstaf voor de mate waarin burgers bijdragen. Ten eerste, de respondent is uit het zicht van de enquêteur, dus sociaal gewenst gedrag van de respondent is niet aan de orde, wat wel het geval zou zijn als er ter plaatse om een geldelijke bijdrage werd gevraagd. Ten tweede, het online invullen van de vragenlijst kost tijd en moeite en is daarmee een opoffering. Ten derde, het invullen vindt na het bezoek aan het Haagse Bos plaats. De betrokkenheid die mensen voelen tijdens hun bezoek, moet beklijven tot het werkelijk invullen van de vragenlijst.
De procedure van het experiment
Voor het experiment zijn er twee locaties geselecteerd bij de ingang van het Haagse Bos (zie figuur 1). De eerste locatie (A) is gesitueerd aan de Boslaan, vlak bij grote kantoorgebouwen en het centraalstation. De tweede locatie (B) is aan de andere kant van het bos, aan de Bezuidenhoutseweg tegenover de Carel Reinierszkade, tegenover een woonwijk. Beide locaties werden gekozen om een brede vertegenwoordiging van bezoekers te krijgen.
Het team van interviewers bestond uit vier masterstudenten van Wageningen Universiteit. In teams van twee of drie werden er, tussen december 2015 en februari 2016, op veertien verschillende dagen 574 mensen geïnterviewd. Alle passerenden ouder dan achttien jaar werden aangesproken, bij twijfel werd er naar de leeftijd gevraagd. Als de passant instemde mee te werken werd het interview afgenomen. Elke respondent beantwoordde totaal veertien vragen mondeling. De eerste tien gingen over het bezoek van de respondent aan en de betrokkenheid bij het Haagse Bos, en de overige vier over de achtergrond van de respondent. Na de mondelinge enquête werd de respondent uitgenodigd om online een vragenlijst te beantwoorden (via een persoonlijke inlogcode). Iedere respondent kreeg ook een folder van Staatsbosbeheer over het Haagse Bos. Ten slotte kon de respondent zelf ook kans maken op een geldbedrag, als extra prikkel om de online-vragenlijst in te vullen. Dit ging om een bedrag van 300, 200 of 100 euro.
De volgorde waarin treatments werden toegewezen, was willekeurig bepaald tijdens het voorbereiden van de interviewmomenten. De interviewer had geen invloed op de treatment die de respondent ontving. Kwamen mensen in een groep, dan werd iedereen individueel geïnterviewd. Iedere respondent in de groep ontving dezelfde treatment op basis van de random-volgorde, om te voorkomen dat ze zich zouden realiseren dat zij deel uitmaakten van een experiment (en dat er dus verschillende condities waren). De tekst van de uitnodiging werd eerst door de interviewer voorgelezen, en daarna werd de uitnodiging overhandigd. Zo zorgde de interviewer ervoor dat alle relevante informatie begrepen werd. De respondenten kregen de kans om vragen te stellen als iets onduidelijk was, en werden voor hun vrijwillige deelname bedankt.
Resultaten
De bereidheid om de online-enquête in te vullen, wordt beïnvloed door de overheidsrol, en door hoeveel geld het oplevert voor het Haagse Bos (figuur 2). De kans dat de enquête online wordt ingevuld, is significant lager als men benadrukt dat de overheid zich wellicht terugtrekt. Dit suggereert dat als de overheid haar takenpakket verkleint, de burgers hiervoor niet vrijwillig willen compenseren. Sterker nog, de resultaten suggereren dat burgers juist minder zullen gaan bijdragen, conform de hypothese van de ‘reciproke burger’.
Verder blijkt dat geld geen belangrijk argument is om mee te doen. Dit suggereert dat mensen niet primair door geld geprikkeld worden om te participeren. Deze resultaten sluiten aan bij resultaten van andere studies (Karlan en List, 2007).
Figuur 2 laat een interactie tussen deze twee effecten zien. Ten eerste participeren wat meer mensen als er geld wordt gegeven, maar alleen als de rol van de overheid niet wordt benadrukt. Ten tweede participeren juist minder mensen als de rol van de overheid wordt benadrukt.
De hoogte van de donatie voor het Haagse Bos heeft geen significant effect. Als benadrukt wordt dat de overheid minder doet, participeren er significant minder mensen. Deze resultaten komen ook naar voren als het verband in een probit-regressie-analyse wordt geschat (tabel 1). Maar het geldbedrag heeft geen significant effect op de kans dat mensen participeren. Als de respondenten de informatie ontvangen dat de financiering voor beheer en onderhoud van natuur en landschap de komende jaren onder druk staat, dan daalt de kans dat mensen participeren wel met ongeveer dertig procent. Dit resultaat blijft overeind als we rekening houden met leeftijd en geslacht. Verder maakt het niet uit op welke locatie in het Haagse Bos mensen zijn ondervraagd, of ze al dan niet in Den Haag wonen en of ze in het weekend of gedurende de week zijn geïnterviewd. Wel stijgt de kans op het invullen van de online-vragenlijst als burgers het Haagse Bos frequent bezoeken. Mensen die aangaven minimaal één keer per week naar het bos te gaan, werden als ‘frequente bezoekers’ geclassificeerd. Wij vinden het verrassend dat de afname van participatie volledig aan deze groep valt toe te schrijven. Als benadrukt wordt dat de overheid minder gaat doen, daalt binnen deze groep de kans om te participeren met vijftig procent .
Conclusie en discussie
Gaan burgers juist meer of minder doen als de overheid haar takenpakket verkleint? Deze belangrijke vraag speelt op dit moment in het Nederlandse maatschappelijke debat. Er zijn theorieën die beide resultaten zouden kunnen verklaren. Daarom is dit voor natuurbeheer een relevante empirische vraag, waarop met behulp van een experiment heldere antwoorden zijn gevonden. Ten eerste suggereert onze studie dat burgers niet geneigd zijn aan natuurbeheer bij te dragen als de overheid minder financiert. Dit blijkt vooral het geval te zijn bij burgers die het Haagse Bos vaak bezoeken en dus betrokken zijn bij het bos. Dit is opvallend omdat het natuurbeleid vooral deze – al betrokken burgers – op het oog heeft. Het idee “om aan te sluiten bij deze groeiende betrokkenheid van burgers” (Ministerie EZ, 2014), in combinatie met afnemende overheidsuitgaven, zou dus averechtse effecten kunnen hebben. Ten tweede zien we dat de bereidheid om in actie te komen niet primair van geld afhangt. Dit suggereert dat extra prikkels van de overheid (in vorm van de giftenaftrek) niet goed zouden werken. Het goede nieuws is dat de betrokkenheid van burgers bij natuurbeheer aanzienlijk is – 34 procent van de burgers deed mee. Dus de overheid hoeft burgers voor hun betrokkenheid niet per se extra stimuli te geven. Wel laat onze studie zien dat de motivatie van burgers om te participeren kan worden verdrongen en dus kwetsbaar is bij bezuinigingen.
LITERATUUR
Batina, R.G. en T. Ihori (2005) Public goods: theories and evidence. Berlijn: Springer.
Briene, M., H. Doornbos, M. Olde Wolbers et al. (2015) Beleidsdoorlichting natuur en regio. Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid dat valt onder artikel 18 van de Rijksbegroting Ministerie van Economische Zaken. Ecorys en Berenschot.
Fack G. en C. Landais (2010) Are tax incentives for charitable giving efficient? Evidence from France. American Economic Journal: Economic Policy, 2(2), 117–141.
Harrison, G.W. en J.A. List (2004) Field experiments. Journal of Economic Literature, 42(4), 1009–1055.
Karlan, D. en J.A. List (2007) Does price matter in charitable giving? Evidence from a large-scale natural field experiment. The American Economic Review, 97(5), 1774–1793.
Ministerie EZ (2014) Rijksnatuurvisie 2014 ‘Natuurlijk verder’. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
Noussair, C.N. en D.P. van Soest (2014) Economic experiments and environmental policy. Annual Review of Resource Economics, 6, 319–237.
Nyborg, K. en M. Rege (2003) Does public policy crowd out private contributions to public goods. Public Choice, 115(3), 397–418.
Peloza, J. en P. Steel (2005) The price elasticities of charitable contributions: a meta-analysis. Journal of Public Policy & Marketing, 24(2), 260–272.
Richter, A.P. en D.P. van Soest (2012) Global environmental problems, voluntary action and government intervention. In: E. Brousseau, T. Dedeurwaerdere, P.-A. Jouvet en M. Willinger (red.), Global environmental commons: analytical and political challenges in building governance mechanisms. Oxford: Oxford University Press
Sugden, R. (1984) Reciprocity: the supply of public goods through voluntary contributions. The Economic Journal, 94(376), 772–787.
