Bestuurlijke schaal en financiele
schaal
PROF. DR. L.H. KLAASSEN – DRS. J.A. VAN DER VLIST*
Een belangrijke bron van inkomsten van Nederlandse gemeenten is de algemene uitkering die zij van
het rijk krijgen. De hoogte van deze uitkering is in sterke mate afhankelijk van de omvang van de
gemeente. Dit systeem gaat er aan voorbij dat een kleine gemeente vlak bij een grote stad binnen haar
eigen grenzen een veel minder hoog voorzieningenniveau heeft dan een kleine gemeente die ver van
andere steden vandaan ligt. De auteurs van dit artikel zijn van mening dat de gehanteerde wijze van
middelentoedeling door het rijk aan de gemeenten niet rationeel is. Zij doen een voorstel om te komen
tot een verdeling die met het genoemde aspect wel rekening houdt. Ook de noodzaak tot
grenswijziging en samenvoeging van gemeenten uitsluitend om de financiele schaal te vergroten, zou
daardoor afnemen.
Inleiding
De gemeenten in Nederland verkrijgen hun inkomsten slechts
in zeer bescheiden mate uit eigen belastingen, retributies en dergelijke. Het merendeel van de inkomsten wordt verkregen van
het rijk, waarbij de zogenoemde algemene uitkering een belangrijke bron vormt. De omvang van deze algemene uitkering hangt
sterk samen met de omvang van de gemeente. Als maatstaf werd
tot voor kort aan het aantal inwoners een belangrijke betekenis
toegekend. Sedert de Financiele-Verhoudingswet 1984 wordt
meer het accent gelegd op de omvang van de woningvoorraad.
In dit artikel wordt aandacht besteed aan de vraag of de gebruikelijke koppeling tussen de bestuurlijke indeling en de toedeling van middelen een rationele koppeling is. Volgens de
auteurs is dit niet het geval. Het geldende systeem leidt er namelijk toe dat het door een gemeente geboden voorzieningenniveau
in sterke mate wordt bepaald door de grootte van de gemeente.
Is als gevolg hiervan het voorzieningenniveau te laag dan wordt
(vervolg ,,Nederland in de wereldeconomie”)
grote verrassingen en kan blijken dat we ons toch hebben vergist.
Onze inzichten zijn dus beperkt, hetgeen noopt tot bescheidenheid.
Studies zoals de onderhavige kunnen dan ook nauwelijks harde conclusies of beleidsaanbevelingen opleveren. Zij kunnen
hoogstens aanleiding geven bepaalde ontwikkelingen nauwlettend te volgen, opdat het beleid adequaat kan reageren zodra dat
noodzakelijk is. Zo bezien vind ik in het rapport van de
COB/SER geen reden de aan het Nederlandse exportbeleid ten
grondslag liggende filosofie bij te stellen. In de meest recente £*portnota wordt deze als volgt samengevat:
,,Weliswaar wordt de Westeuropese markt gekenmerkt door een
trage groei, maar een relatief geringere groei in een groot afzetgebied met een massale vraag biedt meer afzetkansen dan een
spectaculaire groei in minder koopkrachtige markten. . . . Het
versterken van bestaande posities op de Westeuropese markt is
dan ook geboden .. . Naast versterking van bestaande posities
dient ons land in te haken op groeiende afzetkansen in markten
overzee.”
ESB 23-10-1985
dikwijls gegrepen naar het middel van bestuurlijke herindeling
(samenvoeging en dergelijke) om op deze wijze tot grotere eenheden en hogere voorzieningenniveaus te komen.
In dit artikel wordt een richting aangeduid waarin een doelmatiger verdeling van middelen uit het gemeentefonds kan worden
gezocht zonder dat de bestuurlijke indeling wordt veranderd en
zonder dat aan het principe van de gemeentelijke autonomie te
veel afbreuk wordt gedaan.
Het begrip voorzieningenniveau
Onder het begrip voorzieningenniveau verstaan we de voor de
bewoners van een bepaalde gemeente beschikbarevoorzienin-
De auteurs zijn verbonden aan het Nederlands Economisch Instituut.
Ter illustratie: het verlies van l
topondernemers komen niet verder dan een aanbeveling dat we
het een moeten doen en het ander niet moeten laten.
Zoals ik reeds heb aangegeven, is naar mijn overtuiging een
adequaat binnenlands beleid een eerste vereiste voor een goede
exportprestatie. Met,,adequaat” doel ik op een beleid dat is toegespitst op versterking van de aanbodzijde van de economic en
dat een klimaat schept waarin Nederlandse ondernemers hun
comparatieve voordelen zo goed mogelijk kunnen ontwikkelen
en exploiteren. Daarnaast dient ons land met kracht te streven
naar een snelle beeindiging van de versnippering die de huidige
Europese markt kenmerkt.
F. Bolkestein
5) Exportnota, Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar
1983-1984, 18206, nr. 1.
1055
gen, rekening houdend met de mate van bereikbaarheid er van.
Naarmate een voorziening verder verwijderd is van de woon-
invloed van de steeds afnemende transportweerstanden heeft de
ontwikkeling van onze maatschappij zich steeds verder in de
plaats van de consument, zal zij minder meetellen in het voor
hem relevante voorzieningenniveau. De mate waarin een voorziening verder weg minder meetelt, is voorts afhankelijk van de
zijn de transportweerstanden zo gering geworden dat de onder-
richting van een ruimtelijke dispersie bewogen. Langzamerhand
linge ruimtelijke bindingen van woonplaats, werkplaats, winkel-
aard van de voorziening. Hoogwaardige voorzieningen zullen
mogelijkheden, onderwijsinstellingen, recreatiemogelijkheden,
ook bij grotere afstanden nog meetellen. Bij laagwaardige is dat
in veel mindere mate het geval.
medische verzorging en dergelijke steeds zwakker werden en diffusie steeds meer het kenmerk van ruimtelijke structuren begon
De meeste diensten moeten worden geconsumeerd op de
te worden. Bedrijven, insteliingen en woonplaatsen werden, om
plaats waar zij worden geproduceerd (onderwijs, recreatie, me-
een Engelse term te gebruiken, steeds meer ,.footloose”.
dische verzorging in ziekenhuizen enz.). Het bereiken van de
plaats waar een dienst wordt geproduceerd kost tijd en omdat
De ruimtelijke schaalvergroting van de menselijke activiteiten
die mogelijk werd door de in het voorgaande beschreven ontwik-
tijd niet onbeperkt ter beschikking staat, zal er voor relatief
kelingen leidden ertoe dat waar voor de oorlog een wat grotere
gei’soleerd liggende gebieden een onderconsumptie van bepaalde
hoogwaardige diensten resp. substitutie door diensten van lagere
orde plaatsvinden. Dit is de consequentie van het gei’soleerd
gemeente al spoedig de voor de dagelijkse activiteiten benodigde
liggen.
We kunnen deze laatste constatering veralgemenen door te
stellen dat het voorzieningenniveau op iedere plaats afhankelijk
is van de omvang en kwaliteit van de dienstverlening, alsmede
ruimte bood, thans gedacht moet worden aan grotere eenheden,
b.v. COROP-gebieden. De COROP-gebieden worden gekenmerkt door een zogenoemde nodale indeling, waarbij is uitgegaan van de orientatie van de bevolking op bepaalde kernen. Als
van de afstanden die moeten worden overbrugd om bepaalde
leidraad voor de afbakening hebben de intergemeentelijke forensenstromen gediend. Een bestuurlijke indeling van Nederland die zich zou baseren op een ruimtelijke activiteitenschaal
diensten te kunnen consumeren. Het is dan evident dat volgens
zou dan ook resulteren in een indeling die vergelijkbaar is met
deze definitie gemeenten gelegen in de onmiddellijke omgeving
van een grotere stad bij gelijke eigen voorzieningen een hoger
die van de COROP-gebieden.
Het is van essentieel belang dat in het oog wordt gehouden dat
de cijfers over de veranderde actieradius waarvan we zijn uitgegaan totalen zijn. Deze totalen zijn samengesteld uit korte trips
voorzieningenniveau hebben dan even grote gemeenten die daarvan verder verwijderd zijn.
Bij het voorgaande dient overigens wel bedacht te worden dat
er ook voorzieningen zijn die juist in de stad schaars zijn, zoals
bij voorbeeld schone lucht, recreatiemogelijkheden en vrije natuur. Het gewicht dat aan deze zaken in het totale voorzieningenniveau wordt toegekend is uiteraard mede bepalend voor de mate waarin het voorzieningenniveau afneemt indien men zich ver-
in een andere provincie, een bezoek aan het concertgebouworkest, enzovoorts. Dit impliceert natuurlijk dat er geen enkele
bestuurlijke indeling van Nederland denkbaar is die zodanig is
dat alle behoeften van de bevolking binnen de gevormde eenhe-
der van de stad verwijdert. Het is ook geenszins uitgesloten dat
den kunnen worden gedekt. Voegt men bij voorbeeld gemeenten
voor personen die niet of niet meer aan een arbeidsplaats gebon-
samen, dan bereikt men hoogstens dat meer behoeften dan voor-
den zijn de stad als woonplaats een geringe attractiviteit bezit.
Voor vele jongeren is een binnenstad van een grote stad aantrek-
digd, nooit dat dat dan voor alle behoeften het geval zou zijn.
kelijk evenals voor de gastarbeiders onder meer vanwege de vaak
en bezoeken, zoals bezoek aan een lagere school, een buurtwinkel of kennissen in de buurt, en lange trips, b.v. meubelinkoop
heen binnen het dan ontstane territorium kunnen worden bevre-
lage huren aldaar. Gezinnen met kinderen zullen een woonplaats
Bovendien hoeft het helemaal niet zo te zijn dat bij samenvoeging van twee gemeenten met een verschillend samengesteld
in de buitenwijken of in de rond de stad gelegen rustiger gemeen-
voorzieningenapparaat de bevolking van de eerste gemeente de
ten prefereren, die bovendien veiliger en schoner zijn dan de cen-
voorzieningen in de andere gemeente anders zal gaan gebruiken
trale steden.
dan voorheen het geval was. Het gedrag van mensen is grotendeels onafhankelijk van bestuurlijke grenzen. Een bepaalde winkel krijgt geen voorrang omdat zij in de woonplaats van de consument is gevestigd. Zij krijgt een eventuele voorkeur op grond
Ontwikkelingen in voorzieningenniveau in de tijd
van kenmerken die met gemeentegrenzen niets van doen hebben.
In het voorgaande werd er op gewezen dat de afstandsoverbrugging schaarse tijd kost. Meer algemeen geldt dat de bereikbaarheid van voorzieningen afhankelijk is van de zogenoemde
Schaal en financiele middelen
gegeneraliseerde transportkosten, gedefinieerd als de totaliteit
van de offers die voor een reis van huis naar een voorziening elders gemaakt moeten worden. Daaronder vallen offers in geld,
tijd en energie. Vooral tijd en energie zijn elementen die in sterke
mate van de verplaatsingssnelheid afhangen. Overstaptijden en
wachttijden als resultaat van geringe frequentie blijken een zeer
groot bezwaar te vormen tegen het reizen. De reistijd zelf heeft
een belangrijk geringer gewicht. De stijging van het inkomen en
de toegenomen motorisering hebben de geldkosten van het reizen relatief steeds onbelangrijker doen worden en ook, door het
toenemend autobezit, de snelheid waarmee gereisd wordt sterk
doen toenemen. Al met al is de tijd die men aan verplaatsingen
besteedt in de loop der tijd niet zo sterk veranderd, maar door de
grotere snelheid is wel de afstand die een Nederlander gemiddeld
per dag aflegt, aanzienlijk gestegen (gemiddeld gedurende de periode 1960-1980 met ca. 250%, nl. van 4 km per dag naar 14 km
per dag).
Een en ander kwam tot uitdrukking in een veranderend ruimtelijk verplaatsingspatroon. Een woning verder verwijderd van
de werkplaats werd steeds meer gebruikelijk. Men kon binnen
vrij ruime grenzen een woning vrijelijk kiezen; al naar gelang de
individuele voorkeuren dichter bij of verder van de stad. In de
praktijk bleek de voorkeur steeds meer in de richting van verder
van de stad te gaan. Daardoor begonnen de stedelijke grenzen te
verwijden en tegelijkertijd te vervagen en gingen ook eigenlijk
steeds meer verder weg gelegen kernen en dorpen, zij het in wat
losser verband, tot de stedelijke agglomeraties behoren. Onder
1056
In het voorgaande ligt besloten dat uit een sociaal-
economische gezichtshoek de gemeentelijke schaal dient te worden vergroot indien men bij een schaalvergroting van het ver-
plaatsingsgedrag aan een gemeente hetzelfde takenpakket zou
willen toedelen als voorheen. Het lijkt niet erg waarschijnlijk dat
velen zich tegen samenvoegingen van kleine gemeenten zouden
willen verzetten indien het achterwege blijven daarvan inkrimping van het takenpakket zou inhouden.
Sommige gemeentelijke taken zijn strikt beperkt tot het eigen
gemeentelijke territoir. Als zodanig kunnen worden genoemd:
bevolkingsadministratie, burgerlijke stand, veiligheid (politie,
brandweer) volksgezondheid en dergelijke. Andere taken die
worden uitgeoefend bestaan uit het leveren van individuele
diensten. Voorbeelden van dit soort voorzieningen zijn onder
meer: zwembaden, bibliotheken, schouwburgen, scholen. Het
merendeel van deze activiteiten heeft een gemeentegrensoverschrijdend karakter.
Bij de uitvoering van het eerste type activiteiten (die op juridische gronden tot het eigen grondgebied zijn beperkt) wordt in
een aantal gevallen met andere gemeenten samengewerkt. Dit
1) Onderzoek naar de veranderingen in de gemeentelijke uitgaven, Stichting Het Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, december 1983.
gebeurt dan door het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Het doel hiervan is vooral om (bedrijfs-)economische
schaalvoordelen te behalen. Bij gemeentegrensoverschrijdende
dienstverlening wordt soms ook bij de stichting en/of de exploi-
middelen uit het gemeentefonds niet rechtstreeks van het rijk
tatie van de benodigde accommodaties samengewerkt. Hiervoor
een veel simpeler zaak en kan bovendien de behoefte aan voorzieningen naar aard en omvang veel rationeler worden gepland
dan voor een 20 maal zo groot aantal gemeenten. Als gevolg
staan verschillende vormen ter beschikking: de stichtingsvorm,
de NV-vorm, de gemeenschappelijke regeling.
naar de gemeenten zou plaatsvinden, maar via de COROP-
gebieden. Vooral ook omdat we hier over aanzienlijk grotere
eenheden spreken dan gemeenten, is een toedeling van middelen
aard in sterke mate bepaald door de financiele middelen waar-
hiervan worden de sleutels voor toedeling ook veel eenvoudiger.
De per COROP-gebied ter beschikking komende middelen kun-
over de gemeente kan beschikken. Het niveau van de inkomsten
bepaalt in overwegende mate het niveau van de uitgaven. Ge-
worden verdeeld. Hierbij dienen de gelden voor gemeentelijke
Wat de taken van het tweede type betreft, wordt de omvang en
nen via de provincie in overleg met de individuele gemeenten
meenten zijn immers verplicht te streven naar een sluitende be-
taken die strikt beperkt zijn tot het eigen grondgebied aan iedere
groting. De inkomsten worden in belangrijke mate van het rijk
gemeente beschikbaar te worden gesteld op gelijke basis (bij
voorbeeld bevolkingsomvang). Zo kan een deel van het uitkeringssysteem zeer simpel blijven. Een verdere verdeling van de
middelen over de verschillende gemeenten kan op grond van andere maatstaven gebeuren, waarbij het feitelijk voorzieningenniveau en de beste mogelijkheden tot verbetering hiervan, gezien
verkregen, in de vorm van een algemene uitkering of van specifieke inkomsten. Eigen algemene inkomsten nemen slechts een
bescheiden plaats in (circa 5%). Daarnaast worden nog inkomsten verkregen als gevolg van het verrichten van activiteiten
(tarieven en dergelijke).
Het blijkt dat kleinere gemeenten per inwoner aanzienlijk
minder uitgeven dan grotere. Uit een enkele jaren geleden door
het Nederlands Economisch Instituut ingesteld onderzoek 1)
het belang van het COROP-gebied als totaliteit, een belangrijke
rol kunnen spelen. Het zal duidelijk zijn dat bij een dusdanig gewijzigd systeem van middelentoedeling de bestuurlijke proble-
naar de gemeentelijke uitgaven in de periode 1979-1982 blijkt
matiek in een ander licht komt te staan en dat het waarschijnlijk
dat in het jaar 1982 de totale uitgaven per inwoner in de gemeen-
is dat minder snel naar het middel van grenswijziging, samenvoeging en dergelijke zal behoeven te worden gegrepen.
ten beneden 20.000 inwoners bijna f. 1.700 hebben bedragen, in
de gemeenten met 20-50.000 inwoners bijna f. 2.000 en in de gemeenten met meer dan 50.000 en minder dan 250.000 inwoners
ruim f. 2.700. De drie grootste gemeenten gaven zelfs ruim
f. 5.900uit.
Bij de hier vermelde bedragen zijn alle gemeentelijke uitgaven
van de gewone dienst, exclusief de marktbedrijven, in aanmer-
king genomen. Voor sociale uitkeringen en volkshuisvestingsuitgaven fungeert de gemeente in belangrijke mate als doorgeefluik
van de centrale overheid naar de burgers. Dergelijke uitgaven
hebben niets te maken met het gemeentelijke voorzieningenniveau. Daarom hebben wij alleen het verschil tussen uitgaven en
inkomsten (netto uitgaven) van deze categorieen in de berekende
gemiddelden meegenomen.
Bij de investeringen kunnen vergelijkbare verschillen worden
waargenomen. In 1983 investeerden gemeenten met 20.00050.000 inwoners per hoofd van de bevolking 21% meer dan de
Slot
In het voorgaande is een poging gedaan om aan te tonen dat
een herziening van het stelsel van toedeling van middelen uit het
gemeentefonds niet alleen tot een rationelere toedeling van middelen voert, maar bovendien een groot aantal samenwerkingsverbanden die nu worden aangegaan overbodig maakt en de
wenselijkheid van samenvoeging van kleinere gemeenten sterk
doet afnemen. Bovendien impliceert het dat de financiering van
de stedelijke agglomeraties op agglomeratiebasis geschiedt.
Hierdoor kunnen niet gerechtvaardigde grote verschillen in algemene uitkering per woning, zoals thans bij voorbeeld tussen de
agglomeratie Rotterdam en Amsterdam bestaan, niet meer
voorkomen. Zo gezien brengt de loskoppeling van bestuurlijke
gemeenten met minder dan 20.000 inwoners. In de gemeenten
schaal en financiele schaal slechts voordeel met zich mee. Het
met 50.000-250.000 was het overeenkomstige percentage 70.
In principe betekent het feit dat de gemeentelijke uitgaven gemiddeld genomen stijgen met het inwonertal, zowel in de exploitatie- als in de investeringssfeer, dat wanneer een provincie
toevallig in plaats van in gemeenten met minder dan 20.000 inwoners in gemeenten van 20.000 tot 50.000 inwoners zou zijn in-
komt zowel de doelmatigheid als de rechtvaardigheid van de verdeling van middelen van het rijk naar de gemeenten ten goede.
L.H. Klaassen
J.A. van der Vlist
gedeeld, er dan ook 20 procent meer door de gemeentelijke overheden zou worden ontvangen resp. uitgegeven. En als er een concentratie bestaat van gemeenten met 50.000-250.000 inwoners
wordt er gemiddeld zelfs 68% meer uitgegeven dan bij een indeling in gemeenten met minder dan 20.000 inwoners.
Uiteraard gaat het hierbij om gemiddelden en kunnen grote
afwijkingen voorkomen. Bovendien zullen gemeentegrensoverschrijdende voorzieningen om bedrijfseconomische redenen niet
in kleinere gemeenten worden gerealiseerd, maar zullen de inwo-
ners van die kleinere gemeenten dikwijls zonder veel moeite gebruik kunnen maken van de in grotere of andere naburige gemeenten getroffen voorzieningen, zodat in die kleinere gemeen-
ten toch niet van een veel lager voorzieningenpeil kan worden gesproken. Maar het blijft vanuit doelmatigheids- en rechtvaardig-
heidsoverwegingen moeilijk te billijken dat onder het huidige
systeem aan de gemeenten in een COROP-gebied minder algemene uitkering wordt gegeven, indien de gemeenten in zo een ge-
bied gemiddeld kleiner van omvang zijn. Het hoeft geen betoog
dat deze situatie aanleiding geeft tot verschillen in voorzienin-
genniveaus die niet gebaseerd zijn op verschillen in vraag naar
die voorzieningen, maar uitsluitend het resultaat zijn van een
min of meer toevallige administratieve indeling van het gebied.
Bestuurlijke schaal en financiele schaal
Ten einde in belangrijke mate tegemoet te komen aan de hier
gesignaleerde bezwaren is het denkbaar dat de toedeling van
ESB 23-10-1985
1057