Bouwbeleid: een evaluatie
DRS. A.A. VAN OOSTERHOUT
Met bouwbeleid van de overheid beoogt om op een zoveel mogelijk conjunctuur-neutrale wijze in de
bouwbehoefte te voorzien. Aangezien 55,6% van de totale produktie aan investeringsgoederen door
de bouwnijverheid wordt geleverd, is dat een zinvolle doelstelling. De mogelijkheden voor de overheid
om de bouwproduktie te bemvloeden lijken echter gering. Zo schommelt het aandeel van de
rijksoverheid in de directe investeringen in de wohing- en utiliteitsbouw in de periode 1976-1983
tussen de 14 en 30%, en in de grond-, weg- en waterbouw tussen de 19 en 26%. Bovendien constateert
de auteur van dit artikel dat de investeringen van de overheid in deze sector niet conjunctureel
neutraal zijn geweest, maar juist pro- dan wel anti-cyclisch. De auteur betoogt dat de overheid wel in
staat was geweest op conjunctuur-neutrale wijze in haar bouwbehoefte te voorzien als een andere
planning en een betere programmering was toegepast. Naar de mening van de schrijver verdient het
aanbeveling een z.g. saldobeleid te voeren, waarbij de omvang van de overheidsinvesteringen in de
bouw wordt afgestemd op de ontwikkeling van de bouwinvesteringen van de marktsector.
Inleiding
De bedrijfstak bouwnijverheid is in meer dan een opzicht
uniek. De produktie-organisatie is wisselend en projectgebonden. Dit betekent dat met behulp van verschillende samenwerkingsverbanden bouwprojecten op verschillende plaatsen en onder wisselende omstandigheden worden gerealiseerd. De bouwnijverheid werkt daarbij veelal op bestelling, waarbij ontwerp en
uitvoering meestal in verschillende handen zijn. Voor het produktieproces impliceert dit dat er in het algemeen sprake is van
eenmalige produkten, die slechts in sommige gevallen – met name in de woningbouw — seriematig kunnen worden geproduceerd. Door het feit dat het ontwerp veelal in andere handen is en
dat er voor het ontwerp vaak wettelijke voorschriften gelden,
wordt de produktontwikkeling bemoeilijkt en kunnen de produktkosten slechts in beperkte mate door de bedrijfstak worden
be’invloed. Dit heeft weer tot gevolg dat de bedrijfstak slechts in
beperkte mate slagvaardig kan optreden in een zich voortdurend
veranderende en sterk fluctuerende bouwmarkt.
Een ander aspect van de bedrijfstak is dat zij investeringsgoederen voortbrengt, waarvan de produktie in belangrijke mate
door de overheid wordt be’invloed. Deze be’invloeding betreft
enerzijds de regelgeving omtrent het produkt en het produktieproces en anderzijds de financiele invloed omdat de overheid of
optreedt als opdrachtgeef ster dan wel afnemer of financiele middelen beschikbaar stelt.
Tegen deze achtergrond wordt in dit artikel een beschouwing
gegeven over het bouwbeleid van de rijksoverheid. De doelstellingen van dit bouwbeleid zijn in diverse regeringsnota’s 1) vastgelegd. Uit het feit dat de regering recent nog heeft verklaard 2)
uit te blijven gaan van deze doelstellingen, blijkt dat deze doelstellingen nog steeds relevant zijn voor het huidige bouwbeleid.
Volgens deze doelstellingen kan de inhoud van het bouwbeleid
als volgt worden samengevat. Het bouwbeleid moet zich richten
op een in de tijd gezien evenwichtig verlopende, zoveel mogelijk
conjunctuurvrije realisatie van bouwbehoeften, die voor realisatie in aanmerking komen door het feit dat zij niet strijdig zijn
met wetten, normen, beleidsuitgangspunten e.d. op grond van
een maatschappelijke toetsing in democratische procedures dan
wel op grond van een generieke aanvaarding. Daaraan gekoppeld moet een in sociaal en economisch opzicht aanvaardbaar
360
beleid worden gevoerd tegenover de werknemers en de ondernemingen in de bouwnijverheid en de daarmee verbonden secto-
De plaats van de bouwnijverheid in de totale economic
De bedrijfstak bouwnijverheid neemt een belangrijke plaats
in in het economisch gebeuren. Zo bedroeg het aandeel van de
bouwnijverheid en installatiebedrijven in het totale arbeidsvolume in 1983 7,3% en het aandeel in het netto nationaal inkomen
tegen factorkosten 6,9%.
Als producent van investeringsgoederen produceerde de bedrijfstak in 1983 55,6% van de totale investeringen in Nederland. Als daarbij wordt betrokken dat de bedrijfstak sterk op het
binnenland is georienteerd, de importquote van de bouwinvesteringen aanzienlijk lager ligt dan die van de overige investeringsgoederen en de produktie relatief gezien ten opzichte van
andere bedrijfstakken arbeidsintensief is, dan kan daaruit de
conclusie worden getrokken dat de bedrijfstak bouwnijverheid
een belangrijke invloed uitoefent op de conjuncturele ontwikkeling.
Dit laatste wordt nog versterkt door het feit dat de produktie
van de bouwnijverheid in belangrijke mate bepalend is voor de
afzet van een groot aantal andere bedrijfstakken zoals de bouwmaterialenindustrie, de woningtextiel, de commerciele dienstverlening e.d. Dit uitstralingseffect wordt voor zover het de toelevering aan de bedrijfstak bouwnijverheid betreft in termen van
werkgelegenheid geraamd op ongeveer 40%. Dat wil zeggen dat
per 2,5 arbeidsjaar in de bouwnijverheid er 1 arbeidsjaar in de
toeleverende sector wordt gerealiseerd. Als ook rekening zou
1) Nota bouwbeleid en bouwprogramma 1977, Tweede Kamer, zitting
1976-1977, 14 127, nrs. 1-2; Tweede Nota Bouwbeleid, Tweede Kamer,
zitting 1977-1978, 15 118, nrs. 1-2.
2) Regeringsstandpunt inzake het beleidsrapport van de Stichting Structuuronderzoek Bouwnijverheid, Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18
100, hfst. XI, nr. 62, biz. 5; Not/tie Coordinate Bouwbeleid, Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100, hfst. XI, nr. 145, biz. 4.
worden gehouden met de sectoren die zijn betrokken bij de aankleding en meubilering van de gebouwen die door de bouwnijverheid tot stand worden gebracht, dan zal dit uitstralingseffect
nog hoger uitkomen. Het belang van dit uitstralingseffect komt
duidelijk naar voren in de Bouwprognoses 1984-1989 3) waar bij
een voorzichtige raming van het uitstralingseffect wordt gesteld:
,,Inclusief het uitstralingseffect is meer dan de helft van het totale werkgelegenheidsverlies in de bedrijvensector toe te rekenen
aan de bouw (gerekend over de periode 1980-1984)”.
deze produkten nagenoeg uitgesloten.
Niet alleen om deze reden is de afzetcontinui’teit voor deze bedrijfstakken van belang. Zij is eveneens van belang omdat in deze bedrijfstakken in het algemeen sprake is van kapitaalintensieve produkties, die slechts moeizaam en vertraagd kunnen worden aangepast. Discontinui’teit van de afzet leidt in deze bedrijfstakken meer nog dan bij de bouwnijverheid tot onderbezettingsverliezen en bij een aanhoudende afzetstagnatie tot kapitaal vernietiging. Omdat deze bedrijven veelal op voorraad pro-
Daarnaast heef t Nederland in bepaalde sectoren van de bouw-
duceren leidt discontinui’teit van de afzet ook tot hoge voorraad-
nijverheid met name in de grond-, weg- en waterbouwsector op
grond van de hier aanwezige deskundigheid een comparatief
voordeel ten opzichte van het buitenland. Ten gevolge van de
uitstraling die daarvan uitgaat op andere sectoren van de economic is dit gunstig voor de betalingsbalans en de werkgelegenheid.
Waarom bouwbeleid?
Gezien de huidige ,,no-nonsense”-benadering van de verschil-
lende beleidsterreinen van de overheid is het zinvol stil te staan
bij de vraag: ,,Waarom bouwbeleid?”. Bij de beantwoording
van deze vraag kunnen een viertal aspecten worden onderscheiden nl. het macro-economische en sociale aspect, het overheidsaspect, het bouwnijverheidsaspect en het aspect van de toeleverende industrie.
Op grond van het voorgaande kan worden gesteld dat de
bouwnijverheid een belangrijke plaats inneemt in de Nederlandse economic en daarmee een belangrijke invloed uitoefent op de
conjuncturele ontwikkeling. Door haar karakteristieken (binnenlandse orientatie, geringe importquote, omvangrijke uitstraling en relatief arbeidsintensieve produktiewijze) is de bedrijfstak bouwnijverheid bijzonder geschikt voor het voeren van
een conjunctuurbeleid.
Voor de overheid als belangrijke afnemer van de bedrijfstak
bouwnijverheid is een goed functionerende bedrijfstak, die produkten van gewenste kwaliteit tegen een redelijke prijs levert,
van belang. Dit geldt te meer omdat de produkten van deze bedrijfstak niet kunnen worden ingevoerd. Afzetschommelingen
werken kostenverhogend. In de laagconjunctuur slaan deze ten
dele neer bij de overheid in de vorm van werkloosheidsuitkeringen. Tijdens de hoogconjunctuur zullen de prijzen stijgen, waardoor de overheid meer moet betalen voor de door haar gevraagde produkten.
Het bouwnijverheidsaspect betreft het belang van het bouwbeleid voor de bedrijfstak zelf. De belangrijkste bedrijfseconomische doelstellingen zijn continui’teit en winstmaximalisatie op
lange termijn. De winstmaximalisatie op lange termijn hangt
uiteraard samen met de continu’iteitsdoelstelling omdat deze
winstmaximalisatie mede dient om de continui’teit in financiele
zin te waarborgen. Even belangrijk als de continui’teit in financiele zin is de afzetcontinui’teit. Deze afzetcontinui’teit wordt bepaald door de ontwikkeling van de bouwmarkt. Waar de overheid op de woning- en utiliteitsbouwmarkt een belangrijke en op
de markt voor grond-, weg- en waterbouw zelfs een overheersende rol speelt, is het overheidshandelen een belangrijke bepalende
factor op de bouwmarkt. Bij dit handelen dient de overheid
zorgvuldig te werk te gaan om marktverstoringen te voorkomen.
Bovendien is zorgvuldigheid geboden omdat de overheid door
haar regelgeving voorwaarden oplegt aan het bouwprodukt en
het bouwproduktieproces. Daardoor wordt de ondernemersvrijheid in de bouwnijverheid meer beperkt dan in andere bedrijfstakken.
Voor het bouwbedrijf is de afzetcontinui’teit van belang voor
het optimaal en zo economisch mogelijk benutten van zijn produktieapparaat in al zijn facetten van deskundigheid tot kapitaalgoederen. Daardoor kunnen onderbezettingsverliezen en onnodige kapitaal- en kennisvernietiging worden voorkomen.
Bij het aspect van de toeleverende industrie moet worden opgemerkt dat de afzet van deze toeleverende industrie in zeer belangrijke mate bepaald wordt door de ontwikkelingen op de
bouwmarkt. Voor sommige branches is dit zelfs bijna de enige
factor omdat het waardeversch.il in verhouding tot het gewicht
van het produkt zodanig klein is, dat transport slechts over geringe afstanden mogelijk is. Daardoor is buitenlandse afzet van
ESB 17-4-1985
kosten.
De overheidsinvloed op de bouwproduktie
Bij de overheidsinvloed op de bouwproduktie is een aantal
factoren van belang. Deze betreffen de verhouding tussen de
rijksoverheid en de lagere overheden, de plaats van het bouwbeleid in het totale beleid van de rijksoverheid en de directe invloed
van de rijksoverheid op de vraag naar bouwprodukten. Bij de
verhouding tussen rijksoverheid en lagere overheden moet worden gewezen op de financiele en bestuurlijke autonomie van de
lagere overheden. Deze autonomie leidt ertoe dat de rijksoverheid bijna geen directe invloed kan uitoefenen op de investeringsbeslissing van de lagere overheden. Wel kan de rijksoverheid tegenover de lagere overheden voorwaardenscheppend en
stimulerend optreden.
Het bouwbeleid vormt een onderdeel van het totale beleid van
de rijksoverheid. De doelstellingen van het bouwbeleid moeten
voortdurend worden herzien in het licht van de overige doelstellingen van de diverse beleidsterreinen van de rijksoverheid.
Daarbij komt nog dat de primaire verantwoordelijkheid van de
bouwdepartementen niet ligt in het bouwbeleid maar in het beleidsterrein van het betrokken departement. De bouwactiviteiten van deze bouwdepartementen hebben daardoor een afgeleid
karakter. Zij zijn slechts een uitvloeisel van een beleidsdoelstelling en geen doel op zich. Beleidswijzigingen hebben dan ook
vaak gevolgen voor de bouwactiviteiten. Voorbeelden hiervan
zijn de verlaging van de beddennorm in de gezondheidszorg en
het streven bejaarden langer zelfstandig te laten wonen. Deze beleidswijzigingen hebben gevolgen voor de omvang en de aard
van de bouwproduktie.
In sommige gevallen heeft de rijksoverheid een directe invloed
op de vraag naar bouwprodukten. Het duidelijkst is dat het geval als de rijksoverheid optreedt als opdrachtgeefster en financier. In deze gevallen heeft de rijksoverheid de omvang van de
bouwactiviteiten volledig in de hand. Dit is minder het geval als
de rijksoverheid nog wel zorgt voor de integrate financiering
maar niet meer optreedt als opdrachtgeefster. Dan is er alleen
nog sprake van een directe invloed van de rijksoverheid als zij de
mogelijkheid heeft om met de financiele middelen te schuiven.
Een voorbeeld hiervan is de flexibiliteit in het woningbouwprogramma. Op grond van deze flexibiliteit kan de verdeling van de
financiele middelen over bepaalde onderdelen van het woningbouwprogramma worden gewijzigd afhankelijk van de kostenen behoefteontwikkeling. In zo’n situatie is er sprake van een directe invloed van de rijksoverheid. Is de rijksoverheid echter volledig afhankelijk van de initiatieven van derden, dan heeft de
rijksoverheid geen directe invloed op de vraag naar bouwproduktie, ook al treedt zij op als integrate financier. Dit laatste is
uiteraard ook het geval als de rijksoverheid optreedt als partieel
financier.
Een exacte kwantificering van de min of meer directe invloed
van de rijksoverheid op de bouwproduktie is niet mogelijk. Voor
de woning- en utiliteitsbouwsector kan een indicatie worden ontleend aan de statistiek Voortgang van bouwwerken van het CBS.
In deze statistiek is de bouwproduktie van de woning- en utiliteitsbouwsector uitgesplitst naar bouwsector en opdrachtgever.
Voor de berekening is ervan uitgegaan dat de rijksoverheid directe invloed heeft op de bouwproduktie waarvoor zij als op-
3) Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 18 600, hfst. XI, nr. 18, biz. 28.
361
Tabel 1. Bouwproduktie waning- en utiliteitsbouw, in mln. gld. in lopende prijzen
Opdrachtgever /bouwsector
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
70
15
392
70
59
292
66
10
82
1
282
294
71
5
409
85
8
433
75
3
457
76
4
404
1.957
1.695
1.648
1.648
2.571
3.818
4.691
3.869
916
809
701
783
867
736
867
990
3.350
20,9
2.925
17,4
2.707
2.808
6.093
30,5
5.343
29,3
1. Rijk (incl. staatsbedrijven)
— herstel en verbouw
– nieuwbouw woningen
– nieuwbouw budgetsector
2. Woningbouwcorporaties
– nieuwbouw woningen
3. Particulieren
— nieuwbouw budgetsector
4. Totaal min of meer onder directe invloed rijksoverheid
– Aandeel in totaal in procenten
14,3
14,3
5.080
3.923
18,3
25,5
5. Overige bouwproduktie
12.675
13.921
16.203
16.816
17.470
14.818
13.885
12.869
6. Totaal bouwproduktie
16.025
16.846
18.910
19.624
21.393
19.898
19.978
18.212
Bron: CBS.
drachtgeefster optreedt met uitzondering van de nieuwbouwproduktie utiliteitsbouw ten behoeve van de marktsector 4).
Deze uitzondering is gemaakt, omdat deze bouwproduktie
waarschijnlijk tot stand komt in opdracht van de staatsbedrijven. Voorts zijn bij de berekening de nieuwbouwwoningbouw in
opdracht van de Woningbouwcorporaties en de nieuwbouw utiliteitsbouw voor de budgetsector 5) in opdracht van particuliere
instellingen, personen en ondernemingen meegenomen. In label
1 zijn de aldus berekende cijfers alsmede de samenstelling vermeld.
Voor de sector grond-, weg- en waterbouw kan op grond van
voornoemde bron geen consistente reeks worden opgezet. Daarom zijn in label 2 de investeringen in grond-, weg- en waterbouw
naar opdrachtgever opgenomen. In verband met de aanpassing
van de nationale rekeningen in 1977 is 1977 als eersle jaar
gekozen.
Uil de cijfers in label 1 kan worden afgeleid dal hel aandeel
van de woning- en utiliteitsbouw waarop de rijksoverheid een
min of meer directe invloed uitoefent, in de periode 1976-1983
varieert lussen ruim 14% en ruim 30%. Voor de grond-, weg- en
walerbouwseclor is deze spreiding in de periode 1977-1983 geringer nl. van ruim 19% lot ruim 26%. Er is derhalve voor de
woning- en utilileitsbouwsector noch voor de grond-, weg- en
walerbouwseclor sprake van een conslanl aandeel van de rijksoverheid in de totale bouwproduklie c.q. invesleringen. Als er
wel sprake was geweest van constante aandelen, dan zouden de
bouwproduktie en de grond-, weg- en waterbouwinvesteringen
van de rijksoverheid de onlwikkelingen op de bouwmarkl voiledig procyclisch hebben be’invloed. Dil zou in strijd zijn met de
doelstelling van het bouwbeleid.
Nu dil niel hel geval is moel de vraag aan de orde komen in
hoeverre de rijksoverheid in haar funclie van min of meer direcle
participant op de bouwmarkl de conjunclurele ontwikkeling van
de bouwnijverheid heefl be’invloed. Om op deze vraag anlwoord
le geven zijn de mulalies van de woning- en ulilileilsbouw waar-
op de overheid een min of meer direcle invloed uiloefent en van
de overige produktie in deze sector en de mutalies van de invesle-
Tabel 2. Investeringen in grond-, weg- en waterbouw, in mln.
gld. in lopende prijzen
Opdrachtgever
1977
1978
1979
1980
1981
1. Rijk
– aandeel in
950
1.010
1.190
1.460
1.520
totaal in
procenten
19,1
19,5
22,8
24,9
26,1
1982 a)
1983 a)
1.220
1.240
22,8
23,9
2. Overige
opdrachten
4.020
4.160
4.030
4.410
4.300
4.140
4.970
5.170
5.220
5.870
5.820
5.360
5.190
Grond-, weg- en waterbouw
Woning- en utiliteitsbouw
Jaren
totaal
totaal
waarvan
overige
rijksoverheid opdrachtgevers
rijksoverige
overheid opdracht-
a)
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
+
821
Saldo
+ 2.189
+ 2.064
+
714
+ 1.769
– 1.495
+
80
–
1.764
gevers
425 +
218 +
+
101 +
+ 1.115 +
+ 1.157 + 1.013 750 + 1.993
+
1.246
2.282 +
613 +
654 +
2.652
•
200
50
650
50
933
1.014
196
waarvan
•
60 +
180
460
170
+
+
+
+
+
+
270 +
60 300 20 –
220
+
290
•
140
130
380
110
160
190
70
a) Incl. de bouwproduktie waarop de overheid een min of meer directe invloed
uitoefent.
ringen in de grond-, weg- en walerbouw van hel rijk en van de
overige opdrachlgevers in de grond-, weg- en walerbouw (zoals
opgenomen in label 3) grafisch weergegeven in figuur 1 resp. figuur 2. Deze figuren geven inzicht in de aard van de conjuncturele invloed van de rijksoverheid op de bouwconjunctuur. Schemalisch kan deze conjuncturele invloed van de rijksoverheid als
volgt worden weergegeven (zie schema).
Mel behulp van hel schema is hel mogelijk de conjunclurele
invloed van de rijksoverheid eenduidig le bepalen. Uil figuur 1
en 2 blijkl dal de conjunclurele invloed van de rijksoverheid in
de beschouwde periode zowel procyclisch als anlicyclisch is geweesl in zowel de opgaande als de neergaande bouwconjuncluur. Deze conslalering geldl voor beide secloren. Hieruil mag
de conclusie worden getrokken dat de doelstelling van het bouwbeleid — een zoveel mogelijk conjunctuurvrije voorziening in de
maatschappelijk aanvaarde behoefte aan bouwproduklen – gedurende de beschouwde periode slechls gedeellelijk is gerealiseerd.
De vraag kan worden gesleld of realisalie van de doelslelling
gelel op de beperkle invloed van de rijksoverheid wel mogelijk
was geweesl. De cijfers in label 3 kunnen behulpzaam zijn bij hel
anlwoord op deze vraag. Uit die cijfers blijkt dal in de periode
1976-1983 de som van de mulalies van de woning- en ulilileilsbouw waarop de rijksoverheid een min of meer direcle invloed
heefl, groler is dan de som van de mulalies van de overige
3.950
3. Totaal
Tabel 3. Mutaties in de produktie van de sector woning- en utiliteitsbouw en investeringen in grond-, weg- en waterbouw, in
mln. gld. in lopende prijzen
Bron: CBS.
a) Voorlopige cijfers.
362
4) De marktsector omvat agrarische gebouwen, nijverheidsgebouwen,
gebouwen voor handel en verkeer en overige bijzondere gebouwen.
5) De budgetsector omvat gebouwen voor gezondheidszorg en hygiene,
scholen en overheidsgebouwen.
Figuur 1. Conjuncturele invloed van de min ofmeer direct door
de rijksoverheid befnvloede produktie in de waning- en
utiliteitsbouw
Schema. Typering conjuncturele invloed van de rijksoverheid
op de bouwconjunctuur
K wad rant Mutatie bouwproduktie
c.q. bouwinvesteringen
Mutatie woning- en utiliteitsbouw onder
min of meer directe invloed van de
15
rijksoverheid in min. gld. x 100
Typering van de conjuncturele invloed van de
rijksoverheid
-20
-IS
-10
20
15
Mulalie overige
•1979
woning- en uliliteilsbouw
in min. gld. x 100
M983
Figuur 2. Conjuncturele invloed van de overheidsinvesteringen
in grand-, weg- en waterbouw
Mulatie overheidsinvesteringen
in grond-, water- en wegenbouw
in min. gld. x 10
procyclisch in opgaande bouwconjunctuur
+
–
anticyclisch in neergaande bouwconjunctuur
III
25
1978
+
–
–
procyclisch in neergaande bouwconjunctuur
IV
-5
+
II
-25
overigen
I
-30
rijksoverheid
–
+
anticyclisch in opgaande bouwconjunctuur
aanvulling op deze bouwprognoses – vormt dan het referentiekader voor de verwachte vraag naar bouwprodukten op de korte
en middellange termijn. De korte- en middellange-termijnontwikkeling moeten als het ware voortdurend aan deze lange-termijnbouwmarktverkenningen worden getoetst. Omdat echter
lange-termijnverkenningen naar hun aard onzeker zijn, is het
nodig deze verkenning voortdurend bij te stellen aan de hand
van nieuwe gegevens en feiten. Zij is derhalve geen statisch gegeven, maar een dynamisch gebeuren dat een in de tijd verschui-
vend punt aan de horizon van de bouwmarkt oplevert. Een
-40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5
Mutatie overige
-5
investeringen in
grond-, weg- en
– 10
waterbouw in
min. gld. x 10
_ 15
10
15
20
25
30
35
40
-20
-25
woning- en utiliteitsbouw. Voor de investeringen in grond-, wegen waterbouw in de periode 1977-1983 geldt hetzelfde. Bovendien blijkt uit deze cijfers dat onder invloed van de rijksoverheid
zowel de totale woning- en utiliteitsproduktie als de totale investeringen in grond-, weg- en waterbouw per saldo zijn toegenomen.
Op grond van deze constateringen mag worden gesteld dat
achteraf gezien de rijksoverheid in de beschouwde perioden
theoretisch in staat zou zijn geweest de conjuncturele schommelingen op beide markten op te vangen. Bovendien zou zelfs een
geleidelijk stijgende ontwikkeling op beide markten mogelijk
zijn geweest. Noodzakelijk was dan geweest dat de rijksoverheid
haar woning- en utiliteitsbouw en haar investeringen in grond-,
weg- en waterbouw volgtijdelijk anders gepland had. Op die wijze had de bouwnijverheid een bijdrage kunnen geven aan de stabilisatie van de algemene conjunctuur.
Slotbeschouwing
Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat
bouwbeleid uit bedrijfseconomische, macro-economische en sociale overwegingen gewenst is. Bovendien is aangetoond dat de
rijksoverheid er in de periode 1976-1983 slechts gedeeltelijk in is
geslaagd de doelstellingen van dit beleid te realiseren. Tevens
kon worden vastgesteld dat de rijksoverheid daartoe theoretisch
gezien wel in staat zou zijn geweest. De vraag is dan: hoe zou dit
kunnen worden bereikt?
Om de conjuncturele schommelingen op de bouwmarkt te vermijden, is het noodzakelijk inzicht te hebben in de potentiele en
effectieve koopkrachtige vraag naar bouwprodukten op korte,
middellange en lange termijn. De korte- en middellange-termijnontwikkeling is opgenomen in de jaarlijks verschijnende bouwprognoses. De bouwmarktverkenning voor de lange termijn als
ESB 17-4-1985
voortdurende orientatie van de korte- en middellange-termijnontwikkelingen op de bouwmarkt op dit punt aan de horizon
van de bouwmarkt is een eerste vereiste voor een gelijkmatige
ontwikkeling van de bouwmarkt. Noodzakelijk is voorts dat er
tussen alle bij de bouwmarkt betrokken partijen een belangrijke
mate van consensus bestaat over dit orientatiepunt op lange termijn. Een hulpmiddel hiervoor kan zijn dat alle betrokken partijen voortdurend participeren bij de vaststelling van het langetermijnorientatiepunt. Bovendien moet dit orientatiepunt niet te
ver weg liggen. Tien jaar is een werkbare lange termijn. Deze termijn is overzienbaar en capaciteitsaanpassingen kunnen dan geleidelijk verlopen.
Dit orientatiepunt op lange termijn is weliswaar een noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde voor een gelijkmatige
ontwikkeling van de bouwmarkt. Noodzakelijk is ook dat de
rijksoverheid beschikt over een instrument, waarmee de ontwikkeling van de bouwproduktie daadwerkelijk kan worden bei’nvloed. Een van de mogelijkheden zou kunnen zijn een rijksvergunningenbeleid. Omdat dit echter niet past in het huidige streven naar decentralisatie en deregulering kan dit instrument beter
buiten beschouwing worden gelaten. Dan moet de oplossing
worden gezocht in een betere planning en programmering van de
bouwproduktie, die onder min of meer directe invloed van de
rijksoverheid staat. Zoals al eerder gesignaleerd ligt hierin een
theoretische mogelijkheid omdat de som van de mutaties van de
bouwproduktie die onder min of meer directe invloed van de
rijksoverheid tot stand komt, voor de woning- en utiliteitsbouw
ongeveer gelijk is aan de som van de mutaties van de totale
bouwproduktie in die sector. De som van de mutaties van de investeringen van de rijksoverheid in de grond-, weg- en waterbouw is zelfs aanzienlijk groter dan die van de totale investeringen in deze sector.
Op grond van de cijfers in label 3 kan worden geconstateerd
dat door een betere planning en programmering van de rijksinvesteringen in de grond-, weg- en waterbouw voor deze sector
een gelijkmatige, licht stijgende ontwikkeling had kunnen worden gerealiseerd als de rijksoverheid de omvang van haar investeringen had afgestemd op de ontwikkelingen van de investeringen van de overige opdrachtgevers. Men zou dit een saldobeleid kunnen noemen. Om de vraag te beantwoorden of zo’n saldobeleid ook voor de woning- en utiliteitsbouw mogelijk zou
zijn, kunnen de cijfers in tabel 4 behulpzaam zijn.
Uit de cijfers van tabel 4 blijkt dat de mutaties in de woningen utiliteitsbouw voor zover die onder min of meer directe invloed van de rijksoverheid staat, per saldo voor ruim 95% worden veroorzaakt door de mutaties in de nieuwbouw van woningen in opdracht van de rijksoverheid en de woningbouwcorporaties. Bovendien blijkt deze nieuwbouw van woningen in opdracht van de rijksoverheid en woningbouwcorporaties per sal363
Tabel 4. Mutaties in de produktie van de waning- en utiliteitsbouw, in mln. gld. in lopende prijzen
Jaar
Bouwproduktic onder min of meer dirccte
invloed van de rijksoverheid
totaal
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
Saldo
–
425
+
+
+
+
+
218
101
1.115
1.157
1.013
750
1.993
Totale
bouwproduktie
waarvan nieuwbouw
van wonmgen
–
218
%
+
926
9
+ 1.251
+
868
820
+ 1.902
+ 821
+ 2.064
+
+
+
+
714
1.769
1.495
80
1.764
2.189
do verantwoordelijk te zijn voor bijna 87% van de mutaties van
de bouwproduktie van de totale woning- en utiliteitsbouw. Op
grond van deze constateringen mag worden geconcludeerd dat
een saldobeleid van de rijksoverheid ook voor de sector woningen utiliteitsbouw tot de mogelijkheden behoort.
Op grond van het voorgaande mag worden geconcludeerd dat
de rijksoverheid over de mogelijkheden beschikt om de doelstelling van het bouwbeleid — een gelijkmatige, zoveel mogelijk
conjunctuurvrije ontwikkeling van de bouwmarkt — te realiseren. Het vaak gehoorde tegenargument dat de rijksoverheid zo’n
geringe directe invloed heeft, berust op een foutieve redenering.
Volgens deze redenering heeft de rijksoverheid een te klein aandeel in de totale bouwproduktie om zo’n gelijkmatige ontwikkeling op de bouwmarkt te kunnen realiseren. Maar voor zo’n gelijkmatige ontwikkeling is niet het aandeel relevant maar de mogelijkheid om met dit aandeel de mutaties op de totale bouwmarkt zodanig te bei’nvloeden dat er per saldo sprake is van een
gelijkmatige ontwikkeling. Een saldobeleid in combinatie met
een orientatiepunt voor de lange termijn biedt de rijksoverheid
deze mogelijkheid voor zowel de grond-, weg- en waterbouw als
de woning- en utiliteitsbouw.
A.A. van Oosterhout