Bezuinigen of bezinnen?
Een verkenning van de Nederlandse beleidsruimte op
middellange termijn
PROF. DR. J.C. SIEBRAND — DRS. N. VAN DER WINDT —
J.H. DE GROENE*
Met vertrouwen in het huidige bezuinigingsbeleid is niet groot. Dat komt vooral doordat de bestrijding
van de werkloosheid er niet mee gediend lijkt. Het kabinet vertrouwt er evenwel op dat via de
aanbodeffecten van het beleid op langere termijn een structurele verlichting van de
werkgelegenheidsproblematiek zal optreden. De beleidsevaluatie die in dit artikel wordt
gepresenteerd, voert mede op dit punt tot een andere conclusie. Berekeningen met het model
Rasmus-1 suggereren dat een beleid dat arbeid relatief goedkoper maakt en dat wordt ondersteund
door kostenneutrale alternatieven de gunstigste vooruitzichten voor economisch herstel biedt.
1. Inleiding
Hoewel op dit gebied nog weinig systematisch is onderzocht,
bestaat de indruk dat het macro-economische beleid in Nederland — en daar niet alleen — nogal eens achterloopt op de feiten.
Op zich zelf zou dit al aanleiding kunnen zijn voor een kritische
ins telling ten opzichte van het huidige beleid. Als we dan ook
nog waarnemen dat de argumenten voor het beleid in de jaren
tachtig grotendeels zijn gebaseerd op de ontwikkelingen in de jaren zeventig lijkt een gezond wantrouwen op zijn plaats. Laten
wij eens nagaan wat we weten, of denken te weten.
2. Diagnose
Over de diagnose van de achteruitgang van onze nationale
economie in de jaren zeventig bestaat een tamelijk brede consensus. De aanzet tot de huidige crisis lag niet zozeer in de sfeer van
het tekortschieten van de koopkrachtige vraag, maar in een onhoudbare verdeling van inkomens en bestedingen. De arbeidsschaarste had vanaf 1964 tot loonstijgingen geleid die snel een
einde maakten aan de naoorlogse periode van relatief lage arbeidskosten. Soortgelijke loonstijgingen bij de overheid en uitbreiding van de collectieve voorzieningen vooral, in de sociale
sfeer, leidden tot een toeneming van de druk van belastingen en
sociale premies. Bij de toen geldende machtsverhoudingen konden de werknemers die lastendrukstijging grotendeels op de
werkgevers afwentelen. De stijging van de arbeidskosten was
voor de bedrijven aanleiding hun al hoge investeringstempo nog
verder op te voeren. Deze defensieve investeringen hadden een
aanzienlijke produktiviteitsverbetering tot gevolg. Die verbetering was niettemin onvoldoende om de lastenverzwaring op te
vangen, doordat de internationale concurrentie – vooral in de
industriele sector — een evenredige aanpassing van de prijzen
voorkwam. Als gevolg van deze krachten daalden de winsten
van bedrijven.
De combinatie van dalende winsten en stijgende investeringen
was niet lang vol te houden. De resulterende financiele verzwakking leidde in de eerste helft van de jaren zeventig tot een achteruitgang van de investeringsquote die samen met de aanhoudende
rationalisatie de werkgelegenheid bij bedrijven deed stagneren.
760
Bij een groeiend arbeidsaanbod nam de werkloosheid toe, en
daarmee het beslag van de sociale voorzieningen op de nationale
middelen. Dit leidde weer tot verhoging van premies en belastingen. Werknemers bleven in staat een flink deel van de toegenomen druk op werkgevers af te wentelen. Mede vanwege de afwenteling werd het voor de overheid steeds moeilijker dreigende
tekorten fiscaal te dekken. Als gevolg van deze interactie stegen
werkloosheid en flnancieringstekort simultaan in de tweede helft
van de jaren zeventig, ondanks forse groei van de wereldhandel.
Daardoor ontstond aan het eind van de jaren zeventig een kwetsbare situatie. De nationale ontwikkelingen werden kritiek door
de stagnatie van de buitenlandse vraag in het begin van de jaren
tachtig. Werkloosheid en financieringstekort stegen tot dramatische hoogte.
Gevoelens van betrekkelijke machteloosheid ten aanzien van
de arbeidsmarkt en de dreigende onbeheersbaarheid van de
overheidsfinancien leidden vervolgens tot een sterkere orientatie
van het beleid op de omvang van het financieringstekort. De ontwikkeling van dit tekort is intussen omgebogen, mede dank zij
een bescheiden opleving van de internationale conjunctuur,
maar het rendement van de bezuinigingsmaatregelen blijkt gering en de werkloosheid lijkt zich op een hoog niveau te
stabiliseren.
Ondanks stagnatie van de produktie herstellen de rendementen van bedrijven, deels door rationalisatie, deels door de sterke
neerwaartse druk op de lonen als gevolg van de enorme werkloosheid. Deflatie ten opzichte van het buitenland doet de lopende rekening verbeteren, maar de stijgende overschotten vormen
onvoldoende compensatie voor de aarzelende binnenlandse
vraag. Hierdoor en door de onzekerhedenpmtrent internationale ontwikkelingen blijft het peil van de investeringen historisch
gezien nog laag.
3. Perspectieven
Om een indruk te krijgen van de perspectieven voor de Neder* Verbonden aan de vakgroep Macro-economische Politick van de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
landse economic voor de komende jaren hebben wij een projektie 1) vervaardigd voor twee opeenvolgende vijfjaarsperioden
(1985 – 1989, 1990- 1994) op basis van een matig herstel van de
wereldeconomie, bevriezing van de overheidsuitgaven (naar volume) en van de gemiddelde belastingtarieven, en de huidige niveaus van de buitenlandse rente 2). Deze projectie is gebaseerd
op een macro-model voor de Nederlandse economic. Het betrokken systeem — het RASMUS-I-model 3) — integreert de interactie tussen inkomen en bestedingen met de doorwerking van
reele transacties op financiele variabelen en de terugkoppeling
daarvan. Rentekosten werken door in de kapitaalkosten, die sa-
van de overheid vergroot het financieringstekort; als gezinnen de
last dragen wordt de koopkracht verder aangetast. In het licht
van de ernstige sociale, politieke en economische gevolgen van
de geschetste patstelling is er aanleiding tot een kritische evalua-
men met o.a. de loonkosten en de vraagontwikkeling van belang
tie van de beleidsopties voor de komende jaren.
omvang van de overheidsschuld en de daaruit voortvloeiende
rentelasten al zorgwekkend is. Nog meer bezuinigingen dreigen
via extra vraaguitval tot een verder verlies van arbeidsplaatsen te
leideh. Het is theoretisch niet uitgesloten dat op deze wijze op
den duur wel extra werkgelegenheid ontstaat, maar empirische
aanwijzingen daarvoor zijn er in de huidige conjuncturele situa-
tie nauwelijks. Lastenverlichting voor het bedrijfsleven ten laste
zijn voor investeringen en werkgelegenheid. De werkloosheid
wordt mede bepaald door de gevolgen van discrepanties tussen
lonen en alternatieve inkomens voor het arbeidsaanbod. De
werkloosheid zelf speelt samen met de arbeidsproduktiviteit een
fundamentele rol bij de ontwikkeling van lonen en prijzen, naast
afwentelingsprocessen en buitenlandse invloeden. De werkloosheid heeft ook directe gevolgen voor het aantal uitkeringsgerechtigden en vormt daardoor naast de belastingopbrengst en de rentelasten een belangrijke determinant van het overheidsbudget.
De resultaten van deze ,,neutraal beleid”-projectie zijn weergegeven in de kolommen 1 en 2 van tabel 1. De cijfers suggereren
4. Conventionele aanbodstimulering
Deze evaluatie zullen wij verrichten aan de hand van een instrumentarium dat niet op voorhand de economische fundamen-
ten van het huidige beleid verwaarloost of bagatelliseert. Integendeel, het model dat we hanteren impliceert dat de werkloosheid de lonen voortdurend onder druk zet (een niet afbuigende
Phillipscurve), dat een relatieve loondaling ceteris paribus tot
een evenredige stijging van de werkgelegenheid leidt (Cobb-
een duidelijk herstel van de Nederlands economic. Dit herstel be-
Douglas-technologie), dat prijsvoordelen ten opzichte van het
rust voornamelijk op een kostenvoordeel ten opzichte van het
buitenland, resulterend uit de druk op de loonvoet uitgaande
van de hoge werkloosheid. De inkomenseffecten van de verbeterende lopende rekening en het winstherstel voeren geleidelijk de
binnenlandse bestedingen op, waarbij de investeringen voorop
lopen. Het herstel gaat echter gepaard met een stijgend financieringstekort terwijl de werkgelegenheidsontwikkeling onvoldoende is om de werkloosheid tot een aanvaardbaar niveau te laten dalen.
Deze ontwikkelingen wettigen geen passieve opstelling van de
beleidsautoriteiten. In overeenstemming met de huidige beleidsorientatie hebben wij deze projectie geconfronteerd met de gevolgen van een aanhoudend tamelijk streng bezuinigingsbeleid:
een daling van de overheidsaankopen en de overheidswerkgelegenheid met 2% per jaar en een verlaging van de sociale uitkeringen met f. 3 mrd. per jaar 4). Dit beleid, gepresenteerd in de kolommen 3 en 4 van tabel 1, zou tot een behoorlijke reductie van
het financieringstekort leiden, maar de werkloosheid doen oplopen. Uit niet in de tabel opgenomen cijfers blijkt zelfs dat het geschetste bezuinigingsbeleid de premiedruk en daarmee de arbeidsinkomensquote zou opvoeren. Het zou bovendien zo’n
krachtige verbetering van de lopende rekening impliceren dat
een waardestijging van de gulden, die ook al dreigt in de ,,neu-
buitenland het nationale marktaandeel vergroten en dat een dergelijke situatie geen opwaardering van de gulden teweegbrengt.
Ook doet het model recht aan het mechanisme dat overheidsleningen tenderen de rente te verhogen en daarmee de kapitaal-
1) Deze projectie draagt eerder het karakter van een globale verkenning
dan van een optimale voorspelling op basis van allc beschikbare informatie. Specifieke elementen zoals het verloop van aardgasbaten zijn niet
verwerkt.
2) De exacte veronderstellingen luiden: groei wereldhandel 4%, stijging
buitenlandse prijzen 3%, stijging volume overheidsbestedingen 0%, en
groei beroepsgeschikte bevolking 1,5%; de korte en lange buitenlandse
rente zijn op resp. 8% en 9’/2% gezet.
3) J.H. de Groene, J.C. Siebrand en N. van der Windt, Rasmus-I, Institute for Economic Research, no. 8407/G, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1984, verschijnt binnenkort.
4) Ambtenarensalarissen worden verondersteld de loonvoet in het bedrijfsleven te volgen.
traal beleid”-projectie dan wel haast onvermijdelijk zou worden
5) De modelberekeningen suggereren dat de gigantische overschotten op
de lopende rekening tot vrijwel even grote kapitaaluitvoer zouden leiden.
Daardoor zouden de liquiditeitsaanwas uit hoofde van het verkeer met
het buitenland en de spanningen op de valutamarkten met betrekking tot
de gulden beperkt kunnen blijven. Uit recent onderzoek (L.H. van der
Meiden, De verklaring van de wisselkoers, Institute for Economic Re-
5). De deflatoire gevolgen van appreciatie zouden de daling van
de druk van het financieringstekort weer teniet doen.
Het beleid voor de komende jaren lijkt gevangen tussen financieringstekort en werkloosheid. Koopkrachtstimulerende maatregelen gericht op werkloosheidsbestrijding dreigen het overheidsbudget nog zwaarder te belasten in een situatie waarin de
koers van de gulden in het verleden onder druk gestaan heeft van de financieringstekorten. Gezien het grote belang van vertrouwenselementen
in deze ontwikkelingen zijn de projecties op dit punt nog onzekerder dan
die op andere punten. Niettemin dreigt het beeld van een rentenierseconomie met relatief lage nationale investeringen, grote overheidstekorten
en grote werkloosheid.
search, no. 8413/G, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1984) blijkt dat de
Tabel 1. Perspectieven voor de Nederlandse economie voor deperioden 1985 -1989 en 1990 -1994 a)
Projectie bij neutraal beleid
Ef fecten van bezuinigingsbeleid
Projectie incl.
bezuinigingsbeleid
Procentuele mutaties
1985-1989
1990-1994
1985-1989
1990-1994
1985-1989
1990-1994
—
—
–
1,4
5,8
2,5
1,2
-0,8
-2,2
-1,7
-0,4
-0,2
-1,8
-2,6
-0,4
-0,8
1,4
3,4
6,4
4,6
0,3
-0,3
2,0
1.7
6,0
4,4
-1,5
-2,9
1,6
2,2
11,2
11,2
10,8
8,7
12,2
9,0
10,1
3,5
-2,5
13,4
-4,6
2,8
-1,8
5,7
8,7
12,4
10,2
volume van de particuliere consumplie
volume van de particuliere investeringen
volume van het bruto binnenlands produkt
prijspeil van de particuliere consumptie
loonvoet bedrijven
werkgelegenheid (bedrijven + overheid)
Niveaus
– saldo op de lopende rekening b)
– financieringstekort b)
— werkloosheid c)
– lange rente
-1,5
-0,8
-0,8
-1,2
-0,7
1,2
-0,6
4,3
1,7
0,4
-2,0
0,7
22,1
7,6
11,8
8,3
a) Jaargemiddelden.
b) In procenten van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
c) Aantal werklozen (oude definitie) in procenten van het arbeidsaanbod.
ESB 22-8-1984
761
kosten. Tevens houdt het model er rekening mee dat belastingen
en premies direct of via afwenteling de lasten voor het bedrijfsle-
modellen heeft sterk de aandacht gevestigd op loonmatiging als
potentieel instrument bij de bestrijding van structurele werkloosheid. Dit instrument is de laatste jaren verworden tot een optie voor technocraten: afgezien van de feitelijke beheersbaarheid
wil de overheid geen verantwoordelijkheid dragen voor de lonen
in het bedrijfsleven en de sociale partners willen vrije loononderhandelingen. Toch zou het instrument zijn betekenis kunnen
houden als neerslag van een sociaal contract.
Tabel 2, kolommen 3 en 4, beschrijft de gevolgen van loonmatiging met jaarlijks 1 % vanaf 1985. Die gevolgen zijn niet onverdeeld gunstig. Weliswaar stijgt de werkgelegenheid, hetgeen op
basis van de veronderstelde produktiestructuur kon worden verwacht, maar die stijging is gering, gezien de omvang van de
maatregel. Ondanks het relatief goedfcoper worden van arbeid
en de daling van de koopkracht van werknemers stijgen de investeringen in de tweede helt van de periode. Het partiele
winsteffect is juist voldoende om dit te bewerkstelligen. De daling van de binnenlandse vraag wordt pas in het tweede gedeelte
van de periode overgecompenseerd door de verbetering van de
lopende rekening, als gevolg van prijseffecten. Ondanks de daling van de ambtenarensalarissen neemt de druk van het financieringstekort op termijn toe. Voor een deel is dit het gevolg van
verminderde belastingopbrengsten, voor een groter deel ligt de
oorzaak in de daling van het nominale inkomen – de noemer
van de variabele die de druk van het financieringstekort weergeeft — vooral door het deflatoire prijseffect. Kortom, extra
loonmatiging verergert de budgettaire problemen van de overheid en lost aan het werkgelegenheidsfront slechts gedeeltelijk
iets op.
ven kunnen verhogen. Bovendien drukken hogere alternatieve
inkomens het arbeidsaanbod. Naast de vraag be’invloeden ook
de winsten de investeringen. Hiermee lijkt het model voldoende
elementen te bevatten die een aanbod-georienteerd beleid zouden kunnen ondersteunen. Het is daarom interessant na te gaan
of toepassing van dit model op de komende jaren ook die steun
oplevert.
Om te beginnen zullen wij nagaan of een sterkere aanbodorientatie de Nederlandse economic sneller en ef fectiever uit het
slop zou kunnen halen. Vervolgens onderzoeken wij de ruimte
voor andere beleidsopties. In beide gevallen zullen we ons vooral
concentreren op het dilemma tussen financieringstekort en
werkloosheid, hoewel ook andere beleidsdoelstellingen zoals investeringen en produktie in de beschouwing betrokken worden.
In de aanbodsfeer zullen we ingaan op de effecten van de volgende maatregelen: verminderde overheidsaankopen, loonmatiging
bij overheid en bedrijfsleven, loonmatiging uitsluitend bij de
overheid, verlaging van sociale uitkeringen ten gunste van het
overheidsbudget, idem ten gunste van de sociale premies en als
laatste verhoging van de WIR-premies 6).
Uitgavenvertaging
Bezuiniging op de overheidsuitgaven vormt een prominent instrument uit het aanbodarsenaal. Tabel 2, kolommen 1 en 2, beschrijft de ef fecten van een vermindering van de aankopen van
de overheid met 2% van het volume per jaar vanaf 1985 bij gelijktijdige vermindering van het beroep op de kapitaalmarkt. De
uit het laatste resulterende renteverlaging weegt niet op tegen de
inkomenseffecten van de bestedingsvermindering. Als gevolg
daarvan dalen de belastingopbrengsten aanzienlijk. Per saldo is
het effect van deze ingreep op het financieringstekort nagenoeg
gelijk aan de omvang van de initiele bezuiniging. De produktieverlaging vergroot de werkloosheid ook op middellange termijn.
Voor zover de werkloosheidsbestrijding serieus wordt genomen
is dit soort maatregelen dus niet aantrekkelijk.
Verlaging van de ambtenarensalarissen
Een beperking van de loonsverlaging tot de ambtenaren heeft
uiteraard het voordeel dat die rechtstreeks het overheidsbudget
ten goede komt, terwijl de deflatoire effecten geringer zijn. Tegenover een vermindering van het financieringstekort staat echter een produktiedaling in het eerste gedeelte van de periode (zie
Loonmatiging
6) Tenzij anders aangegeven vormt het beroep van de overheid op de kapitaalmarkt de tegenpost van door de maatregelen gei’nduceerde mutaties
in het financieringstekort.
De rol van de loonstijging in de verklaring van de achteruitgang van de werkgelegenheidssituatie op basis van jaargangen-
Tabel 2. Opties voor aanbodstimulering voor de perioden 1985 -1989 en 1990 -1994 a)
Verlaging
materiele
Matiging van de
uitgaven met 2%
per jaar
Matiging van de
ambtenarensalarissen met
Verlaging van
Procentuele mutaties
— volume van de particuliere
consumptie
– volume van de particuliere
investeringen
— volume van het bruto
binnenlands produkt
l*Vo per jaar
sociale
uitkeringen met
f . 3 mrd. per jaar
Verhoging van
de WIR-premies
met 10% van het
investerings-
tot 1989 ten
gunste van het
financieringstekort
per jaar
Verlaging van
het totaal aan
sociale
uitkeringen met
f. 3 mrd. per jaar
tot 1989 ten
lonen met 1 %
gunste van de
het totaal aan
bedragin!985
werkgevers-
premies
19851989
19901994
19851989
19901994
1985-
1990-
19901994
1990-
1994
19851989
1985-
1989
1989
1994
-0,1
-0,1
-1,1
-0,6
-0,4
-0,3
-1,7
-0,8
-1,1
-0,2
0,0
0,4
0,2
-0,1
0,1
-1,0
0,3
-0,1
-0,0
-0,2
0,3
-0,1
0,1
-0,4
-0,1
-0,1
-0,0
-0,2
-0,3
0,0
-1,1
-1,9′
-3,5
0,4
-4,4
0,8
-0,4
-0,7
0,0
-0,6
-0,9
0,0
0,3
-0,2
0,1
-0,1
1,0
-0,5
0,2
-0,2
2,2
0,5
-0,4
-0,1
10,8
3,3
-1,5
-0,3
0,7
-0,3
0,0
-0,1
3,1
-0,5
0,1
-0,4
19851989
19901994
0,2
0,8
0,5
-0,4
0,5
1,5
-0,9
0,1
-0,2
0,3
0,7
-0,1
-0,5
-1,0
-0,2
-1,2
-1,7
0,1
-1,0
-3,1
0,3
-0,6
-0,7
0,4
-0,8
0,2
0,0
1,0
2,2
0,4
2,3
-1,7
0,5
-0,4
7,4
-2,8
1,1
-1,3
2,1
0,6
-0,3
-0,1
6,4
1,7
-0,9
-0,2
-0,4
3,4
0,1
0,6
-2,1
6,0
0,5
2,1
– prijspijl van de
particuliere consumptie
— loonvoet bedrijven
– werkgelegenheid
Niveaus
– lopende rekening b)
– financieringstekort b)
— werkloosheid c)
– lange rente
a) Jaargemiddelden.
b) In procenten van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
c) Aantal werklozen (oude definitie) in procenten van het arbeidsaanbod.
762
tabel 2, kolommen 5 en 6). Ten aanzien van dit instrument geldt
bovendien dat mogelijkerwijs de maatschappelijke grenzen van
doelmatigheid en rechtvaardigheid reeds zijn bereikt.
dien hoofde daalt. Kortom, in termen van de gecombineerde
doelstellingen is deze maatregel zo nadelig dat met recht het tegendeel zou kunnen worden overwogen.
Verlaging van de socials uitkeringen zander premieverlaging
5. Andere beleidsopties
Het laatste argument is uiteraard ook van belang bij een verlaging van de sociale uitkeringen. Hiervoor bestaan tal van mogelijkheden. Voor de eenvoud is in tabel 4 aangenomen dat een
uniforme verlaging plaatsvindt met drie miljard gulden per jaar
tot en met 1989, waarvan de directe voordelen volledig toevloei-
De gevolgen van een dergelijke ommezwaai, te weten een reductie van de WIR-premies met 10% van het investeringsbedrag
(een daling van circa f. 4 mrd.) in 1985, worden beschreven in tabel 3, kolommen 1 en 2. Hoe wel de resultaten niet volstrekt sym-
en aan het overheidsbudget, zodat minder op de kapitaalmarkt
metrisch zijn is een uitgebreid commentaar niet nodig. De con-
behoeft te worden geleend. Een dergelijke omvangrijke impuls is
wel effectief in termen van het financieringstekort, ondanks het
feit dat de vermindering van de besteedbare inkomens direct en
indirect tot een ongeveer even grote achteruitgang van de belastingopbrengsten leidt. Daarentegen dalen de rentelasten aanzienlijk. Daardoor komt uiteindelijk de daling van het financieringstekort bij benadering overeen met het bezuinigingsbedrag.
De inkomensdaling is er verantwoordelijk voor dat deze maatregel in andere opzichten nadelig is. Dit geldt in het bijzonder voor
de werkloosheid.
clusie is dat een reductie of afschaffing van de WIR slechts beperkte nadelen heeft voor de investeringen en een aanzienlijke
verlichting van de druk van het financieringstekort zou opleveren, zo sterk zelfs dat extra ruimte ontstaat voor de
werkgelegenheidsbevordering.
Aanvulling van die maatregel met premieovername door de
overheid biedt perspectieven in beide richtingen zoals uit tabel 3
kolommen 3 en 4 blijkt 8). In feite gaat het hier om dezelfde reductie van de WIR-premies met gelijktijdige overname van de
sociale premies door de overheid tot een omvang van ongeveer
10% van het premiebedrag (ca. 1,6% van het nationale inko-
Verlaging van de sociale uitkeringen en de sociale premies
men). Deze combinatie is te interpreteren als een verschuiving
Bij verlaging van de sociale uitkeringen ten gunste van de
fondsen is premieverlaging mogelijk. Deze drukt direct de arbeidskosten. Daarom is deze maatregel hoogstens indirect
gunstig voor het overheidsbudget. In feite blijkt de daling van de
arbeidskosten de werkgelegenheid te vergroten en daarmee ook
het uitkeringsvolume te drukken. Nadelig voor de druk van het
financieringstekort is de deflatoire werking op de waarde van het
nationale inkomen. Per saldo blijkt die druk enigszins toe te nemen. Daar staat echter tegenover dat de werkgelegenheid niet
onbelangrijk stijgt.
van de subsidising van kapitaal naar arbeid. De gevolgen van
dit pakket blijken zeer aantrekkelijk. Zowel de werkloosheid als
het financieringstekort dalen substantieel en de schade in termen
van de afname van de bedrijfsinvesteringen is beperkt. Gezien de
neoklassieke elementen in het model behoeft het geen verwondering te wekken dat subsidies de overvloedige produktiefactor
niet relatief duurder mogen maken. Het is eerder opmerkelijk
dat tot nog toe aan dit substitutie-argument zo weinig gewicht is
gehecht.
Gegeven het belang van het koopkrachtargument bij de beoordeling van de effectiviteit van de besproken instrumenten
kan ook de vraag aan de orde worden gesteld of puur keynesi-
Verhoging WIR-premies 7)
aanse stimulering in de huidige situatie zin zou hebben. De te-
Ten slotte stellen we in tabel 2, kolommen 11 en 12 een verhoging van de WIR-premies aan de orde. De resultaten van deze
exercitie zijn in die zin opzienbarend dat hiermee zowel het financieringstekort als de werkloosheid in ongunstige zin worden
7) Technisch komt dit neer op een verlaging van de kapitaalkosten en een
verhoging van de kapitaaloverdrachten van het rijk aan bedrijven.
8) D’66 komt de eer toe als eerste een verschuiving van WIR-premies
naar overname van sociale premies te hebben laten doorrekenen. De betrokken CPB-berekeningen hebben slechts betrekking op drie jaar. Grotere effectiviteit van dit pakket in onze berekeningen houdt verder o.m.
verband met een hier niet gehanteerd en op langere termijn weinig relevant verschil tussen kas- en transactiebasis bij de belastingopbrengsten.
beinvloed. Zoals te verwachten was stijgen de investeringen door
deze operatic, maar het aanvankelijke succes verdwijnt snel
door de schadelijke gevolgen van de rentestijging voor de kapi-
taalkosten. Niettemin dalen de kapitaalkosten per saldo, waardoor arbeid relatief duurder wordt en de werkgelegenheid uit
Tabel 3. Overige beleidsopties en varianten voor deperioden 1985 -1989 en 1990 -1944 a)
WIR-premies
– 10% van het
investeringsbedrag in 1985
Procentuele mutaties
— volume van de particuliere
consumptie
— volume van de particutiere
investeringen
– volume van het bruto
binnenlands produkt
– prijspeil van de particuliere
consumptie
— loonvoet bedrijven
– werkgelegenheid
Niveaus
– saldo op de lopende
rekening b)
— financieringstekort b)
– werkloosheid c)
– lange rente
Idem, gecombineerd
met overname
werkgeverspremies
ad 5 mln. in 1985
Wereldhandel
+ 1 In per jaar
Materiele
bestedingen
in 1985 +1%NNI
Arbeidsduur
bedrijfsleven
mon. gefin.
-3% per jaar
en overheid
19851989
19901994
19851989
19901994
19851989
19901994
19851989
19901994
19851989
19901994
-0,6
-1,0
-0,3
-0,6
0,2
0,1
-0,6
-0,4
0,3
0,5
-1,3
0,1
-1,3
0,5
0,3
-0,0
-0,1
0,8
1,2
0,9
-0,5
-0,1
-0,4
0,0
0,2
0,0
-0,1
0,4
0,4
0,6
0,7
0,1
0,0
-0,9
-1,8
0,3
0,6
-0,5
0,2
-0,5
-1,0
0,3
0,0
0,2
0,1
0,0
0,3
-0,1
-0,5
-2,2
1,6
-1,1
-3,3
2,4
0,1
0,2
0,2
0,2
0,9
0,1
0,3
-2,9
0,0
-0,5
2,3
-5,4
-0,4
-1,5
0,1
-1,8
-0,5
-0,3
0,9
-4,2
-0,9
-1,1
-0,7
0,6
-0,3
-0,1
-1,0
0,4
-0,1
-0,2
0,4
-0,6
-1,8
-0,2
4,1
-1,8
-5,2
-0,9
0,0
-0,6
-0,4
-0,1
0,3
-2,1
-1,0
-0,4
a) Jaargemiddelden.
b) In procenten van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
c) Aantal werklozen (oude definitie) in procenten van het arbeidsaanbod.
ESB 22-8-1984
763
genwerping dat daardoor in ieder geval het financieringstekort
6. Conclusie
zou stijgen lijkt niet op voorhand prohibitief. Immers, lenen van
de centrale bank is een broekzak-vestzaktransactie die wel het financieringstekort (boekhoudkundig) vergroot maar de (geconsolideerde) overheidsschuld niet doet stijgen. Niettemin blijkt
een dergelijke operatic niet bijzonder gunstig, getuige tabel 3,
kolommen 5 en 6, ondanks de combinatie van koopkrachtvergroting en (ex ante althans) verlaging van de kapitaalkosten via
rentedaling. Per saldo blijkt een betrekkelijk kleine monetair gefinancierde uitbreiding van de materiele overheidsuitgaven van
1% van het netto nationaal inkomen via een aanhoudend tekort
op de lopende rekening met een zodanig deviezenverlies gepaard
te gaan dat de voordelen slechts zeer tijdelijk zijn, terwijl de daling van de of ficiele reserves de structurele positie van de Nederlandse economic aantast. Incidenteel en rnatig gebruik van deze
maatregel in het kader van een beleidspakket lijkt niet uitgesloten. Gei’soleerd gebruik lijkt van weinig nut.
Als laatste instrumentarium willen wij arbeidsduurverkorting
aan de orde stellen. In feite gaat het hier om een zeer complexe
problematiek. De gevolgen van arbeidsduurverkorting zijn sterk
afhankelijk van de invulling en de voorwaarden. Het maakt b.v.
veel uit of de arbeidsduur per jaar of per week wordt verkort,
dan wel dat er sprake is van een kortere beroepsleeftijd. De consequenties voor de bedrijfstijd kunnen ook varieren, b.v. van
De voorgaande verkenning van de macro-economische beleidsruimte voor de komende jaren heeft een globaal karakter.
Zoals steeds in dergelijke gevallen spelen onzekerheden een belangrijke rol. Die onzekerheden gelden vooral de ontwikkelingen in het buitenland en de betrouwbaarheid van het gehanteerde instrumentarium. Een sterkere groei van de buitenlandse
vraag zou de Nederlandse problemen aanzienlijk verlichten, terwijl omgekeerd stagnatie in het buitenland dramatische gevolgen zou hebben, zowel voor de werkloosheid als voor het financieringstekort. De laatste mogelijkheid maakt een grondige beleidsevaluatie des te dringender; Ondanks de onzekerheden in
het achterliggende model lijken de gesignaleerde tendensen belangwekkend omdat het gebruikte systeem niet alleen recht doet
aan tal van argumenten in de aanbodsfeer die vaak ter verdediging van het beleid van de laatste jaren in stelling worden gebracht, maar ook de conjuncturele context van maatregelen met
een beoogde structurele werking in de beschouwing betrekt. Ander onderzoek 11) suggereert dat, in tegenstelling tot de situatie
in de jaren zeventig, de huidige werkloosheid voor een groot deel
een conjunctureel karakter heeft. Dergelijke conclusies sporen
met het boven gebleken belang van het koopkrachtmechanisme
voor de effectiviteit van de besproken potentiele maatregelen.
een evenredige verkorting tot misschien zelfs een aanzienlijke
Daarnaast is een aantal andere krachtige mechanismen in de
verlenging. Daarnaast is belangrijk wie de kosten draagt resp. de
voordelen geniet. Bij creatie van arbeidsplaatsen kunnen b.v. de
sociale premies fors dalen. Omdat een bespreking van een groot
aantal optics buiten dit bestek valt zullen wij ons richten op een
analyse naar voren gekomen. Als eerste daarvan noemen we de
druk van sociale uitkeringen, steun aan bedrijven en rentelasten
op het overheidsbudget. Deze lasten zijn – per periode en in de
tijd — onderling afhankelijk, waardoor bij onvolledige absorptie van het toekomstige arbeidsaanbod de werkloosheid en het financieringstekort simultaan oplopen. Een ander belangrijk mechanisme is de verzwaring van de druk van het financieringstekort op het nominale inkomen als gevolg van prijsdalingen veroorzaakt door restrictief beleid. Daarnaast vielen ook de rentegevoeligheid van de kapitaalkosten en de subsidiegevoeligheid
van het factorgebruik op. Discrepanties in de ontwikkeling van
lonen en andere inkomens impliceren dat de werkloosheidsont-
variant.
Daarbij is sprake van een aanhoudende arbeidsduurverkorting van 3% per jaar, en een bedrijfstijdverlenging van l’/2 % per
jaar 9). De arbeidskostenstijging wordt voor driekwart opgevangen uit loondaling, het resterende kwart uit efficiencyverbetering. Het laatste impliceert dat de (initiele) herbezetting driekwart bedraagt 10). Werktijdverkorting bij de overheid wordt
verondersteld geen efficiencyvoordelen op te leveren. De kosten
daarvan worden volledig gedekt door daling van de ambtenarensalarissen.
De geschetste arbeidsduurverkorting zou op den duur een herbezetting van ongeveer tweederde opleveren: tegenover een initieel effect van 3% per jaar staat een banengroei van ongeveer
2% per jaar, terwijl ook produktie en investeringen ervan profiteren (tabel 3, kolommen 7 en 8). Dit laatste is het gevolg van
kostenvoordelen berustend op de daling van de kapitaalkosten
door de bedrijfstijdverlenging en het wegvallen van een deel van
de premiedruk door de verminderende werkloosheid. De vermindering van de sociale uitkeringen is ook de reden waarom het
financieringstekort terugloopt. De conclusie lijkt dat arbeidsduurverkorting, mils adequaat georganiseerd, op den duur de
structuur van onze economic kan versterken via de inschakeling
van anders werklozen in het arbeidsproces en het daardoor wegvallen van inkomensoverdrachten.
Ten slotte lijkt het interessant de gevoeligheid van onze nationale economie voor de ontwikkelingen in het buitenland te de-
monstreren aan de hand van een wereldhandelsvariant (tabel 3,
kolommen 9 en 10). In tegenstelling tot de meeste nationale
maatregelen blijkt een sterkere stijgirig van de wereldvraag zowel het financieringstekort als de werkloosheid zeer gunstig te
wikkeling niet altijd het spiegelbeeld is van die van de werkgelegenheid, vanwege readies van het arbeidsaanbod. Daarentegen
bleek het ,,crowding-out”-mechanisme weinig belangrijk voor
de nabije toekomst 12).
Een en ander impliceert dat een eenzijdig bezuinigingsbeleid
waarbij via de overheidsbestedingen de werkgelegenheid en
daarmee de loonsom en de particuliere consumptie onder druk
worden gezet wel matig effectief is in termen van verlaging van
het financieringstekort, maar tendeert de werkloosheid te doen
stijgen, ook op langere termijn. Subsidising van de factor kapitaal ten laste van het overheidsbudget heeft slechts geringe positieve gevolgen voor de investeringen, maar spant wat betreft
werkloosheid en financieringstekort het paard achter de wagen.
Steun aan bedrijven is vaak verdedigd met verwijzing naar
hun zwakke financiele positie. Het ziet er echter naar uit dat de
gekozen vorm aan herziening toe is. Het relatief duur maken van
arbeid strookt noch met neo-klassieke overwegingen, noch met
de node dat werkloosheid via uitkeringsrechten een beslag legt
op het overheidsbudget. Op beide gronden ligt premieovername
die de arbeidskosten drukt veel meer voor de hand. Bovendien
rijst de vraag of de omvang van de steun niet kan worden gereduceerd nu door rationalisatie en druk op de lonen als gevolg van
.de enorme werkloosheid het kapitaalrendement aanzienlijk is
be’invloeden.
Als we de varianten overzien blijkt er aanleiding tot een
bijstelling van het beleid. Van bijzonder belang lijkt een verschuiving van subsidising van kapitaal naar subsidising van
arbeid. Daarnaast is er ruimte voor arbeidsduurverkorting met
gedeeltelijke looninlevering en bedrijfstijdverlenging. Een dergelijk pakket zou de Nederlandse economie zowel van de hoge
werkloosheid als van het hoge financieringstekort kunnen afhelpen. Deze conclusies zijn gebaseerd op een macro-economisch
model dat naar zijn aard de problemen van de Nederlandse economie sterk stileert. Daar staat echter tegenover dat de gesignaleerde tendensen krachtig zijn en gebaseerd op veelal dezelfde
sterk aanbod-georienteerde argumenten als die waarmee meer
conventioneel beleid wordt verdedigd.
764
9) Bij realisatie op weekbasis zou deze ingreep vergelijkbaar zijn met een
reductie van het aantal uren per week tot ± 30 in 1994, bij een bedrijfstijd
van ongeveer 46 uur.
10) Historisch gezien is dit een hoog herbezettingspercentage, maar daar
staat tegenover dat bij een verdere reductie van de werkweek steeds minder ,,vermoeidheidswinst” optreedt, terwijl de bedrijfstijdverlenging tot
verliezen wegens werkoverdrachten kan leiden.
11) D.P. Broer en J.C. Siebrand, A macro-econometric disequilibrium
model of product market and labour market for the Netherlands, binnenkort te publiceren in Applied Economics.
12) Aanvullende berekeningen op basis van het hier gehanteerde model
suggereren dat dit mechanisms in de jaren tachtig minder krachtig is dan
in de voorafgaande periode.
verbeterd, ondanks de vaak nog lage bezettingsgraden. Daardoor kan direct via premies of belastingen, of indirect via renteverlaging, wat ruimte worden gemaakt voor de particuliere consumptie; een redelijke groei daarvan vormt toch een voorwaarde
voor substantiele uitbreidingsinvesteringen. Het bedrijfsleven
zou dergelijke maatregelen kunnen ondersteunen door kostenneutrale arbeidsduurverkorting. In termen van uren levert dit
geen extra werkgelegenheid op, maar in termen van banen wel,
waardoor ook de collectieve-lastendruk zakt en daarmee het
financieringstekort.
Samengevat suggereert onze analyse dat er sinds de jaren zeventig zoveel is veranderd – zowel in de conjuncturele situatie
als in de factorbeloningen, het nationale kostenpeil en het overheidsbudget – dat het ondoelmatig is het beleid voor de komende jaren te baseren op wat wenselijk zou zijn geweest in de achter
ons liggende periode. Nu de hefboom van de werkloosheid de
machtsverhoudingen heeft omgekeerd is het feit dat de belangen
Wij zijn ons er uiteraard van bewust dat op zichzelf de argumenten uit het voorgaande niet nieuw zijn, met uitzondering
misschien van de conjunctuurgevoeligheid van ..crowding-out”
en de deflatiegevoeligheid van de schuldenlast. Zo hebben vanuit de economische discipline Schouten en Kolnaar 13) al gewe-
zen op de perverse druk van overdrachten aan het bedrijfsleven
op het overheidsbudget. In de politieke sfeer staat bij voorbeeld
de WIR al ter discussie. Wij hebben echter gemeend er goed aan
te doen een aantal argumenten simultaan aan de orde te stellen in
een breed en modelmatig kader. Een dergelijk kader kent zijn
beperkingen, maar biedt ruimte voor een gestructureerde discussie. Het economische beleid is aan zo’n discussie toe.
J.C. Siebrand
N. van der Windt
J.H. de Groene
van de kapitaalverschaffers in het verleden onvoldoende zijn
ontzien, geen argument om dezelfde fout in de tegengestelde
richting te maken. Onze economie moet worden bijgestuurd
voor de andere wal het schip keert.
ESB 22-8-1984
13) D.B.J. Schouten en A.H.J. Kolnaar, De tekortschietende jaren
tachtig, Maandschrift Economie, december 1983.
765