leid. In dit artikel zal worden ingegaan
op de relatie tussen deze beide
grootheden.
Rond dit thema waren recent optimistische geluiden te horen. De vooruitblik in Miljoenennota
1988 en de
daarbij behorende Macro Economische Verkenning (MEV) leert dat dit
dan vooral van de periode na 1988
moet komen. Immers, de werkloosheid
daalt volgend jaar slechts met ruim
3%. Een tegenvallende ontwikkeling
gelet op de ambities van het huidige
kabinet.
Geheel in overeenstemming met het
eerste kabinet-Lubbers beweegt ook
het tweede kabinet-Lubbers langs een
baan van drie sporen. In volgorde van
het Regeerakkoord 1986:
1. het terugdringen van de werkloosheid tot onder de 500.000 in 1990;
2. het financieringstekort van het rijk
zal worden teruggebracht tot ten
hoogste 5V4% van het nationaal inkomen in 1990;
3. het behoud van koopkracht over de
4-jarige kabinetsperiode door tenminste stabilisatie van de collectieve lastendruk.
Opgemerkt dient te worden dat deze
tekst letterlijk moet worden opgevat.
Behoud van koopkracht is een behoud
over een periode van vier jaar. Fluctuaties binnen die periode zijn. daarmee
niet in strijd. Uit de formulering ten
aanzien van het financieringstekort
spreekt de wens naar een nog lager tekort. Over de doelstelling de werkloosheid onder het getal van 500.000 te
brengen is het wat stil geworden de
laatste tijd. Maar het staat er niettemin
zwart op wit.
2. Miljoenennota 1988
Bezien we in het licht van het regeerakkoord de Miljoenennota 1988 en de
Macro Economische
Belofte maakt schuld
Het regeerakkoord van het huidige
kabinet bevat veel beloften zoals een
minder hoog financieringstekort, behoud van koopkracht en daling van de
werkloosheid. Indien de uiteindelijke
realisatie afwijkt van deze doelstellingen dan heeft dat consequenties ook
voor de situatie van de overheidsfinanciën. De. Miljoenennota 1988 biedt de
mogelijkheid om af te tasten of de gedane beloften uit zullen komen.
ESB 30-9-1987
“Een solide financieel beleid kan
wezenlijk bijdragen aan de noodzakelijke verdere verbetering van de werkgelegenheid als hoofddoelstelling van
het kabinetsbeleid”, aldus eindigt de
minister van Financiën zijn voorwoord
bij de Miljoenennota 1988. Een interessante stelling, maar wel een die ook
omgekeerd kan worden. Verbetering
van de werkgelegenheid kan wezenlijk
bijdragen aan een solide financieel be-
Verkenning
1988
dan blijkt in de eerste plaats dat de
werkloosheid daalt van 680.000 naar
655.000. Een daling van 25.000. Zou
deze daling ook optreden in de jaren
1989 en 1990 dan bereiken we een totaal van 60Et.OOO. Wil het kabinet zijn
doelstelling bereiken dan moet de daling gemiddeld na 1988 ten minste
78.000 personen bedragen om aldus
een werkloosheid van 499.000 te bereiken in 1990.
De inmiddels aangezwengelde discussie over de bestandsvervuiling laat
ik hierbij buiten beschouwing. Overigens dient men in dit verband wel te
beseffen dat wat nu bestandsvervuiling heet, een direct gevolg was van
een motie uit 1977 van het toenmalige
kamerlid Rietkerk met als doel om realistischer werkloosheidscijfers te verkrijgen.
Het financieringstekort exclusief
vervroegde aflossingen van woningwetleningen en inclusief debutgetteringen daalt in 1988 naar 7,2%. Er
dient derhalve in de jaren na 1988een
923
daling te worden bereikt met 1% per
jaar. Wat betekent nu deze daling van
het financieringstekort los van onverwachte overschrijdingen? In de tabel
zijn de kerngegevens opgenomen.
Opgemerkt dient te worden dat de
cijfers van 1990 slechts een globale raming kunnen zijn. Zoals de Miljoenennota 1988 het uitdrukt “zitten er nog
duidelijk risico’s in het beeld van 1990
besloten, bij voorbeeld bij de uitgaven
voor werkloosheid, bij de rentevoet en
bij de aardgasbaten” (blz. 72). Daar
kan nog aan worden toegevoegd dat
ook de jaarlijkse stijging van het nationaal inkomen met 2,5% in dit verband
een duidelijk risico inhoudt. De stijging
van 1988 ten opzichte van 1987 bedroeg bij voorbeeld 1,3%. Daarnaast
dient bedacht te worden dat de ombuigingen als gevolg van het regeerakkoord wel zijn verwerkt in de meerjarenramingen, maar nog niet allemaal
zijn ingevuld.
Verplaatsing
van het tekort
In het regeerakkoord wordt melding
gemaakt dat “de overheid zo spoedig
mogelijk afspraken zal maken met de
sociale partners over een principeovereenkomst inzake de overdracht
van de werknemersverzekeringen”.
Tot op heden is daar nog niets van vernomen. Het gevoerde beleid is eerder
contrair aan.dit uitgangspunt. Ter ondersteuning hiervan kan worden gewezen op de besluitvorming ten aanzien
van de nWW-premie.
Het Algemeen Werkloosheidsfonds
(AWf) beschikte eind 1986 over grote
reserves als gevolg van uitstel van de
– in de premie over voorgaande jaren
verdisconteerde – stelselherziening
sociale zekerheid. Niettemin werd na
invoering van de stelselherziening een
structurele premiestijging door het
AWf-bestuur voorzien. Het bestuur
besloot daarom de premie voor 1987
licht te verhogen tot 2,3%. De staatssecretaris week hiervan af door de premie vast te stellen op 1,4%. De voornaamste redenen waren volgens het
besluit gepubliceerd in de Staatscourant van 5-12-1986: afbouw van het
vermogensoverschot in vier jaar, het
gunstige effect van de maatregelen in
het kader van het regeerakkoord op
het volume van personen dat een beroep doet op de nieuwe werkloosheidswet, en het streven van het kabinet dat
erop is gericht om het overheidspersoneel met ingang van 1 januari
1988 onder de werkingssfeer van de
nieuwe werkloosheidswet te brengen.
Daarnaast werd nog vermeld dat met
het oog op de koopkrachtontwikkeling
en de lastenontwikkeling voor de werkgevers een lagere premie beter past in
het kabinetsbeleid.
Zien we één jaar later naar de ontstane situatie dan kan worden geconstateerd dat:
– door deze lage premie een regelmatige premieontwikkeling alleen
924
maar moeilijker is geworden;
– het overheidspersoneel niet per 1
januari 1988 onder de nWW is gebracht;
– dat het volume van personen dat
een beroep doet op de nWW nauwelijks is gedaald.
De premie voor 1988 moet nog door
de staatssecretaris worden vastgesteld. Een voorschot hierop kan men
nemen door naar de premies te kijken
die zijn gehanteerd in de MEV. Meestal
wijken deze niet af van de uiteindelijk
vastgestelde premies. De MEV gaat
voor 1988 uit van 2,8%. Hierdoor kan
de koopkracht worden behouden, die
anders door een te grote premiestijging onder druk zou komen te staan.
Het bestuur van het AWf had echter
besloten dat de premie voor 1988 ten
minste 3,6% moest zijn. Dit onder
meer vanwege het grotere volume en
het uitblijven van het onder de regeling
brengen van ambtenaren. Daarbij
werd op het vermogen in één jaar ingeteerd en dus niet in vier jaar overeenkomstig de doelstellingen van het kabinet. Zonder deze intering zou de premie maar liefst moeten stijgen van
1,4% naar ruim 4,2%.
Wat betekent nu deze lage premievaststelling als de MEV op dit punt
wordt gevolgd voor 1988? De exacte
gevolgen zijn daarbij moeilijk aan te
geven. Het bestand is in het nieuwe
stelsel qua gemiddelde duur en uitkering nog niet voldoende gerijpt, zoals
dat in het jargon heet. Met behulp van
een aantal veronderstellingen kan echter wel een globale indicatie worden
verkregen. Zo zal het AWf in 1988 naar
schatting f. 800 mln. moeten lenen om
aan zijn verplichtingen te voldoen.
Voor 1989 en 1990 is te voorzien dat
de premie mede door deze omstandigheden en uitgaande van een daling
van de werkloosheid overeenkomstig
de mutatie van 1987-1988 boven de
4% zal komen te liggen indien althans
de lening binnen een aantal jaren zal
worden terugbetaald. Het frappeert
ten zeerste dat het rijk een handelwijze
afdwingt waar ze zelf tegen is, namelijk
het schuiven van lasten naar de toekomst door het doen ontstaan van een
financieringstekort bij de sociale fondsen. Vandaar de stelling dat door deze
handelswijze het financieringstekort
van het rijk wordt verplaatst.
Bij al deze kritiek past het ook een
wat meer optimistische visie na te
gaan. Stel dat de werkloosheid wel afneemt tot onder de 500.000 volgens de
doelstellingen van het kabinet. Dan,
maar alleen dan, kan de nWW-premie
globaal op het niveau blijven van 1988
en ontstaat er enige ruimte om het geleende geld snel terug te betalen.
Het heeft iets ironisch te moeten
concluderen dat zoals de situatie zich
nu aftekent het koopkrachtbeleid van
het kabinet wellicht alleen dan kan
worden gehaald indien ook het beleid
ten aanzien van de volume van de
werkloosheid een succes wordt. Anders zal immers de premiedruk stijgen,
hetgeen de totale collectieve-Iasten-
Tabel. Totaalbeeld van de rijksfinanciën, 1988 en 1990, in mln. gld.
1988
Uit9aven
Ontvangsten b)
Financieringssaldo b)
Financieringssaldo in procenten van het netto nationaal inkomen c)
1990 a)
168.033
141.529
26.513
164.333
142.695
21.638
7,2
5,25
a) Voor berekening van de ontvangsten en het tekort is
u~gegaan van een gemiddelde groei van 2,5% nni, overeenkomstig de uitgangspunten op blz. 38 van de Miljoenennota.
b) Exclusief vervroegde aflossing woningwetleningen.
c) Exclusief vervroegde aflossing woningwetleningen, inclusief debudgetteringen.
Bron: Miljoenennota
1988, blz. 19 en 97.
druk doet oplopen. Maar ook zal er een
tekort ontstaan bij de sociale fondsen,
terwijl de uitgaven van de rijksoverheid
zelf met name de uitgaven van de
bijstandslasten eveneens minder snel
zullen dalen dan volgens de berekeningen die ten grondslag liggen aan
het regeerakkoord en de meerjarenramingen.
Er zijn natuurlijk nog meer verplaatsin.gen van het financieringstekort. Zo
loopt de post debudgettering op van
0,3 naar 0,4% nni als gevolg van een
wijziging in de financiering van de
bouw van academische ziekenhuizen
en woningwetwoningen. Ogenschijnlijk een gering bedrag maar toch een
toename van f. 392 mln. Te zamen met
het gat in de sociale zekerheid een bedrag van f. 1,2 mrd. Dat is dan nog exclusief het debudgetteringstekort van
0,3% uit voorgaande jaren. Voegt men
dit nog toe dan komt men aan een tekort buiten de rijksoverheid van ruim
f. 2 mrd. Uiteraard moet daar aan toegevoegd worden dat het gevaarlijk is
om appels met peren te vergelijken.
Tegen deze financieringsvorm staan
ook in latere jaren terugbetalingen. Het
kan echter geen kwaad kennis te nemen van zowel de omvang als ook de
richting waarin deze volumina zich
bewegen.
In dit korte bestek kan geen recht gedaan worden aan alle aspecten die met
de hierboven behorende problematiek
zijn verbonden. Niettemin kan worden
geconcludeerd dat indien de ‘beloften’
uit het regeerakkoord niet worden nagekomen er een ‘schuld’ ontstaat zowel binnen als buiten de rijksoverheid.
Het streven dient er dus op gericht te
zijn alle mogelijkheden te benutten om
de economische groei en de werkgelegenheid te bevorderen. De Miljoenennota 1988overtuigt daarbij niet dat alle
doelstellingen in 1990 ook zullen worden gehaald. Het te voeren economisch beleid zal dienen te worden
geherformuleerd. Anders zal blijken
dat de termijn van twee jaar, de periode 1989 en 1990, te kort zal zijn.
Jacques Bron
Plv. directeur van het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven en onafhankelijk lid
van het Algemeen Werkloosheidsfonds,