Budgettaire onzekerheid
en begrotingsbesluitvorming
De organisatie van de rijksbegroting en de informatie over en administratie van de
overheidsfinancien laat wel het een en ander te wensen over. Vooral doordat achterhaalde
gedragsveronderstellingen over de actoren in het besluitvormingsproces worden
gehanteerd zijn de interne budgettaire risico’s groter dan noodzakelijk. Anders dan de
traditionele theorie zijn tegenwoordig bezuinigende politici populairder dan ‘verkwisters’,
verslechteren ambtenaren hun carriereperspectieven door budgetmaximalisatie en
houden belangengroepen ‘s rijks schatkist nauwlettend in het oog. De auteur meent dat
deze veranderingen er de oorzaak van zijn dat de institutionalisering van het
besluitvormingsproces niet goed afgestemd is op de momenteel alom erkende noodzaak
de openbare financien op orde te brengen. Hij stelt dat budgettaire
verantwoordelijkheden meer gespreid moeten worden en dat er bij de financiele
informatie en administratie meer nadruk gelegd dient te worden op de afwegingsfunctie
enerzijds en de interne en externe verantwoordingsfunctie anderzijds.
DRS. N.C.M. VAN NIEKERK*
De abrupte daling in 1987 van de aardgasbaten van het
rijkmaakteenste meer duidelijk hoe gevoeligdebegroting
isvoorfactorendienietonmiddellijkindeinvloedssfeerliggen van de beleidsmakers. Men kan er over twisten in welke mate de daling van de aardgasbaten voorspelbaar was,
maar feit blijft dat de olieprijs en de dollar nu eenmaal sterk
fluctueren. ,,One of the most frustrating aspects of budget
decision making is that the numbers jump around so
much”, schrijft de voormalige directeur van het Congressional Budget Office in de Verenigde Staten 1). Waarmee
maar aangetoond wil zijn dat het vraagstuk zich niet alleen
in Nederland aandient.
De externe onzekerheden dienen uiteraard zo goed mogelijk te worden geschat. Voor het opstellen van de begroting moeten veronderstellingen worden gemaakt voor variabelen zoals de verwachte groei van de wereldhandel, de
olieprijs en de rentestand. Kleine wijzigingen in de veronderstellingen kunnen de begrotingscijfers, vooral de meerjarencijfers, een heel ander aanzien geven. Dan hebben
we het over de begrotingsvoorbereiding, maar ook gedurende de begrotingsuitvoering zijn voortdurend bijstellingen noodzakelijk.
Om die onzekerheden zo goed mogelijk het hoofd te bieden kan allereerst worden gedacht aan het verbeteren van
de voorspelbaarheid van een aantal variabelen. Daar
bestaat reeds grote aandacht voor. In modeller) van het
Centraal Planbureau worden openbare-financienvariabelen ondergebracht in macro-economische evenwichtsmodellen. Overheidsbestedingen en -overdrachten, belasting- en premie-inkomsten en niet-belastinginkomsten,
alsmede het saldo tussen uitgaven en inkomsten worden
in relatie gebracht met andere macro-grootheden.
Recent is in Nederland een verdienstelijke poging gedaan om voor de langere termijn de wisselwerking te
schetsen tussen variabelen met betrekking tot de openbare financien en andere macro-variabelen 2). Daarbij blijkt
hoe gevoelig de openbare financien in Nederland zijn voor
veranderingen in veronderstellingen met betrekking tot bij
voorbeeld de economische groei, de ontwikkeling van de
ESB 15-10-1986
wereldhandel, de ontwikkeling van de energie- en invoerprijzen. De opeenstapeling van onzekerheden en te maken beleidsveronderstellingen noodzaakt tot het opstellen
van scenario’s.
Een benadering van het omgaan met budgettaire onzekerheid die nauw aansluit op het streven naar het vergroten van de voorspelbaarheid, is die waarbij de nadruk
wordt gelegd op een terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid 3). Een dergelijk beleid maakt het mogelijk de
budgettaire risico’s als gevolg van onzekerheden voor een
deel te mitigeren door minder ad hoc te reageren op conjuncturele fluctuaties. Trendmatige grootheden bepalen
dan het begrotingsbeeld. Schokken worden gedempt. Hoe
wenselijk een terugkeer naar het structureel begrotingsbeleid op zich zelf ook is, toch kan met een dergelijke benadering niet worden volstaan. Een strikte toepassing van
het structurele begrotingsbeleid zou overigens hebben betekend dat in de voorbije jaren de begroting al een forse
aderlating had ondergaan als gevolg van de voorspelbare
structurele daling van aardgasbaten.
Belangrijker is dat door de drukte rond het aardgas de
aandacht dreigt te worden afgeleid van het beheersbaar
maken van de interne budgettaire risico’s. Het is deze
laatste invalshoek die in deze bijdrage centraal zal staan.
Dat is een benadering waarin wordt gezocht naar het verbeteren van de voorwaarden waarbinnen de besluitvorming over de begroting plaatsvindt. De leidende gedachte
is dat de deelnemers aan dat besluitvormingsproces gebaat zijn bij het vergroten van het inzicht in hun eigen functioneren. Vervolgens kan de vraag worden gesteld of de
* Directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Alice Rivlin, Reform of the budget process , American Economic
Review, mei 1984, biz. 136.
2) Centraal Planbureau, De Nederlandse economie op langere termijn, ‘s-Gravenhage, 1985.
3) Zie onder andere J.J.M. Kremers, Budgettaire onzekerheid en de
beheersbaarheid van de openbare financien, ESB, 6 augustus 1986,
biz. 764 e.v.
1011
organisatie van de begrotingsbesluitvorming, de financiele informatievoorziening en de administratie van de overheidsfinancien voldoende zijn afgestemd op het feitelijk te
constateren gedrag van de actoren in het begrotingsproces.
Bestaande theorie
In de Engelstalige literatuur over de openbare financien
is het gedrag van de deelnemers aan de begrotingsbesluitvorming al decennia lang een vertrouwd onderwerp. De’
beschouwingen varieren van exploratieve en speculatieve
verhandelingen over gedragsveronderstellingen van de
verschillende actoren tot empirische toetsingen van die
hypothesen 4). In Nederland zijn de auteurs die zich op dit
terrein van de openbare financien hebben begeven op de
vingers van twee handen te tellen. We moeten het doen
met een drietal dissertaties 5), met recente pogingen om
de economische theorie van de politieke besluitvorming
(‘public choice’) wat van haar grote Amerikaanse invloed
te zuiveren 6), en vooral met ontboezemingen van deelnemers en oud-deelnemers aan de budgettaire besluitvorming zelf 7). Wat dat laatste betreft vormt het rapport van
de ambtelijke Studiegroep begrotingsruimte over de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven een hoogtepunt 8).
Wat vrijwel al deze publikaties gemeenschappelijk hebben is de achterliggende gedachte dat in het budgettair
gedrag een verklaring kan worden gevonden voor de groei
van de overheidsuitgaven. En het heeft er veel van weg dat
de openhartigheid over de ‘begrotingscultuur’ (lees het
gedrag van de deelnemers aan de besluitvorming) toenam
met het groeien van het besef dat de overheidsfinancien
‘out of control’ waren. De grootste budgettaire risico’s dat was en is nog steeds de boodschap – liggen in het
besluitvormingsproces zelf.
Nu in 1987 het historisch unieke feit zich lijkt te gaan
voordoen dat de overheidsuitgaven in absolute zin dalen,
is een bezinning op de traditionele gedragsveronderstellingen wel het minste wat men moet doen. Het is natuurlijk
denkbaar dat er andere factoren zijn aan te wijzen die de
dating van de uitgaven kunnen verklaren. Minder leerlingen in het onderwijs vinden hun vertaling in een dating van
het onderwijsbudget, een lagere rentestand leidt tot een
vermindering van de rente-uitgaven, inkomensgroei in de
particuliere sector heeft een drukkend effect op inkomensafhankelijke subsidies en lagere olie- en aardgasprijzen
missen uiteraard hun uitwerking niet op de energiekosten
van de overheid. Maar het is onwaarschijnlijk dat de al enkele jaren dalende uitgavenquote en in 1987 zelfs de absolute vermindering van de overheidsuitgaven alleen door
die factoren kunnen worden verklaard. Er lijkt meer aan de
hand. De vraag rijst of de traditioneel gehanteerde gedragshypothesen nog wel houdbaar zijn. Die vraag wordt
ingegeven door een groot aantal persoonlijke waarnemingen vanuit de uitkijkpost, die het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven biedt.
Politici
Laten we de verschillende groepen van actoren de revue eens passeren. Allereerst de politici. Het budgettaire
gedrag van politici is uiteraard onlosmakelijk verbonden
met de voorkeuren van de kiezers die zij vertegenwoordigen. Van oudsher wordt verondersteld dat politici streven
naar stemmenmaximalisatie en naar het verzekeren van
hun herverkiezing. Op grond van deze basisveronderstelling wordt dan beredeneerd dat volksvertegenwoordigers
hun oor gewillig te luisteren leggen bij de kiezers waar het
gaat om pleidooien voor meer overheidsuitgaven voor woningbouw, gezondheidszorg, wegen, veiligheid enz.
Volksvertegenwoordigers – vooral van grotere partijen
– hebben hun specialisme toegewezen gekregen en zouden daar zo in opgaan dat de uit de verschillende maatschappelijke sectoren opkomende wensen niet tegen elkaar zouden worden afgewogen. De generalisten zouden
te weinig tegenwicht kunnen bieden tegen de specialisten.
De specialisten van een bepaalde sector zouden elkaar
1012
dwars door de partijen been weten te vinden en zich niet rivaliserend opstellen ten opzichte van de specialisten in
een andere sector. Dat staat bekend onder het zogenoemde non-interventiegedrag. Daardoor zouden de eisen voor
extra overheidsuitgaven zich opeenstapelen.
Het gedrag van leden van het kabinet – zo is de bekende veronderstelling – sluit daar direct op aan. Afzonderlijke vakministers staan voor hun eigen zaak en bemoeien
zich niet met het beleid van hun college’s. Gezamenlijk lopen zij te hoop tegen de minister van Financien, die zich
verdedigt met te wijzen op het bekende adagium dat elke
gulden maar een keer kan worden uitgegeven. De vakministers, gedreven door het streven naar het minimaliseren
van conflicten met collega-vakministers – de coalitie mag
immers niet in gevaar komen – zouden wel uitkijken elkaar als potentiele bron van middelen aan te wijzen. Tot
zover de traditionele gedachtengang.
Er is een aantal aanwijzingen dat die gedachtengang inmiddels is achterhaald, althans te eenzijdig is. Zo is te
constateren dat de kiezers door de jaren heen geen constant patroon van voorkeuren hebben met betrekking tot
de wenselijk geachte hoogte van de overheidsuitgaven.
Op de eenvoudige, doch kernachtige vraag of de overheidsuitgaven omhoog moeten, omlaag of moeten blijven
zoals zij zijn, antwoordt in 1967 11% omhoog, 68% gelijk
blijven en 22% omlaag. In 1983 antwoordt 7% dat de uitgaven omhoog moeten, 30% zegt gelijk blijven en 63% zegt
dat de uitgaven omlaag moeten 9). Nu moet men zich bewust zijn van het gevaar dat schuilt in dergelijke referendumachtige vragen. Maar de verschuiving in de voorkeur
van kiezers is te opvallend om aan voorbij te gaan. En dat
moet een aantal volksvertegenwoordigers ook hebben
gedacht.
De kentering in hun gedrag is onmiskenbaar. In de
eerste plaats kan worden gewezen op de sterk toegenomen belangstelling van volksvertegenwoordigers voor de
controlerende taak van het parlement. Het houden van
een parlementaire enquete en de gretigheid waarmee
parlementsleden zich hebben geworpen op de Walrusaffaire en nu onlangs op de zaak van de woningbouwsubsidies, getuigen daarvan. Voorts blijkt de animo van parlementsleden om lid te worden van de Vaste Commissie
voor de Rijksuitgaven te zijn toegenomen. Ten slotte valt te
wijzen op de initiatieven die de Tweede Kamer onlangs
heeft genomen om verbeteringen aan te brengen in haar
werkwijze, in het bijzonder ook ten aanzien van de begrotingsbehandeling. Dit heeft er toe geleid dat een procedure is afgesproken waarbij leden van de verschillende vaste
commissies de desbetreffende begrotingshoofdstukken
nauwkeurig, dat wil zeggen post voor post, onder de loep
gaan nemen. Dat proces staat bekend onder de naam ‘fact
finding’. Kamerleden lieten dit werk tot voor kort geheel
over aan de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven. Voor
de leden van die laatste Commissie was dat wat te veel van
het goede, zodat er helemaal niets van terechtkwam.
De corresponderende ommekeer wat betreft het kabinet
is vooral te leggen kort na het verschijnen van het eerder
aangehaalde rapport van de Studiegroep begrotingsruimte in 1983. Dat viel min of meer samen met de start van het
kabinet-Lubbers I. De sanering van de openbare financien, waaronder veel meer werd verstaan dan het terugdringen van het financieringstekort, werd een hoofddoelstelling van het beleid. De belangrijkste winst die in
4) Belangrijke auteurs zijn onder meer A. Downs, A. Wildavsky, W.
Niskanen en D.C. Mueller.
5) In tijdsvolgorde W. Drees jr., On the level of government expenditure in the Netherlands after the war, 1955, L. Koopmans, De beslissingen over de rijksbegroting, 1970 en F.H. Goudswaard, Departementale keuzefunctie, 1981.
6) Zie publikaties van F.A.A.M. van Winden, in het bijzonder De mens
in de collectieve sector, oratie, Leiden, 1985.
7) Zie L. Koopmans, Th.A.J. Meys en C.J. Oort, Herziening van de
besluitvormingsprocedures in: Beheersing van de overheidsuitgaven, prof, mr B.M. Teldersstichting, Geschrift nr. 41, hfst. 2, biz. 15
e.v., en ook Th.A.J. Meys, De Miljoenennota 1982 in het licht van de
besluitvormingsprocedures, ESB, 14 oktober 1981, biz. 1009.
8) Studiegroep begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, ‘s-Gravenhage, 1983.
9) Zie SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1986, biz. 358.
dat jaar werd gemaakt, was het besef dat bindende kabinetsafspraken nodig waren om vluchtgedrag van individuele ministers tegen te gaan. Alle aantredende ministers
waren doordrongen van de ernst van de deplorabele staat
waarin de overheidsfinancien verkeerden, en die zelfde
ministers beseften maar al te goed dat alleen harde afspraken in een regeerakkoord hen kon behoeden voor een terugkeer naar het traditionele gedrag van ‘bezuinigingen
OK, maar eerst bij mijn buurman’. De leden van het
kabinet-Lubbers I accepteerden de strakker aangehaalde
spelregels van het stringente begrotingsbeleid, en het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers II toont aan dat die
regels op zijn minst zijn herbevestigd.
Er zijn meer tekenen die erop wijzen dat de ministers
van de uitgavendepartementen niet meer volgens het traditioneel beschreven gedragspatroon handelen. Het noninterventiegedrag lijkt zijn langste tijd te hebben gehad.
Wie herinnert zich niet de dit jaar in net openbaar gevoerde discussie tussen de ministers Deetman en Brinkman
over de doorwerking In de overheidsuitgaven van demografische ontwikkelingen. De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, die wordt geconfronteerd met een
toenemende druk op zijn begroting als gevolg van de vergrijzing, zoekt al enige tijd zijn toevlucht tot zijn collega van
Onderwijs en Wetenschappen. De laatste – zo is de redenering – zou in de toekomst geld moeten overhouden als
gevolg van het dalende leerlingenaantal.
Dat doorbreken van het non-interventiegedrag wordt
overigens duidelijk gestimuleerd door de werkwijze in de
zogenoemde heroverwegingsoperatie. In een heroverwegingsonderzoek nemen ambtenaren van verschillende departementen deel, die bevoegd zijn bezuinigingsvarianten
voor te leggen die niet per se op het eigen beleidsterrein
betrekking hoeven te hebben. Het spreekt vanzelf dat het
doorbreken van het non-interventiegedrag door ambtenaren zijn uitwerking op de handelwijze van ministers niet zal
missen.
slag op de schatkist. Tot zover, zeer in het kort, de heersende opvatting.
Nu valt op deze gestyleerde weergave als zodanig al wel
wat af te dingen. Milieugroepen, bij voorbeeld, trachten de
overheid af te houden van kostbare investeringsprojecten.
Maar belangrijker is te constateren, dat de wijze van optreden van belangengroepen de afgelopen jaren is veranderd. Veel belangenbehartigers blijken hun gedrag aan de
omstandigheden te hebben aangepast. Dat geldt vooral
voor (delen van) het bedrijfsleven. Met het al geruime tijd
onderkennen van een mogelijk boemerangeffect van hogere openbare uitgaven (via hogere belastingen en sociale
premies gaan de arbeidskosten omhoog en tasten daardoor de rendementen aan) leggen bedrijven een grotere
terughoudendheid aan de dag ten aanzien van de financiele steun aan bedrijven. Er ontstaan nieuwe ‘coalities’
van bedrijfslobbyisten, parlementsleden en ambtenaren
om onderdelen van de overheid te privatiseren en om defensief gerichte individuele bedrijvensteun te beeindigen.
Dat klinkt allemaal wat samenzweerderig, maar zo is het
zeker niet bedoeld. Het zijn waarschijnlijk veel meer de
achterliggende economische omstandigheden en de gewijzigde voorkeuren van kiezers die hun invloed doen gelden. Ook op andere beleidsterreinen zijn veranderingen in
het gedrag van belangengroepen waar te nemen. Net als
bij ambtenaren overheerst ook bij belangengroepen het
strategisch element in hun budgettair gedrag. Dat houdt in
dat veel belangengroepen hun defensieve houding ten opzichte van bezuinigingen inruilen voor een onderhandelingsattitude. Aan de praat blijven en de bezuinigingen zoveel mogelijk in de minst schadelijke richting sturen, is de
laatste jaren veel meer het parool.
Euforiestemming niet terecht
Ambtenaren
De traditionele veronderstelling ten aanzien van het
ambtelijk gedrag laat zich vangen in de term budgetmaximalisatie 10). Net als voor degenen die de hypothese van
stemmenmaximalisatie van politici hebben gemtroduceerd, geldt ook voor degenen die de budgetmaximalisatiehypothese verdedigen dat zij deze in verband brengen
met de dieper liggende veronderstelling dat mensen een
zo groot mogelijk individueel nut of wel nun eigenbelang
nastreven. Dat is een discutabele basisveronderstelling,
maar het is goed om daaraan toch maar even vast te houden. Immers, juist in de jaren waarin een sanering van de
openbare financien een hoofddoelstelling van beleid is,
verhoudt het trachten te verkrijgen van een zo groot mogelijk budget zich niet goed met het nastreven van eigenbelang. Een ambtenaar is momenteel het beste af wanneer
hij of zij zich laat leiden door het streven naar een zo groot
mogelijke beschikkingsmacht over zijn begroting, maximalisatie van budgetautonomie dus. Door zo te handelen
kan de ambtenaar zelf bepalen of hij vanuit strategisch
oogpunt moet streven naar een uitbreiding, naar een vermindering of naar een consolidatie van zijn budget. Het is
zeker niet uitgesloten dat een ambtenaar die in staat is een
van hoger hand opgelegde bezuinigingstaakstelling uit te
voeren aan gezag bij zijn superieuren zal winnen 11). Hiervoor is reeds gewezen op de procedure van de heroverwegingen, waarin ambtelijke leden van een commissie niet
aan de grenzen van hun eigen departement zijn gebonden.
Wat levert het geschetste beeld van veranderingen in
het budgettair gedrag nu op? De belangrijkste gevolgtrekking is wellicht dat zich in de afgelopen drie a vier jaar een
duidelijke verschuiving heeft afgetekend in de besluitvormingscultuur. Moest de Studiegroep begrotingsruimte in
1983 concluderen dat het proces van begrotingsvoorbereiding nog steeds werd gedomineerd door een handelwijze die dateerde uit een periode waarin er relatief veel ruimte was voor de groei van de openbare uitgaven, nu mag
worden geconstateerd dat het besef van budgettaire krapte bij alle actoren in de begrotingsbesluitvorming aantoonbaar is doorgedrongen. Bij het keizen van uitgangspunten
in de begrotingsvoorbereiding worden nu voorzichtige veronderstellingen. De taakstelling van ombuigingen wordt
voor enkele jaren vooruit ingevuld. Het nemen van bezuinigingsbeslissingen vindt vroegtijdiger plaats dan voorheen.
Wat de aard van de bezuinigingsvoorstellen betreft wordt
geleidelijk meer nadruk gelegd op echte prioriteitenstelling en minder op het hanteren van de ‘kaasschaafmethode’. Het parlement geeft een actievere invulling aan zijn
controlerende taak. De ambtelijke benadering van de bezuinigingsproblematiek kenmerkt zich door strategische
gedragswijzigingen, waardoor ook soms bewust een vermindering van het budget wordt nagestreefd. De belangengroepen ruilen een defensieve attitude in voor een offensieve, waarbij een grotere nadruk komt te liggen op het
voeren van onderhandelingen en het sluiten van overeenkomsten.
Voorwaar, een rooskleurig perspectief als het allemaal
zo op een rijtje staat. Maar een waarschuwing is op haar
Belangengroepen
Net als doorgaans voor de politici en ambtenaren wordt
verondersteld, zou ook het gedrag van belangengroepen
er toe leiden dat de overheidsuitgaven omhoog worden
gestuwd 12). Belangengroepen zouden gebruik maken
van het streven van politici om zoveel mogelijk stemmen te
vergaren. Belangengroepen zouden hun stem toezeggen
in ruil voor inwilliging van hun verlangens. Belangengroepen zouden bovendien niet schromen om ook ambtenaren
voor hun standpunt trachten te winnen. Het opeenstapelen van al die eisen – zo is de redenering – doet een aan-
10) Zie voor een toetsing van daze gedragsveronderstelling bij voorbeeld Lee Sigelman, The bureaucrat as budget maximizer: an assumption examined, Public Budgeting & Finance, 1986, jg. 6, nr. 1,
biz. 50-59.
11) Vgl. Richard A. Musgrave, When is the public sector too large? in:
Charles Lewis Taylor (red.), Why governements grow, Beverly Hills,
1983, biz. 53.
12) Zie voor een toetsing van deze hypothese Dennis C. Mueller and
Peter Murell, Interest groups and the political economy of government
size, in: Francesco Forte en Alan Peacock (red.), Public Expenditure
and Government Growth, Oxford, 1985.
ESB 15-10-1986
1013
plaats, want het voorafgaande is niet het hele verhaal. Er
is onmiskenbaar sprake van een kentering, maar dat wil
geenszins zeggen dat traditionele gedragspatronen voiledig zijn verdwenen. De rolverdeling tussen de ‘pleiters’ en
de ‘bewakers’ is nog steeds aanwezig en het zou ook onjuist zijn te trachten die rolverdeling te ontkennen of te
doorbreken. Wel is het onderscheid tussen pleiters en bewakers veel minder ondubbelzinnig dan voorheen. De
budgetbewakingsfunctie is meer gespreid, gestimuleerd
door ontwikkelingen die worden aangeduid met zelfbeheer, contractmanagement en besturen op afstand. Binnen de door de overheid gesubsidieerde organisaties
vindt men nu ook de ‘controllers’.
Er moet nog een tweede waarschuwend geluid volgen
om te vermijden dat een euforiestemming ontstaat over de
mogelijkheden om de binnen het begrotingsproces gelegen risico’s de baas te worden. Daarmee wordt gedoeld op
de langzaam optredende verschuiving in de aard van de
ombuigingen. Na enkele jaren van bezuinigingen volgens
de kaasschaafmethode is de tijd aangebroken van het vinden van hapklare brokken. (De door Pen geTntroduceerde
‘taal der krapte’ wordt nog dagelijks aangevuld.) In net Nederlands, er moeten prioriteiten worden gesteld bij het bepalen van de bezuinigingen. Die noodzaak dient zich des
te sterker aan wanneer het gaat om het vaststellen van de
taakstelling voor de zogenoemde afslankingsoperatie met
betrekking tot het rijkspersoneel. Het risico is aanwezig
dat de actoren in het besluitvormingsproces bij deze operatic terugvallen in oude gedragspatronen. Wil het kabinet
serieus werk maken van die afslankingsoperatie, zoals in
het regeerakkoord is aangekondigd, dan moet het gebruik
maken van de lessen die kunnen worden getrokken uit de
ervaringen met de cultuur van de begrotingsbesluitvorming.
Organisatie, informatie en administratie
Ondanks het gevaar van terugvallen in oude fputen
overheersen toch de duidelijk herkenbare verbeteringen
in besluitvormingsprocedures, gestimuleerd door daarachter schuilgaande veranderingen in de attitudes van de
deelnemers aan de begrotingsbesluitvorming. Dat roept
vervolgens de vraag op hoe de geconstateerde kenteringen in de begrotingsbesluitvorming zich verhouden tot de
voorstellen van het kabinet om verbeteringen aan te brengen in wat wel wordt genoemd de begrotingsinfrastructuur. Daarmee wordt dan bedoeld de verdeling van begrotingsverantwoordelijkheden in de ambtelijke organisatie
en in nauwe samenhang daarmee de ontwikkeling van een
beleid met betrekking tot de financiele informatie en de administratieve organisatie 13). Dat het hierbij gaat om zaken
waarbij slechts zeer moeizaam vorderingen worden gemaakt, mag blijken uit het feit dat in September 1982 het
toenmalige kabinet met de wat frivoler opererende minister van Financien Van der Stee in de gelederen, tot de
uitspraak kwam dat het van oordeel was dat op het gebied
van de financiele techniek ,,met voortvarendheid in interdepartementaal verband” naar verbeteringen zou moeten
worden gestreefd 14). Nu is er in Den Haag geen grotere
contradictio in terminis te bedenken dan de uitspraak ,,met
voortvarendheid in interdepartementaal verband”. De ervaren beschouwers van het politieke gebeuren zijn bij zo’n
zinsnedeonmiddellijkophunhoede. Wienu – vierjaar later dus – de resultaten op dit terrein overziet, moet wel tot
de conclusie komen dat het hier inderdaad om buitengewoon taaie kwesties gaat. Wat is er feitelijk aan de hand?
Achter die technische zaken gaat een machtsstrijd schuil
tussen degenen die een meer centrale aanpak van de financiele besluitvorming voorstaan en degenen die een
voorkeur hebben voor een meer decentrale werkwijze. Bij
dat onderscheid moet bepaald niet alleen worden gedacht
aan een tegenstelling tussen het Ministerie van Financien
aan de ene kant en de andere departementen aan de andere kant. Ook binnen een ministerie lopen de denkbeelden veelal uiteen.
Voor zover het de verdeling van budgettaire verantwoordelijkheden betreft tussen Financien en de overige depar-
tementen lijkt een compromis bereikt. Dat zou men althans kunnen afleiden uit de passages die hierover in de
Miljoenennota 1987z\\n opgenomen 15). Financien draagt
– zo schrijft het kabinet – zorg voor een ,,centrale sturing” en de vakdepartementen voor een ,,decentraal beheer”. Die toedeling van verantwoordelijkheden is opgehangen aan het bekende onderscheid tussen begrotingsvoorbereiding en begrotingsuitvoering. Financien heeft
verantwoordelijkheid voor de beheersing tijdens de begrotingsvoorbereiding en de departementen voor het beheer
tijdens de begrotingsuitvoering. De vraag rijst of een dergelijke accentuering van verantwoordelijkheden is afgestemd op de mogelijkheden om juist op het terrein van
de beheersing van de overheidsuitgaven een belangrijker
rol toe te kennen aan individuele bewindspersonen en hun
ambtelijke ‘controllers’. Daarentegen mag van de kant van
Financien het proces van begrotingsbeheer niet worden
veronachtzaamd. Daarbij behoeft niet alleen te worden gedacht aan het toezien op een adequate toepassing van de
regels van het stringente begrotingsbeleid zoals in de Miljoenennota 1987 wordt opgemerkt. Ook een ‘feedback’
van de resultaten van de laatste fase in het begrotingsproces, de begrotingscontrole, kan in dit verband belangrijk
zijn. De affaires die de laatste jaren aan het licht zijn gekomen maken duidelijk dat het begrotingsbeheer niet geheel
en al kan worden overgelaten aan de vakministers. De betekenis die evaluatieonderzoek en controlerende activiteiten kunnen hebben voor het scheppen van voorwaarden
voor begrotingsvoorbereiding en begrotingsuitvoering,
blijkt nog steeds te worden onderschat; ook al worden in
de Miljoenennota 1987 voor het eerst overzichten gegeven
van de stand van de verantwoording van de begrotingsuitvoering (suppletoire begrotingen en departmentale rekeningen) en van de stand van de accountantscontrole.
De machtsstrijd tussen wat wij nu maar gemakshalve
zullen noemen de ‘piramidale denkers’ en de ‘autonomen’, komt ook tot uitdrukking in de ontwikkelingen, of
misschien is het beterte spreken van verwikkelingen, met
betrekking tot de op het oog meer technische zaken van
administratieve organisatie en in samenhang daarmee de
financiele informatievoorziening. Op het oog, want achter
de discussies over de herziening van de Comptabiliteitswet 1976 gaat een wereld schuil van interdepartementaal
touwtrekken over de vraag wie wat en in welke mate moet
doen. Vooral de implementatie van een wijziging in het begrotingsstelsel vormt aanleiding tot uitvoerige gedachtenwisselingen achter de schermen. Getracht wordt de aanbeveling van de Studiegroep begrotingsruimte om een
groter accent in de begrotingsadministratie te leggen op
de beleidsbeslissingen die voorafgaan aan de feitelijke
kasuitgaven en -ontvangsten, uit te werken in een uitvoerbaar systeem. Gesproken wordt van een ,,gemtegreerde
meerjarige verplichtingen-kasadministratie”, waarbij de
inhoud en de wijze van informatievoorziening daarpp dienen te zijn afgestemd. Omdat aan verplichtingen die door
ministeries worden aangegaan beleidsintenties ten grondslag liggen, wordt ook gedacht aan de mogelijkheid tot het
voorschrijven door de minister van Financien van projectadministratie. De informatie moet voorts worden gestandaardiseerd en – het kan niet uitblijven – de daaraan verbonden automatiseringsactiviteiten moeten op elkaar worden afgestemd. Dat alles moet dan leiden tot wijzigingen in
de Comptabiliteitswet, in de Administratiebeschikkingen,
in de spelregels en het Reglement van Orde van de Ministerraad, in begrotingsvoorschriften, en in het opstellen
van nieuwe beschikkingen en handboeken.
Op het gevaar af dat wij wat al te wild omgaan met een
zo zorgvuldig gesponnen web, lijkt een kritische kanttekening bij wat hier allemaal gaande is toch wel gerechtvaardigd. De dereguleringstoets zou op het vlak van de interne
13) Zie voor de stand van zaken op deze terreinen Miljoenennota
1987, hoofdstuk 6; Ministerie van Financien, Een helder begrotingsstelsel, Interim-rapport van de Interdepartementale werkgroep
Herziening Comptabiliteitswet 1976, januari 1986; Ministerie van Financien, FIV-plan, Plan tot verbetering van de administratieve organisatie en de financiele informatievoorziening in de Rijksdienst, januari
1986.
14) Miljoenennota 1983.
15) Miljoenennota 1987, biz. 90 en 91.
financiele wet- en regelgeving geen overbodige luxe zijn.
Bij het beoordelen van de resultaten van een dergelijke
toets zou ook de vraag moeten worden beantwoord of de
geconstateerde veranderingen in het gedrag van de deelnemers aan de begrotingsbesluitvorming een grotere diversiteit in de administratieve organisatie en de informatievoorziening toelaat. Uniforme en strakke voorschriften
worden immers alleen nageleefd indien degenen die daarmee moeten werken het belang en de noodzaak daarvan
inzien. Een piramidale denkwijze over de begrotingsadministratie en informatievoorziening doet geen recht aan de
staatsrechtelijk vastgelegde individuele verantwoordelijkheid van elke afzonderlijke minister en negeert bovendien
de verscheidenheid in de door de departementen uit te
voeren taken.
Waar bij vakdepartementen zoals Verkeer en Waterstaat en Defensie verplichtingen vaak een meerjarig karakter hebben en contractueel schriftelijk moeten worden
vastgelegd, zijn departementen zoals Onderwijs en
Wetenschappen en Sociale Zaken en Werkgelegenheid in
hoofdzaak aangewezen op het toepassen van basiswetten
die tot het verstrekken van subsidies en individuele overdrachten leiden. Die diversiteit in de uit te voeren taken
heeft mede tot gevolg dat binnen de departementen zeer
uiteenlopende stijlen zijn te onderkennen. De cultuur van
departementen en daarbinnen ook van de organisatie-onderdelen lopen uiteen naar de mate waarin ‘het veld’
direct deelneemt in de begrotingsvoorbereiding en de uitgaven meer of minder zijn gebudgetteerd, alsmede naar
de wijze waarop de begrotingsbesluitvorming kan worden
gekarakteriseerd op de ‘top-down – bottom-up’-schaal 16).
Het piramidale denken in de financiele besluitvorming
en de daaraan verbonden neiging om uniforme en strakke
regels te ontwerpen, kan makkelijk leiden tot verstarring in
de informatievoorziening. Niet mag worden vergeten dat
begrotingsinformatie allereerst dient te zijn afgestemd op
een verantwoording over te maken en gemaakte keuzen.
Die verantwoording kan vele vormen aannemen en verandert door de tijd heen 17). Zo roept de afslankingsoperatie
van het rijkspersoneel een informatiebehoefte op die vooral de nadruk legt op indicatoren voor het vaststellen van de
produktiviteit van onderdelen van de overheidsorganisatie
en op kosten van overheidstaken. Niet dat wij daarom zouden widen pleiten voor een begrotingsstelsel waarin een
administratie in bedrijfseconomische termen wordt voorgeschreven. Integendeel, bij een andere gelegenheid hebben wij de zin en onzin van een bedrijfsmatige gedachtengang bij de informatievoorziening reeds uitvoerig belicht
18). Een parallel met de invoering van een verplichtingenadministratie dringt zich op. Zowel een verplichtingenadministratie als een bedrijfsmatige administratie bevatten
elementen die vanuit de verantwoordingsfunctie van de
begroting waardevol zijn. Voor elk van de systemen geldt
evenwel dat een integrate toepassing ervan in de gehele
rijksoverheid haar doel volledig voorbijschiet.
Conclusies
Verrassingsvrij zullen de openbare financien nooit worden. Onzekerheden zijn gelegen in externe ontwikkelingen, maar ook in de begrotingsbesluitvorming zelf schuilen risico’s. Die laatste zijn vooral terug te voeren tot de wijze waarop de deelnemers in het besluitvormingsproces
omgaan met het vraagstuk van de begrotingsbeheersing.
In de Miljoenennota 1983 werd naar aanleiding van het
verschijnen van het bekende rapport van de Studiegroep
begrotingsruimte geconstateerd dat van de deelnemers
aan het begrotingsproces ,,een instelling” is vereist ,,die
doordrongen is van de noodzaak de om de publieke financien op orde te brengen” 19). Nu, in 1986, kunnen we concluderen dat die instelling bij velen aanwezig is. In de kabinetsvoorstellen om verbeteringen aan te brengen in de
toedeling van budgettaire verantwoordelijkheden, in de financiele informatievoorziening en in de administratieve
organisatie blijkt evenwel weinig rekening te worden gehouden met die veranderde houding ten aanzien van de
beheersing van de openbare financien. Tegen die achter-
ESB 15-10-1986
grond komen wij tot enkele aanbevelingen, die vooral
moeten worden gezien als een aanmoediging van degenen die binnen organisatiedelen van de publieke sector
reeds initiatieven nemen om op een meer zelfstandige wijze bij te dragen aan de beheersing van de openbare financien. De kunst zal zijn het touw te laten vieren, zonder de
vlieger los te laten.
1. Budgettaire verantwoordelijkheden kunnen meer
dan tot nu toe worden gespreid door het accentueren van
het taakstellende zo men wil contracturele, karakter van
begrotingen van organisatie-onderdelen. De overheidsuitgaven dienen daarbij in organisatorische zin zodanig te
-worden geclusterd dat recht wordt gedaan aan de wens
om – binnen een gegeven begrotingskader – zo min mogelijk geconfronteerd te worden met een vermenging van
budgetverantwoordelijkheden. Uit een oogpunt van het
verbeteren van de voorwaarden voor begrotingsbeheersing dient te worden bevorderd dat tegenstrijdige belangen op een beleidsterrein elkaar ook zoveel als mogelijk
binnen een en dezelfde uitgaafgroep ontmoeten.
Zelfbeheer en contractmanagement behoeven bovendien niet op te houden bij de grenzen van de departementen. Ook met organisaties in de gesubsidieerde en gepremieerde sector kunnen afspraken worden gemaakt, waarbij een grotere budgetverantwoordelijkheid wordt gelegd
bij die organisaties zelf.
2. Een spreiding van budgettaire verantwoordelijkheden kan sterk worden aangemoedigd wanneer de Vaste
Commissies in de Tweede Kamer voor de verschillende
beleidssectoren serieus werk maken van een toetsing van
de begrotingen van de te onderscheiden departementen.
Die Vaste Commissies kunnen bovendien een belangrijke
rol spelen in het leggen van een verbinding tussen de fase
van begrotingscontrole en begrotingsvoorbereiding. Het
jaarlijkse verslag van de Rekenkamer – zeker nu dit naar
begrotingshoofdstukken is ingedeeld – biedt daartoe een
belangrijke informatiebron. Naar de mate waarin de Vaste
Commissies voor de te onderscheiden beleidssectoren
een grotere budgettaire verantwoordelijkheid willen dragen, kan de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven zich
terughoudender en meer voorwaardenscheppend opstellen.
3. Het aspiratieniveau en de richting van de sinds 1982
aangekondigde beleidsvoornemens met betrekking tot de
financiele informatievoorziening en de administratieve
organisatie moeten meer in overeenstemming worden gebracht met het gewijzigde cultuurpatroon in de
begrotingsbesluitvorming en de daaraan veelal verbonden gewijzigde behoeften aan gegevens. Er dient meer
nadruk te liggen op het verzamelen en het verschaffen van
informatie die benodigd is voor het versterken van de afwegingsfunctie (prioriteiten stellen), de interne verantwoordingsfunctie (contractmanagement, bedrijfsmatig
beheer) en de externe verantwoordingsfunctie (flexibel inspelen op behoeften van parlement en maatschappelijke
organisaties).
N.C.M. van Niekerk
16) Vgl. General Accounting Office, Budget formulation: many approaches work but some improvements are needed, Washington, 1980.
17) Zie voor een uiteenzetting hierover mijn bijdrage, Value for money auditing: bezint terwijl ge begint, in: Waar voorje geld?, NIVRAgeschrift, nr. 40, mei 1986.
18) Zie J. Hofland en N.C.M. van Niekerk, Bedrijvige overheid, naar
een betere informatievoorziening overde bedrijfsvoering van de overheid, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven Reeks nr. 19,
‘s-Gravenhage 1985.
19) Miljoenennota 1983, biz. 58.
1015