Bouwstenen voor een stelsel van sociale zekerheid

,I

Bouwstenen voor een
stelsel van sociale zekerheid
P.]. van Wijngaarden*
etstelsel van sociale zekerheid wordt onbetaalbaar en onbeheersbaar, het is
maatschappelijk verouderd en kan op den duur niet meer de beoogde
bestaanszekerheid garanderen. De auteur schetst de volgende oplossingsrichtingen:
een wettelijk inkomen (van maximaal f 500 netto per maand) als tegenprestatie voor
maatschappelijk nuttige activiteiten, een stelsel dat voorziet in een recht op arbeid èn
inkomen om participatie en bestaanszekerheid te garanderen, één wettelijke
algemene basisverzekering voor inkomensderving en een vrijwillige bovenminimale
inkomensdervingsverzekering.

H

Wij staan op de drempel van een nieuwe fase in de
sociale zekerheid. Wij zijn naarstig op zoek naar een
nieuw concept, maar hebben dat nog niet gevonden.
De diagnose is meermalen gesteld, maar een bevredigende therapie is nog niet ontwikkeld.
Het voortbestaan van de verzorgingsstaat wordt
bedreigd door twee reële gevaren. Dit zijn de duurzame uitsluiting uit arbeid van een toenemend aantal
burgers en de daarmee samenhangende dreiging van
het niet meer kunnen handhaven van een fatsoenlijk
minimum bestaansniveau. De twee hoofdfuncties
van sociale zekerheid, namelijk arbeidsparticipatie en
inkomensgarantie, komen onder zware druk te staan.
Mijn stelling is dat verbouwing en renovatie van
het stelsel op onderdelen een gepasseerd station is.
Nieuwbouw van het hele stelsel vanuit een integrale
visie is noodzakelijk geworden. De onderbouwing
van mijn stelling bestaat uit drie onderdelen. Dit zijn:
een analyse van de toenemende problemen; vervolgens een evaluatie van de effectiviteit van bestaande
en voorgenomen oplossingsstrategieën; en ten slotte
een ontwerp voor een nieuw stelsel.

Problemen
Er zijn vier hoofdproblemen waardoor het stelsel op
instorten staat. Het wordt onbetaalbaar, het is onbeheersbaar, maatschappelijk verouderd en biedt niet
de beoogde bestaanszekerheid.

Onbetaalbaarheid

•

Over de onbetaalbaarheid zijn boekenkasten vol geschreven. Het gaat met name om arbeidsmarktproblemen, over beleidsconcurrentie en over vergrijzing.
Waar ik bijzondere aandacht voor wil vragen zijn onderbelichte factoren als de ruime juridische regelgeving en toepassing (denk aan het arbeidsongeschiktheidsbegrip), de institutionele vormgeving van het

stelsel (denk aan belangenverstrengeling
en onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling)
en de uitvoeringscultuur (denk aan het accent op uitkeringen).
Binnenkort zal alleen al door de demografische
ontwikkeling naast iedere werkende een uitkeringsgerechtigde staan. Het probleem van de onbetaalbaarheid (volume) kan niet opgelost worden als de genoemde onderbelichte factoren te weinig aandacht
krijgen. De demografische component van het volume leent zich niet voor beïnvloeding, de gedragscomponent wel. Om tot fundamentele oplossingen te
kunnen komen is ook een omslag in cultuur en gedrag bij alle betrokkenen – bestuurders, werkgevers,
uitvoerders en burgers – noodzakelijk1

Onbeheersbaarheid
Het bestaande systeem is moeilijk beheersbaar door
twee samenhangende factoren. Dit zijn de complexe
en lankmoedige wetgeving en uitvoering, en een inadequate besluitvormings- en uitvoeringsstructuur. De
politiek-bestuurlijke houdbaarheid is nu in het geding. Er zijn vele ingewikkelde en vage wetten. De afstand tussen wetgeving en de werkelijkheid is groot.
Er bestaan verschillende soorten uitvoeringsorganen.
De coördinatie is gering. Het toezicht is beperkt en
niet onafhankelijk. De simpele vraag wie verantwoordelijk is voor de instroom en wie voor de uitstroom,

• De auteur is bijzonder hoogleraar ‘Vraagstukken van sociale zekerheid’ bij de vakgroep Sociale Economie van de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Universiteit Utrecht
vanwege het Nederlands Genootschap voor Sociale Zekerheid. Dit artikel is een ingekorte en bewerkte versie van
zijn oratie op 1 november 1993. De oratie is verschenen bij
VUGA onder de titel ‘De toekomst van de sociale zekerheid’.
1. C.J.M. Schuyt, De ontzorging van de verzorgingsstaat,
E5B, 16 juni 1993, blz. 544-549.

is niet eenvoudig te beantwoorden. Doelmatigheid is
pas recent een doelstelling voor de uitvoering geworden. Wetgever, politici en sociale partners hebben bij
het zoeken naar compromissen, bij bezuinigingen, bij
het nastreven van optimale rechtvaardigheid, de juridische en bestuurlijke houdbaarheid van regels verwaarloosd.
Voor een adequate aanpak van de onbeheersbaarheid is een integrale politieke visie op een toekomstig stelsel van wezenlijk belang. De politiek dient
die verantwoordelijkheid
te nemen.

Maatschappelijke veroudering
Het derde probleem heeft te maken met de discrepantie tussen het stelsel en maatschappelijke ontwikkelingen. Het gaat nu om de sociaal-culturele houdbaarheid. Omdat de uitkering varieert met de
samenlevingsvorm is calculatie met leefvormen lonend geworden en is fraude met uitkeringen toegenomen. De legitimiteit met name van de bijstand is daardoor sterk onder druk komen te staan. De echte
oplossing zit niet in betere uitvoering, meer regels,
controle en sancties, maar in volledige individualisering van uitkeringen. Door sommigen wordt het onrechtvaardig gevonden dat individualisering leidt tot
financiële bevoordeling van samenwonenden.
Het
grootste probleem bij individualisering is echter de
betaaibaarheid. Het vinden van een oplossing hiervoor is een uitdaging voor ieder nieuw stelsel.
Voorts heeft de differentiatie in arbeidspatronen
en arbeidsvoorwaarden
er toe geleid dat flexiwerkers
zoals de oproepkracht en de deeltijder met weinig
uren een geringere of geheel geen recht op sociale
zekerheid hebben, bij voorbeeld bij VUT en pensioenregelingen en op de dagen dat men niet werkt.
Flexibilisering, zo kan de conclusie luiden, vraagt om
een basisvoorziening die meer onafhankelijk is van
de mate van arbeidsparticipatie.

Bestaansonzekerheid
Een vierde en laatste probleem is bestaansonzekerheid. Dit heeft te maken met ‘niet-gebruik’ (onder andere meer dan 50% voor de Bijzondere Bijstand), met
een differentieel gebruik van een universeel aanbod
(uitkeringen komen niet bij de echte gevallen) en
met koopkrachtverlies en een tekort aan banen. Met
name het ‘niet- gebruik’ is het gevolg van een passieve relatie uitvoerder-cliënt binnen de context van
een complexe wetgeving en uitvoeringsstructuur.
De oplossing ligt in beginsel bij stelselvereenvoudiging, een actieve benadering van de cliënt door de
uitvoerder en een aanvullende doelstelling van arbeidsparticipatie.

Conclusies
Het verontrustende is dat de problemen door vrij
autonome economische, demografische en maatschappelijke ontwikkelingen verergeren. De doelstellingen van sociale zekerheid zullen dan steeds minder gerealiseerd kunnen worden. Uitsluiting uit
arbeid en verlaging van de uitkeringen zullen toenemen. Rechtszekerheid kan minder worden gegarandeerd. Een grimmige wedloop tussen fraude en controle zal de samenleving niet aantrekkelijker maken.

ESB 15-6-1994

Oplossingen:

een evaluatie

De cruciale vraag is of, en zo ja hoe, het bestaande
stelsel van de ondergang te redden is. Mijn verwach- •
ting is dat dit met systeemconform beleid niet zallukken. Om dit aannemelijk te maken zal ik voor de belangrijkste oplossingsstrategieën
nagaan in hoeverre
ze effectief zijn bij het terugdringen van de voornoemde problemen en of de effectiviteit nog verbeterd kan worden. Dit zijn: arbeidsparticipatie, preventie, privatisering en basisinkomen.

Arbeidsparticipatie en activerend
arbeidsmarktbeleid
De prioriteit voor arbeidsparticipatie in plaats van uitkeringen, voor activering in plaats van zorg, betekent
een paradigmawisseling in beleid en samenleving die
kan leiden tot een metamorfose van de verzorgingsstaat2. De instrumentatie komt echter langzaam en
moeizaam op gang. De resultaten zijn vooralsnog
bescheiden, zoals uit een recente studie blijkt3. De
belangrijkste voorwaarde voor hogere arbeidsparticipatie, die in analyse en beleid schromelijk wordt onderschat, is het structurele en groeiend tekort aan
banen met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Het aantallaaggekwalificeerden
dat voorgoed
buiten de arbeidsmarkt staat omdat ze het vereiste
produktiviteitsniveau
niet halen, groeit. De meest
fundamentele keuze waar wij hier voor staan is: willen we deze personen nog mee laten participeren in
arbeid of sluiten we ze (voorgoed) uit? Indien we ja
zeggen tegen participatie betekent dit dat er vele
laag-produktieve part-time banen bij moeten komen,
met name in de marktsector. Om dit te kunnen realiseren moet tenminste aan twee voorwaarden worden
voldaan. Dit zijn de actieve medewerking van overheden en sociale partners en de afschaffing van het
minimumuurloon. Afschaffing van het huidige minimumloon impliceert niet, zoals algemeen wordt aangenomen, dat ook het uitkeringsniveau omlaag moet.
Bij een verlaging van het minimumloon in combinatie met een burgerschapsinkomen
hoeft dit niet het
geval te zijn 4.
Concluderend, de bijdrage van arbeidsparticipatie
aan vermindering van het uitkeringsvolume blijft onvoldoende als er niet meer banen bij komen, met
name aan de onderkant. Arbeidsparticipatie in de huidige opzet levert voorts geen of slechts een
bescheiden bijdrage aan de oplossing van de problemen van onbeheersbaarheid,
individualisering, flexibilisering van de arbeid en bestaansonzekerheid.

2. WRR, Een werkend perspectief arbeidsparticipatie in de
jaren 90, Rapporten aan de Regering, nr. 38, Den Haag,
1990.
3. SCP, Sociaal en cultureel rapport 1992, Den Haag, 1992.
4. Een tweede verwaarloosd probleem bij arbeidsparticipatie is de arbeidsonvriendelijke
financiering van de sociale
verzekeringen. Deze financiering leidt in het algemeen tot
hoge loonkosten en uitstoot van arbeid. Hij drukt met name
op arbeidsintensieve
bedrijven met laagbetaald werk. Vanuit een oogpunt van meer werkgelegenheid
en minder
werkloosheid is een andere financiering dringend gewenst.

i
I

Preventie
Een tweede type oplossingsstrategie is preventieS.
Het vertrekpunt bij preventie is een brede definitie
van sociale zekerheid waarbij de prioriteit gelegd
wordt bij het voorkomen van menselijke schade (verlies baan, inkomen, gezondheid), vervolgens bij het
herstellen (reïntegratie) en ten slotte bij het vergoeden (een uitkering). Dit betekent een Copernicaanse
ommekeer in de bestaande volgorde, waarbij het accent ligt op het verschaffen van uitkeringen. Doel
van sociale zekerheid is vooral maatschappelijke participatie. Preventie impliceert integratie van beleid en
uitvoering met betrekking tot arbeidsomstandigheden, arbeidsvoorzieningen,
arbeidsmarkt en uitkeringen. In recent beleid en beleidsvoornemens
zien we
dat de aandacht voor preventie groeit. Wat betreft de
resultaten is er ook bij preventie nog geen helder
beeld. Grote investeringen en omvangrijke regulering
voor een beperkt en onzeker resultaat relativeert de
pretentie van preventie.
Preventie en arbeidsparticipatie vullen elkaar aan.
Samen leiden ze tot de strategie van een sluitende
aanpak waarbij iedereen die kan werken, werkt of
een opleiding volgt. De jeugdwerkgarantiewet
is het
begin van zo’n aanpak. Dat er echter voor iedereen
een volledige baan zou kunnen komen lijkt vooralsnog een illusie. Dit betekent dat opnieuw nagedacht
moet worden over twee vragen: hoe kunnen we arbeid zodanig verdelen dat een ieder er tenminste een
deel van krijgt? En: wat verstaan we onder arbeid? Is
dit alleen de bestaande betaalde arbeid of vallen daar
ook andere activiteiten onder?

Privatisering
Een derde type oplossingsstrategie is privatisering.
Privatisering wil zeggen minder in de collectieve
sfeer, meer in de semi-collectieve en private sfeer. In
nota’s van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt de lijn gekozen van, waar mogelijk en verantwoord, het afstoten van verantwoordelijkheden van de overheid op het gebied van de
sociale zekerheid6
Een ministelsel wordt op dit moment beschouwd
als de meest vergaande vorm van privatisering. Bij
een ministelsel stelt de overheid, in de vorm van wettelijke regelingen, zich alleen garant voor een sociaal
minimum. De discussie spitst zich toe op de vermeende financiële voordelen van privatisering vanuit een
oogpunt van verlaging van de collectieve uitgaven en
premiedruk, en op de principiële vraag naar de functie van de overheid voor bestaanszekerheid
in relatie
tot de eigen verantwoordelijkheid
van burgers. De
besparingen op collectief niveau blijken gering te
zijn en zijn vanuit een optiek van (micro- )premiedruk grotendeels optisch, omdat bij overheveling van
bovenminimale uitkeringen naar de private sfeer er
aanvullende regelingen zullen ontstaan in cao’s of
particulier.
Privatisering kan er toe leiden dat een duidelijker
• verantwoordelijkheidsverdeling
tot stand komt: de
overheid voor het eerste traject tot het minimum, het
particulier initiatief in de meest brede zin voor het
tweede bovenminimale traject. Tegenover dit mogelijke voordeel staan verschillende nieuwe knelpunten

en nadelen, zoals de selectie van slechte risico’s en
de toegang. Meer mensen raken (eerder) aangewezen op bijstand, de kans op het verlies van een verworven levensstandaard neemt toe, ongelijkheid tussen personen en tussen sectoren wordt groter, het
draagvlak vermindert. De algemene conclusie luidt
dat privatisering, behoudens op het punt van een heldere verantwoordelijkheidsverdeling,
geen wezenlijke bijdrage levert aan de oplossing van de voornoemde problemen.

Basisinkomen
De vierde en laatste oplossingsstrategie is het basisinkomen 7 Een basisinkomen in de meest vergaande
vorm is een onvoorwaardelijk individueel inkomen
voor iedere burger ongeacht leefeenheid, inkomen,
bezit en zonder dat een tegenprestatie vereist is. Dit
betekent een ontkoppeling van arbeid, inkomen en
sociale zekerheid en daarmee een aardverschuiving
in de bestaande ideologie en structuur van het arbeidsbestel en de samenleving. Het idee combineert
eenvoud met individualisering, maakt fraude onmogelijk en controle overbodig en leidt tot grotere flexibiliteit van de arbeidsmarkt omdat de loonkosten met
name voor laag gekwalificeerden flink omlaag kunnen. De armoedeval wordt opgeheven. Het minimumloon kan worden afgeschaft. Werken wordt aantrekkelijk, dus herverdeling van arbeid krijgt een
reële kans.
Een ieder die al dit aantrekkelijks hoort zal zich
verbaasd afvragen waarom het basisinkomen nog
niet is ingevoerd. De reden is dat er ook grote problemen aan kleven. Problematisch is vooral wat de gedragseffecten zullen zijn en dus of het betaalbaar is.
Wederkerigheid en solidariteit ontbreken. Wie wil er
nog werken? Wordt zwaar en onaangenaam werk
nog wel gedaan? Is invoering alleen in Nederland
wel mogelijk? De bezwaren en onzekerheden van
een onvoorwaardelijk en volledig basisinkomen
wegen zo zwaar dat invoering ervan vooralsnog als
utopisch kan worden beschouwd. Er zijn echter vele
varianten van een basisinkomen denkbaar en ook
uitgewerkt die de genoemde bezwaren beogen te ondervangen. Onlangs heeft het Centraal Planbureau
nog een pleidooi gehouden voor een basisinkomen
in de vorm van een negatieve inkomstenbelastingH.
Dit scenario impliceert echter wel een flinke verlaging van het minimumbestaansniveau.
Dit vind ik
geen aanvaardbare oplossing. Een voorwaardelijk en
partieel basisinkomen in combinatie met deeltijd
banen kan wel een aanvaardbare oplossing zijn.

5. Zie voor een overzicht: F.G. van den Heuvel, Je. Vrooman en P.J van Wijngaarden,
Preventie van arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, Den Haag, 1991: P.J. van Wijngaarden, F.G. van den Heuvel en Je. Vrooman (red.), Preventie in de sociale zekerheid, Den Haag, 1992.
6. Zie Sociale Nota 1993, Kamerstukken
22802, Den Haag,
1992; Sociale Nota 1994, Kamerstukken
23402, Den Haag,
1993.
7. J.J. Heij e.a., Basisinkomen in drievoud, Amsterdam,
1993.
8. CPB, Nederland in drievoud: een scenario-studie van de
Nederlandse economie 1990-2015, Den Haag, 1992.

Conclusies
Wat zijn nu de belangrijkste conclusies uit de confrontatie van de vier problemen met de vier oplossingsstrategieën? Ten eerste: er is niet slechts één strategie
om de problemen in het bestaande stelsel van sociale
zekerheid fundamenteel aan te pakken. Ten tweede:
de geanalyseerde oplossingsstrategieën
zijn weinig
effectief, ze bieden slechts een partiële en onvoldoende oplossing voor het probleem waar ze zich op richten. Ten derde: in iedere strategie zitten waardevolle
elementen die een zeker politiek-maatschappelijk
draagvlak hebben en aldus bouwstenen kunnen zijn
voor een nieuw stelsel.
De analyses van de commissies-Buurmeijer en
Van der Zwan richten zich met name op de beheersbaarheid van de uitvoering9 De commissieBuurmeijer pleit bij de werknemersverzekeringen
voor een verschuiving van de verantwoordelijkheid
van de overheid naar de werkgever en de burger.
Zij pleit voor onafhankelijk toezicht en een regionale
uitvoeringsstructuur ter vervanging van de bestaande
sectorale structuur waarbij de bedrijfsverenigingen
als publiekrechtelijk organen verdwijnen.
De commissie-Van der Zwan bepleit een kwalitatief betere uitvoering van de Bijstand door meer controle en meer objectieve criteria voor het toekennen
van uitkeringen. Beide commissies analyseren slechts
een deel van de sociale zekerheid, te weten de uitvoering van de werknemersverzekeringen
en de bijstand, met het oog op een betere beheersbaarheid en
verantwoordelijkheidsverdeling.
Beide commissies
bieden geen oplossing voor het kernprobleem van
de sociale zekerheid: het tekort aan banen en daardoor dreigende bestaansonzekerheid
voor niet-actieven.

Een nieuw stelsel: een ontwerp
Uitgangspunten
Mijn ontwerp voor een nieuw basisstelsel is gebaseerd op een drietal uitgangspunten.
Allereerst, de verontrustende conclusies uit de
analyse van problemen (deze nemen toe) en de evaluatie van de oplossingen (ze bieden weinig soelaas).
Zij vragen om een meer fundamentele en geïntegreerde aanpak van de problemen van onbetaalbaarheid,
onbeheersbaarheid,
maatschappelijke veroudering en
bestaansonzekerheid.
Dit betekent enerzijds een stelsel dat zich aanpast aan vrij autonome processen zoals individualisering en vergrijzing, en anderzijds een
stelsel dat beïnvloedbare negatieve factoren minimaliseert, zoals inadequate wetgeving en uitvoering.
Ten tweede, het realiseren van de doelstellingen
van sociale zekerheid, dat wil zeggen participatiemogelijkheden voor iedere burger in arbeid én inkomen. Voor het beleid betekent dit een streven naar
volledige werkgelegenheid en een garantie voor een
minimumbestaansniveau.
Naarmate er meer banen
bij komen kan het bestaansminimum beter gegarandeerd worden. De keuze voor arbeidsintensieve
groei is in dat verband cruciaal. Dat dit een reële keuze kan zijn zal ik nog nader beargumenteren.
Ten derde, het kunnen verwerven van een politiek-maatschappelijk draagvlak voor het nieuwe stel-

ESB 15-6-1994

sel. Dit impliceert dat gezocht dient te worden naar
een optimalisering van de doelstellingen.
Om een voldoende draagvlak te kunnen verkrijgen is van belang: een budgettair neutrale financiering, versterking van de economie, structurele verbetering van de verhouding act-ieven – niet actieven,
een effectief en legitiem stelsel en veranderingen
alleen daar waar ze echt nodig zijn.
Doel en pretentie van mijn voorstel zijn een bijdrage te leveren aan de meningsvorming over de aanpak van de huidige problemen en aan de ontwikkeling van een visie op een toekomstig stelsel. Het gaat
mij primair om het aangeven van de richting waarin
oplossingen gezocht kunnen worden 10

Theoretische en empirische onderbouwing
De verzorgingsstaat wordt algemeen gezien als een
collectieve garantieformule voor sociale rechten als
arbeid en inkomen. Deze rechten zijn in 1983 bijna
onopgemerkt in de grondwet opgenomen. Ze impliceren een streven naar volledige werkgelegenheid,
door Schuyt terecht het hart van de verzorgingsstaat
genoemd, en een bestaanszeker minimuminkomen 11.
De verzorgingsstaat als garantie voor sociale rechten is nauw verwant aan een moderne conceptie van
burgerschap die nadruk legt op de volwaardige participatie in de maatschappij van iedere burger. Arbeid
en inkomen zijn belangrijke dimensies van die maatschappelijke participatie. In de activerende verzorgingsstaat staat wederkerigheid tussen rechten en
plichten centraal.
Wederkerigheid is economisch en sociologisch
van groot belangl2. Economisch gezien kan een systeem van sociale rechten alleen voortbestaan als ieder een bijdrage levert, sociologisch gezien is een
systeem van sociale rechten zonder plichten door gebrek aan legitimiteit niet houdbaar. Burgerschap en
de relatie overheid-burger in een activerende verzorgingsstaat zouden naar mijn oordeel een ideologische en institutionele fundering kunnen krijgen in
een burgerschapscontract waarin beider rechten en
plichten staan omschreven. Door zo’n institutie waarin wederkerigheid en participatie centraal staan,
wordt solidariteit gecreëerd.
In deze concepties van de activerende verzorgingsstaat en burgerschap wordt in aansluiting bij
klassieke pleitbezorgers als Weber en Durkheim het
centrale belang van arbeid als maatschappelijk integratiekader benadrukt. De plicht tot arbeid kan niet
onvoorwaardelijk zijn, je kunt niet tot alle soorten ar-

Enquête naar het functioneren
van de organen belast met de uitvoering van de sociale verzekeringswetten, Kamerstukken 22 730, Den Haag, 1993;

9. Commissie-Buurmeijer,

Commissie-Van der Zwan, Onderzoekscommissie
toepassing ABW, Het recht op bijstand, Den Haag, 1993.
10. Vgl. B. de Vries, De scheefgroei van de verzorgingsstaat,
E5B, 16 juni 1993, blz. 550-554.
11. Zie C.J.M. Schuyt, Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat, Leiden/Antwerpen,
1991.
12. Zie R.J. van der Veen, Arbeid, inkomen en burgerschap,
in: H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (red.), Burgerschap
in praktijk, WRR Voorstudies en achtegronden vn, Den
Haag, 1992, blz. 155-178.

beid gedwongen worden. Belangrijke criteria zijn dat
het menswaardig werk betreft en dat het zelfrespect
geeft. Het recht op arbeid is het meest omstreden.
Dit recht en bijbehorend streven naar volledige werkgelegenheid zou volgens sommige auteurs zoals Offe
niet meer van deze tijd zijn, omdat er sprake is van
‘jobiess growth,13. Anderen waaronder Elster betogen
dat het recht op arbeid slechts bereikt kan worden
door de markt uit te schakelen of een schaduweconomie in de publieke sfeer te creërenl4.
Ik vind deze betogen niet overtuigend. Waarom
niet? Omdat gezien vanuit een comparatief perspectief er veel onbenutte ruimte voor arbeidsparticipatie
in Nederland aanwezig is. We doen het slecht in Europa op het punt van de wig, de collectieve lasten,
de staatsschuld, de investeringen in technologie en in
infrastructuur, in hoogwaardige en laagwaardige
werkgelegenheid. Volgens de OESO zijn de mogelijkheden voor volumebeleid in Nederland onderbenutI5 In vergelijking met andere landen hebben wij
weinig werkgelegenheid in de marktsector, in arbeidsintensieve sectoren en in laag betaalde banen.
De participatie is in Japan veel hoger vanwege baancreatie in de marktsector en het bestaan van een
sterk werkgelegenheidsethos
bij werkgevers, in de
VS is ze veel hoger vanwege lage lonen. Wij zouden
deze strategieën weloverwogen en aangepast aan de
Nederlandse situatie kunnen toepassen.
Om het recht op arbeid voor iedereen mogelijk te
maken zijn naast de stimulering van hoog produktieve werkgelegenheid met name veel laag produktieve
en laag betaalde deeltijdbanen nodig. Gezien de historische ontwikkeling in de afname van het aantal arbeidsuren en de voorspellingen over de stijging van
de werkloosheid lijkt het onwaarschijnlijk dat voor
een ieder vooralsnog een volledige baan beschikbaar
kan komen. Mijn ontwerp voor een nieuw stelsel is
derhalve gebaseerd op een recht op en plicht tot arbeid én inkomen voor iedere burger tenminste op minimumniveau.

heid en sociale partners op lokaal/regionaal niveau;
• de tweede regeling is een basisparticipatiestelsel
dat voorziet in een burgerschapsrecht op arbeid
en inkomen om participatie en bestaanszekerheid
voor de individuele burger te garanderen. Deze en
voorgaande regeling resulteren in een individueel
minimuminkomen vanf 1200 netto per maand.
Dit inkomen kan gerealiseerd worden door de
combinatie van een burgerschapsinkomen
met arbeid op een produktiviteitsniveau van het halve
minimumloon. Banen vervangen uitkeringen. De
organisatie van deze laag produktieve banen vindt
onder andere plaats door het Gemeenschappelijk
Uitvoeringsorgaan en werkcorporaties. Basisparticipatie vormt de spil van het nieuwe stelsel en
wordt ondersteund door landelijke en lokale convenanten en een burgerschapscontract;
• de derde regeling is één wettelijke algemene basisverzekering voor inkomensderving tot aan het minimum, te financieren uit premies van werkgevers
en werknemers. De uitvoerder beschikt over één
dossier voor arbeid, inkomen en uitkering. Geïntegreerde gevalsbehandeling en vereenvoudiging
van wetgeving en coördinatie van uitvoering kunnen zo tot stand komen. Voor de cliënt komt er
een sociale supermarkt, waar banen, scholing, begeleiding en uitkeringen te verkrijgen zijn. De Bijstandswet, de Toeslagenwet en de Inkomensvoorzieningswetten zijn niet meer nodig. Een volledige
individualisering van de uitkeringen tot aan het minimum is gerealiseerd;
• de vierde regeling is een vrijwillige bovenminimale inkomensdervingsverzekering
waardoor eigen
verantwoordelijkheid
en keuzevrijheid kansen krijgen. Er ontstaat een cafetariasysteem met een ruim
assortiment sociale-zekerheidspakketten.
De overheid beperkt zich tot het stellen van voorwaarden
waaraan particulier en onderling verzekerden moeten voldoen.

Hoofdlijnen van een nieuw stelsel

De verwachting is dat de vier regelingen elkaar zuIlen versterken op het punt van de verlaging van de
arbeidskosten en de toename van de arbeidsparticipatie. Individualisering wordt betaalbaar. Bijstandsfraude is verleden tijd. De verlaging van het minimumloon leidt niet tot lagere uitkeringen, maar juist tot
een betere garantie voor handhaving van het bestaande minimumniveau. Een gedeeltelijk basisinkomen,
deeltijdarbeid en een verzekeringenmarkt worden
aan elkaar gekoppeld. De geïntegreerde uitvoering
geschiedt door één orgaan dichtbij de cliënt. Er is
één loondervingswet. Het toezicht op het nieuwe stelsel vindt plaats door een onafhankelijk orgaan met
jaarlijkse rapportage en parlementaire behandeling.

Het nieuwe sociale-zekerheidsstelsel
kent een viertal
samenhangende en complementaire regelingen)6
• de eerste is een wettelijk burgerschapsinkomen
(van maximaalf 500 netto per maand) als tegenprestatie voor een bijdrage aan maatschappelijk
nuttige activiteiten en als recht van lid van een gemeenschap. Dit betekent een verbreding van het
arbeidsbegrip en een gedeeltelijke ontkoppeling
van arbeid en inkomen. Het geïndividualiseerde
burgerschapsinkomen
bestaat uit twee componenten: a) een onvoorwaardelijk basisbedrag van
f 250 voor alle 18 tot 65-jarigen, budgettair neutraal te financieren door de belastingvrije som om
te zetten in een heffingskorting, en b) een voorwaardelijke aanvulling van maximaal f 250 voor
alle arbeidsplichtigen ~.lieongewenst geen of onvoldoende inkomen uit arbeid kunnen verkrijgen,
te financieren uit een zo breed mogelijke heffingsgrondslag. De uitvoering geschiedt, evenals de participatie regeling en de basisverzekering, door één
Gemeenschappelijk Uitvoeringsorgaan, een publiekrechtelijk samenwerkingsverband
tussen over-

P.J. van Wijngaarden

13. Vgl. C. Offe, Disorganized capitalism, Cambridge, 1985.
14. Zie voor discussie: Van der Veen, 1992.
15. OESO, The Dutch labour market, Parijs, 1992.
16. Voor nadere uitwerking van dit systeem, zie P.J. van
Wijngaarden, De toekomst van de sociale zekerheid, Den
Haag, 1993, blz. 21-35.