Belastingplan 1988
Op het gebied van de belastingheffing staat er weinig belangwekkends in de
Miljoenennota dat nog niet op andere wijze in de openbaarheid is gebracht. Dat neemt niet
weg dat er bij het voorgenomen fiscale beleid wel verscheidene behartigenswaardige
opmerkingen kunnen worden geplaatst. Afkeuring verdient vooral de lastenverzwaring via
de achterdeur: het vervangen van belastingheffing door retributies, waardoor het
lastendrukcijfer en de inkomensplaatjes er gunstiger uit komen te zien zonder dat de vrije
bestedingsruimte toeneemt. Een gemiste kans vindt ook de auteur van dit artikel dat de
ruimte voor belastingverlaging niet is gebruikt om de invoering van de
belastingvereenvoudiging te vergemakkelijken. Hij staat positief tegenover de wijziging
van de deelnemingsvrijstelling . Daarmee wordt een einde gemaakt aan verscholen
subsidiëring van verlieslijdende internationale projecten.
PROF. DR. L.G.M. STEVENS*
Om geïnformeerd te worden over het fiscale beleid is het
niet meer noodzakelijk Prinsjesdag af te wachten. Ook de
bewindslieden van Financiën hebben oog voor de public
relations van hun eigen departement en hebben nieuwtjes
in het voorgenomen beleid allang in deze of gene spreekbeurt, lezing of voordracht wereldkundig gemaakt. De Miljoenennota is daardoor voor fiscalisten niet meer dan een
compilatie van oud nieuws. Op minder dan twee pagina’s
is het fiscaal beleid uiteengezet..
Het z.g. driesporenbeleid
blijft onverkort zijn stempel
drukken op het financieel-economische
beleid. De beheersing van de collectieve sector, de versterking van de
marktsector en de verbetering van de werkgelegenheid
vormen nog steeds de hoofddoelstellingen
van beleid. In
het verleden werd onder dit thema voornamelijk lastenverlichting voor het bedrijfsleven
bepleit. Daarover wordt
thans niet meer met concrete voorstellen gerept. De wijziging van de WIR, de lopende wijzigingsvoorstellen
betreffende de deelnemingsvrijstelling
en de voorgenomen herwaardering van de fiscale positie van de levensverzekeringsmaatschappijen
wijst
eerder
in tegengestelde
richting. Voorts is een verhoging van het werkgeversaandeel in de sociale verzekeringen
te verwachten
van
O,4%-punt. Slechts de handhaving van de vermogensaftrek op 1%, terwijl de inflatiecorrectie
minus.1, 1% bedraagt, zou men als een tegemoetkoming
kunnen zien,
maar als zodanig is daarover in de Miljoenennota
niet
gesproken. Wel is een belastingverlaging
voor particulieren in het vooruitzicht gesteld. Deze moet er kennelijk voor
zorgen dat koopkrachtplaatjes
zonder mintekens kunnen
worden gepresenteerd.
Collectievelastendruk
Macro-economische
kengetallen beheersen vaak de
politieke discussie. Samenstellers van dergelijke kengetallen en inkomensplaatjes
plegen te waarschuwen tegen
een al te absoluut gebruik van hun data, maar gebruikers
gaan ermee aan de haal ter wille van hun eigen doelstellin-
ESB 30-9-1987
gen. Gaat men de precieze samenstelling van de kengetallen na, dan blijkt ook al snel dat in de totstandkoming van
de uitkomst een aantal arbitraire keuzen besloten ligt. Een
voorbeeld levert de ontwikkeling van de collectieve-lastendruk. Het verminderen van de collectieve-lastendruk
is
een belangrijke beleidsdoelstelling.
Het kabinet presenteert een zich stabiliserende druk. Daarin ligt de suggestie
besloten dat deze beleidsdoelstelling
ook feitelijk wordt
gerealiseerd. Het hoeft evenwel geen betoog dat een gelijkblijvende collectieve-lastendruk
in een zich privatiserende samenleving in feite een lastenverzwaring
impliceert. Particuliere exploitatie van verkeersknelpunten
via
tolgelden bij voorbeeld doet de collectieve-lastendruk
statistisch dalen, maar feitelijk nemen de lasten bij overigens
gelijkblijvende accijnzen en motorrijtuigenbelasting
toe.
Zo zal menig particulier met gemengde gevoelens de in
het vooruitzicht gestelde lastenverlaging ervaren. Wie zal
daaraan al te veel waarde toekennen als zo duidelijk blijkt
dat een neerwaartse beweging van dit macro-economische cijfer is afgedwongen via eigen bijdragen, retributies
of prijzen voor geprivatiseerde, doch noodzakelijke prestaties? Voor de portemonnee van de burger maakt het immers nauwelijks verschil of onder het ene of het andere begrotingshoofdstuk
aan de schatkist moet worden geofferd.
Als – zoals recent is gebeurd – het schoolgeld, in juridische zin een belasting, wordt vervangen door lesgeld in de
vorm van een retributie, dan daalt de collectieve-lastendruk, ook al is de retributie voor sommige categorieën het
dubbele van de belastingaanslag. Menig gezin heeft dit op
bijzonder pijnlijke wijze ervaren toen het inkomensafhankelijke schoolgeld voor 16- en 17-jarigen werd vervangen
door een inkomensonafhankelijk
lesgeld ter hoogte van de
maximale aanslag van het afgeschafte schoolgeld. Weliswaar wordt voor de lagere-inkomensgroepen
een Tegemoetkoming Studiekosten verstrekt, maar deze wordt al
tot nihil gereduceerd op een inkomensniveau waarop het
schoolgeld voorheen nog minder dan de helft van de maximale aanslag (= f. 1.030) bedroeg. Als dan ook nog aan de
individuele huursubsidie wordt geknabbeld, terwijl een
huurverhoging in het vooruitzicht wordt gesteld, verliest
een inkomensplaatje dat behoud van koopkracht aangeeft
917
al gauw zijn individuele geldigheid. Ik heb, gelet op het
voorgaande, de indruk dat men in toenemende mate alert
moet zijn voor lastenverzwaring via de achterdeur.
Naar mijn mening stelde Raad van State dan ook terecht
dat de Miljoenennota te weinig aandacht heeft voor de sociale context van het driesporenbeleid. Het kabinet heeft
zich weliswaar bereid getoond een verwijzing naar de Inkomensnotitie van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid op te nemen, maar duidelijk is dat.het inkomensbeleid ondergeschikt wordt gemaakt aan het driesporenbeleid.
Belastingverlaging
Centraal in het beeld voor het fiscale beleid voor 1988
staat een verlaging van de tarieven van de loon- en de inkomstenbelasting met een totaal beloop van f. 1,3 miljard
op kasbasis in 1988 en ruim f. 1,7 miljard structureel. Hierdoor neemt de opbrengst van de loon- en de inkomstenbelasting met circa 4% af. Enerzijds wordt deze tariefsverlaging mogelijk gemaakt door een deel van de ruimte die
ontstaat uit de meeropbrengsten uit de economische groei
hiervoor aan te wenden. Anderzijds worden de opbrengsten uit fraudemaatregelen en andere fiscale aanpassingsmaatregelen aangewend.
Uitgaande van het tarief zoals dat in 1987 feitelijk geldt,
zal het structurele tarief opnieuw worden vastgesteld. Dit
houdt in dat de tijdelijke belastingmaatregel niet nogmaals
zal worden verlengd . Ten opzichte van het thans geldende
tarief gaat het tarief van de eerste schijf van 16% naar 14%
en worden de overige tariefpercentages, lT!etuitzondering
van de 32% en de 72%-schijf, met 1%-punt verlaagd. Bovendien wordt de 32%-schijf met f. 300 ingekort. Op het aldus bepaalde tarief wordt conform de wettelijke regelingen
de inflatiecorrectie toegepast. Dit laatste leidt thans, voor
de eerste keer sedert de toepassing van de inflatiecorrectie, tot extra opbrengsten voor de schatkist. De inflatiecorrectiefactor bedraagt negatief 1,1%. Deze tariefverlaging
betekent dat de incidentele tariefsverhoging die in 1982
als tijdelijke maatregel onder de benaming solidariteitsheffing is ingevoerd, maar die sedertdien van jaar tot jaar
werd gecontinueerd, weer tot het verleden gaat behoren.
Het is begrijpelijk dat de regering zich de kans om een
belastingverlaging voor de loon- en inkomstenbelasting
aan te kondigen niet wil laten ontglippen. Voorts kunnen
daardoor aantrekkelijkere koopkrachtplaatjes worden
geëtaleerd dan zonder die verlaging het geval zou zijn geweest. Ook is de signaalfunctie dat budgetoverschrijdingen niet door belastingmeevallers zullen worden afgedekt
van belang. Maar toch kan men zich afvragen of deze belastingverlaging niet beter achter de hand had kunnen
worden gehouden als smeergeld voor de belastingvereenvoudigingsoperatie van de commissie-Dort. De opmerking
in de Miljoenennota dat een dergelijke verlaging mede
wenselijk is in het kader van de invoering van een vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting langs de
hoofdlijnen van de voorstellen van de commissie-Dort (blz.
9) kan ik volstrekt niet plaatsen. Dit suggereert dat de
commissie-Dort plannen tot belastingverlaging heeft voorgesteld, terwijl elke ingewijde weet hoeveel moeite de
commissie heeft gehad met het keurslijf van de budgetneutraliteit waarin de regering haar had geperst. Ook drijft
de belastingverlaging het minimum- en maximumtarief
nog verder uit elkaar, terwijl de Dort-voorstellen deze juist
dichter bij elkaar beogen te brengen.
Herziening loon- en inkomstenbelasting
In de Miljoenennota wordt nauwelijks melding gemaakt
van de geplande grootscheepse herziening van de loonen inkomstenbelasting. Twee zeer ingrijpende herzieningsvoorstellen zijn momenteel aanhangig. Het belang
ervan overtreft vele malen dat van de thans in de Miljoe918
nennota aangekondigde fiscale maatregelen. De vereenvoudigingsvoorstellen van de commissie-Dort dateren al
uit het eerste halfjaar van 1986. In juli 1987 is daar het
Voorontwerp van wet tot wijziging van het fiscale regime
voor onderhoudsvoorzieningen en spaarvormen (kort gezegd: Brede Herwaardering) aan toegevoegd. Beide voorstellen zijn zo ingrijpend dat ze het hele heffingsstelsel een
ander aanzien zullen geven.
Voorstellen commissie-Oort
In de regeringsverklaring van 1987 en – met wat meer
voorbehouden – in de Miljoenennota 1987 kondigde de
minister van Financiën aan dat de vereenvoudigingsvoorsteIlen reeds in 1988 zouden moeten worden ingevoerd. Ik heb dit bij de bespreking van die Miljoenennota
(ESa, 24-9-1986, nr. 3575) als een te optimistische
tijdsplanning aangemerkt.
Het belangrijkste knelpunt in het rapport Zicht op eenvoud van de commissie-Dort is de samenvoeging van premies inzake de volksverzekeringen met de loon- en inkomstenbelasting. In de Staatscourant van 2 juni 1987
zegt de staatssecretaris van Financiën zelfs dat het succes van de vereenvoudiging van de belastingheffing op
basis van de voorstellen van de commissie-Dort in belangrijke mate afhangt van het welslagen van de bruteringsoperatie. Als het niet lukt deze brutering door te voeren aldus de staatssecretaris – zijn. de vereenvoudigingsvoorstellen gedoemd te mislukken. Het is dan ook ronduit
teleurstellend te moeten vaststellen dat bij publikatie van
de Miljoenennota de SER en de Stichting van de Arbeid
nog steeds niet de gevraagde adviezen over de brutering
hebben afgerond. De staatssecretaris heeft inmiddels al
moeten mededelen dat invoering in 1988 niet meer haalbaar.is.
De uniformering van de heffingsgrondslag van de loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen in de voorstellen van de commissie-Dort betekent een belangrijke
vereenvoudiging. De opslagpremies worden in die voorstellen echter werknemerspremies, waardoor aan de
werknemers in de bruto-Ioonsfeer compensatie moet worden geboden om ongewilde inkomenseffecten te vermijden. Deze brutering levert echter aanpassingsproblemen
op waarmee de sociale partners kennelijk grote moeite
hebben.
Het overhevelen van de werkgeverspremies naar de
werknemerspremies heeft als zodanig echter niet of nauwelijks invloed op de totale loonkosten. Wel heeft dit consequenties voor het bruto-Ioonniveau, omdat de werknemers in de bruto-Ioonsfeer gecompenseerd moeten worden voor de overname van deze premielast. Voor
fiscalisten is de vereenvoudigingswinst van brutering zo
evident dat het hun moeite kost de bedenkingen van
werkgevers- en werknemerszijde te begrijpen. Het heeft er
soms alle schijn van dat aan de door de sociale partners ingebrachte knelpunten dan ook eerder een onderhandelingstechnische betekenis moet worden toegekend dan
dat zij zouden inhouden dat brutering fiscaal-technisch tot
onoverkomelijke problemen zou leiden. In hoeverre bepaalde premielasten worden gedragen door de werkgever
of werknemer is voor de totale loonkosten immers in beginsel niet relevant. Deze verdeling is in feite niet meer dan
een juridisch etiket.
De problemen in de sfeer van de secundaire arbeidsvoorwaarden die door de Stichting van de Arbeid in haar
voorlopige standpuntbepaling zijn gesignaleerd zijn bepaald oplosbaar. Zou het bedrijfsleven niet meer de flexibiliteit bezitten dergelijke aanpassingen te effectueren, dan
ziet het er droevig uit. De door de Stichting gestelde complexiteit in het bruto-nettotraject is daarom eerder een goede reden dan een bezwaar om via de brutering de loonstructuur weer overzichtelijk te maken. Als ook in het
bruto-nettotraject Zicht op eenvoud gloort is dit eerder een
aanbeveling dan een complicatie.
De gestelde premie-overheveling van de opslag premies
naar de werknemers behoeft evenwel geen voorwaarde
voor samenvoeging te zijn. Het blijft in beginsel mogelijk
het premiedeel bij inhouding te onderscheiden in een ba-
sispremiedeel voor rekening van de werknemer en een
opslagpremiedeel voor rekening van de werkgever. In dat
geval ondergaat het bruto loon geen wijziging. Pas als de
premieheffing bij wege van aanslag aan de orde komt,
wordt de brutering geëffectueerd door het opslagpremiedeel dan alsnog tot de heffingsgrondslag te rekenen en de
door de werkgever afgedragen opslagpremies te laten verrekenen met de op aanslag verschuldigde premies. Met
name het Tweede-Kamerlid
Kombrink heeft deze mogelijkheid gepropageerd. Via de Kombrink-variant
kan desgewenst de brutering geleidelijk worden ingevoerd door
het opslagpremiedeel
in fasen om te zetten in basispremie.
En in dit opzicht dreigt thans een kans te worden gemist.
De gelden voor verlaging van de loon- en inkomstenbelasting zouden mogelijk beter zijn besteed voor een verlaging van de opslagpremies. Althans, in dat geval zou het
kabinet,meer
dan thans het geval is, met recht en reden
hebben kunnen stellen dat de verlaging in lijn is met de
voorstellen van de commissie-Dort.
Ik acht het voorts mogelijk ter beperking van de hoogte
van de marginale tarieven een deel van de huidige premieheffing te vervangen door BTW-verhoging (al of niet via tariefuniformering) of vermindering van de bedrijfssubsidies
en WIR. Wanneer dit primair zou gebeuren met de opslagpremies, dan lost het eerder geschetste bruteringsprobleem zich op die wijze vanzelf op. Daarom betreur ik de in
de huidige Miljoenennota aangevangen geruisloze uitkleding van de WIR, zonder dat de aldus vrijgekomen middelen in de bovengenoemde richting worden aangewend.
Voorontwerp Brede Herwaardering
Het Voorontwerp is er hoofdzakelijk op gericht de belemmeringen in het huidige heffingssysteem
tot het opbouwen van onderhoudsvoorzieningen
weg te nemen. De
thans bestaande regeling voor premieaftrek voor lijfrenten
en voor pensioenen zal aanmerkelijk worden verruimd.
Voorgesteld
wordt het maximaal aftrekbare bedrag
(1987: f. 16.998) voor lijfrentepremies af te schaffen. Iedere belastingplichtige
kan dan zelf de hoogte van zijn premieaftrek bepalen. In verband met het risico dat de betaalde premies geheel of gedeeltelijk niet meer in het vermogen van de premiebetaler terugkomen, zal hij niet meer
aan premies betalen dan hij echt voor zijn onderhoudsvoorzieningen nodig heeft. Voor iedereen zal dus een natuurlijk maximum voor premieaftrek gelden. De bedoeling
is de nieuwe regeling in 1989 te laten ingaan.
Uiteraard hebben de opstellers van het Voorontwerp
zich wel gerealiseerd dat een dergelijke flexibele regeling
de deur voor oneigenlijk gebruik ver open zet. Om te bewerkstelligen dat de premies uitsluitend kunnen dienen
voor.de opbouw van onderhoudsvoorzieningen
zijn daarom bepaalde voorwaarden voorgesteld. Deze voorwaarden geven nauwkeurig aan welke lijfrentepremies aftrekbaar zijn, wie tot de kring van gerechtigden behoren en bij
wie men de lijfrenteverzekering
kan afsluiten. Verder zijn
aan de vorm van de lijfrente voorwaarden gesteld. Deze
houden in dat de uitkeringen in regelmatige termijnen van
gelijke omvang moeten plaatsvinden. Voorts mogen lijfrenten o.a. niet worden afgekocht of als zekerheid voor
geldleningen en dergelijke worden gebruikt.
Deze wijzigingen voor de lijfrentepremieaftrek
inde inkomstenbelasting
hebben tot gevolg dat ook de bepalingen van de pensioenregelingen
gestroomlijnd
kunnen
worden. Gelijksoortige wijzigingen zijn dan ook in de loonbelasting terug te vinden voor de pensioenen. Ook daar zal
de natuurlijke-maximumbenadering
gelden, waardoor
geen voorwaarden meer gesteld worden voor de opbouw
van pensioenen.
Levensverzekeringen
waarbij een kapitaal is verzekerd
bij in leven zijn op een bepaalde datum, dan wel bij eerder
overlijden (z.g. gemengde verzekeringen),
zijn contractvormen die in de praktijk voor de burger veel verwantschap vertonen met de spaarvormen die door banken geboden worden. Het risico-element bij dergelijke verzekeringen is van ondergeschikte
betekenis. Desondanks
worden deze levensverzekeringen
thans fiscaal soepeler
ESB 30-9-1987
behandeld dan andere spaarvormen. Het gevolg is dat allerlei gekunstelde verzekeringsvormen
zijn ontwikkeld om
te profiteren van het gunstige fiscale regime voor kapitaalverzekeringen. Denk aan de lage-Iastenhypotheek.
Voorgesteld wordt hierin verandering te brengen en om zo de
ongelijke positie tussen levensverzekeringsmaatschappijen en banken ongedaan te maken. Het belangrijkste voorstel is om het rente-element van deze verzekeringscontracten, zijnde het saldo van uitkering en premies, onder
het inkomensbegrip
te brengen (rente-inkomsten
van
bankrekeningen,
spaarbrieven e.d. zijn immers ook belast). Wordt die uitkering echter genoten bij eerder overlijden dan zal de uitkering volledig belastingvrij zijn.
Een uitzondering voor de te nemen maatregelen vormen de gemengde verzekeringen die zijn aangegaan bij
de verwerving van de eigen woning en die dienen tot extra
zekerheid van de daarvoor aangegane hypothecaire lening. Als op een dergelijke verzekering 25 jaar premies zijn
betaald en de uitkering volledig wordt gebruikt voor de aflossing van de hypothecaire geldlening is de uitkering belastingvrij. De achtergrond van deze uitzondering is de betekenis van deze contracten voor de eigen-woningmarkt.
Bestaande verzekeringscontracten
zullen echter worden geëerbiedigd.
Daarvoor blijft gedurende de gehele
contractsduur het bestaande ficale regime gelden. Op zich
is deze accentuering van het belang van rechtszekerheid
een goede zaak. Een wrange bijsmaak levert echter de
daaruit voortvloeiende consequentie op dat degenen die
gebruik maakten van de als oneigenlijk aangemerkte
constructies op het patroon van de lage-lastenhypotheek
(de rekkelijken) wéér gelijk hebben gekregen. Zij blijven de
onbelaste vruchten plukken. De ‘preciezen’ vinden hun
weg geblokkeerd.
De verzekeraars dreigen hun egalisatiereserve te verspelén. Deze reserve is een soort onbelaste winstreserve.
Een bepaald gedeelte van de winst mag gereserveerd worden voor wisselvalligheden.
Op die manier wordt in dat
jaar de winst verlaagd. Voorgesteld wordt de egalisatiereserve te schrappen met een overgangsperiode van 5 jaar,
waarin de afrekening over de huidige reserves zal plaatsvinden. Deze wijzigingsvoorstellen
zullen de effectieve belastingdruk van de verzekeringsmaatschappijen
gevoelig
verhogen. Met name de betrekkelijke korte tijdsduur waarin de opheffing van de egalisatiereserve haar beslag moet
krijgen komt op mij nogal streng over. Alvorens deze
voorstellen te effectueren lijkt het mij gewenst een nadere
vergelijking met de fiscale positie van levensverzekeringsmaatschappijen in het buitenland uit te voeren.
In het Voorontwerp wordt voorgesteld de subjectieve
vrijstelling voor pensioenfondsen en pensioen lichamen af
te schaffen. De bestaande vrijstelling wordt daarin gezien
als een verstoring van de concurrentieverhoudingen
tussen deze vrijgestelde lichamen en de wel belastingplichtige verzekeringsmaatschappijen.
Door de voorgenomen
afschaffing van de egalisatiereserve van verzekeraars en
de daarmee gepaard gaande verhoging van de effectieve
belastingdruk wordt deze gestelde onevenwichtigheid verscherpt. De opstellers van het Voorontwerp hebben zich
bij het afschaffen van de vrijstelling mede laten leiden door
de gebleken mogelijkheid van pensioenfondsen
permanente overschotten te vormen. Dit wordt strijdig geacht
met het niet-winstbeogende
karakter van deze lichamen.
Hierop was immers – aldus de opstellers – de subjectieve vrijstelling gebaseerd.
De belastbaarstelling
van de pensioenfondsen
wordt
dus in belangrijke mate ingegeven door de gedachte dat
de pensioenfondsen ten gevolge van de hoge reële rente
grote vrije reserves hebben kunnen kweken. Ook de huidige minister van Financiën heeft zich al eerder in die zin uitgelaten en gesuggereerd
dat de pensioenpremies
verlaagd zouden kunnen worden. Koopkrachtverbetering
langs die weg is hem uiteraard liever dan via belastingverlaging. Van de zijde van de pensioenfondsen en de verzekeraars is tegen die zienswijze krachtig stelling genomen.
Deze wijzen erop dat de vergrijzing, alsmede het risico van
weer toenemende inflatie enlof dalende rente, juist hoge
reserves noodzakelijk maken. Hoe belangrijk dit wordt
919
geacht blijkt wel uit het feit dat in 1985 hierover advies aan
de SER is gevraagd. Dit advies is verschenen in juni 1987
en daarin worden de zojuist genoemde opvattingen van de
pensioenfondsen en de verzekeraars onderschreven.
Ook het ABP en het Spoorwegpensioenfonds
zullen
worden onderworpen aan de heffing van de vennootschapsbelasting.
Belastingplicht
voor beide fondsen
wordt voorgesteld op grond van het gelijkheidsbeginsel.
Zodoende wordt voorkomen dat deze fondsen ten gevolge
van het ontbreken van belastingplicht genoegen zouden
kunnen nemen met een lagere premie dan wel belaste
pensioenlichamen
en verzekeraars. Al met al kan ik mij
niet aan de indruk onttrekken dat de belastbaarheid van
pensioenfondsen wel fiscale werkverschaffing, maar geen
belastingopbrengst
oplevert.
Wijziging van de WIR
In de Miljoenennota is thans voorgesteld de uitbetaling
van de WIR-premies met ingang van 1988 gespreid over
twee jaar, in plaats van uitbetaling ineens, te laten plaatsvinden. Voorts zullen de milieu- en energietoeslag in de
WIR worden vervangen door VROM- en EZ-subsidies van
bescheidener omvang. Publiekrechtelijke
vergunningen
(quota’s) zullen van de WIR worden uitgesloten.
Laatstgenoemde uitsluiting is nogal logisch. Het is een
absurde toestand dat quoteringsregelingen
die beogen
door het aanbod in bepaalde gevallen te belasten met een
supranationale
heffing een marktordende werking hebben, op nationaal niveau gedeeltelijk teniet worden gedaan door premiëring. Op die wijze wordt goed geld naar
kwaad geld gesmeten.
De ontmanteling van de WIR gaat onverdroten voort. De
WIR moest naar haar opzet voorzien in een meer specifiek
gericht investeringsinstrumentarium
dat tevens effectief
zou moeten zijn voor verlieslijdende
ondernemingen.
Daartoe werd gekozen voor een systeem van belasting-
~~~~~~~~~~~~~~~~
worden geëffectueerd.
De WIR-premietoekenning
werd
om die reden in de belastingheffing geïntegreerd als negatieve component in de aanslag inkomstenbelasting
en
vennootschapsbelasting.
Wanneer de verschuldigde belasting kleiner was dan de belastingvrije subsidie werd een
negatieve aanslag opgelegd. Ter versterking van de liquiditeitspositie kon zelfs een negatieve voorlopige aanslag
worden opgelegd. Op die wijze werd de WIR mede dienstbaar gemaakt aan de belangen van verlieslijdende ondernemingen.
De WIR als specifiek sturingsinstrument
werd opgesierd
met allerlei bijzondere regelingen die de maatschappelijke
relevantie van de investering moesten honoreren. Daartoe
werden gedifferentieerde
basispremies
geïntroduceerd
en een arsenaal van toeslagen, in omvang afhankelijk van
de aard van de investering. Tevens werd zo goed mogelijk
elke misbruikmogelijkheid
afgestopt. Door dit alles was de
WIR dermate ingewikkeld geworden dat alleen al vanwege
haar complexiteit een deel van haar effectiviteit verloren
ging. In het kader van de vereenvoudiging van de WIR is
ingaande 1984 het sturingsinstrument
derhalve weer glo. baler van opzet gemaakt. De basispremies werden geüniformeerd (alsmede de desinvesteringstermijnen),
de antimisbruikbepalingen
vereenvoudigd,
het aantal toeslagmogelijkheden
gehalveerd
(de ruimtelijke-ordeningstoeslag
en grote-projectentoeslag
verdwenen;
de
kleinschaligheidstoeslag,
milieutoeslag en energietoeslag
bleven bestaan).
Gebleken misbruik van de negatieve aanslag heeft er
vervolgens in 1986 toe geleid dat deze moest worden afgeschaft. Zeer gecompliceerde toerekeningsproblemen
van
de WIR-premie aan de verschuldigde belasting van de opvolgende jaren zijn daarvan het gevolg. Met de afschaffing
van de negatieve aanslag kwam dus ook aan de bijzöndere stimulans ten gunste van verlieslijdende ondernemingen een einde.
Nu ten slotte ook nog de milieu- en energietoeslag wor-
920
den afgeschaft en de uitbetaling wordt gefaseerd heeft de
WIR al haar specifieke kenmerken verloren. Waarom – zo
kan men zich afvragen – wordt niet de consequentie van
het falen van de WIR getrokken en overwogen deze te vervangen door een stelsel van vervoegde of volledig vrije afschrijving? Vrije afschrijving geeft de ondernemers meer
rechtszekerheid
en is veel minder fraudegevoelig.
Ook
zou aanwending van WIR-gelden voor verlaging van de sociale lasten een alternatief zijn dat serieuze overweging
verdient.
De deelnemingsvrijsteUing
In het parlement zijn twee wetsvoorstellen aanhangig tot
wijziging van de deelnemingsvrijstelling.
In 1986 is reeds
een initiatief-wetsvoorstel
ingediend door Vermeend. Dit
wetsvoorstel reikte nogal ver. Het heeft de staatssecretaris
ongetwijfeld geprikkeld haast te maken met zijn gelijksoortig voorstel, dat echter een minder vergaande strekking zal
hebben. Van dit laatste wetsvoorstel maakt het kabinet in
de Miljoenennota melding. De budgettaire opbrengst ervan is geraamd op f. 170 mln. structureel. Ervan uitgaande
dat de wet 1 april 1988 van kracht zal worden is de opbrengst over 1988 geschat op f. 65 mln.
Gebleken is dat de deelnemingsvrijstelling
een aantal
mogelijkheden tot oneigenlijk gebruik in zich bergt, in het
bijzonder op het punt van de regeling voor liquidatieverliezen. Om hieraan een eind te maken wordt onder meer
voorgesteld te komen tot een beperking van de aftrekbaarheid van liquidatieverliezen.
In internationaal verband beschouwd is er weinig reden
om een in het buitenland geleden deelnemingsverlies
ten
laste van de Nederlandse moedermaatschappij
te kunnen
brengen. Eventuele positieve resultaten worden op basis
van het territorialiteitsbeginsel
immers ook niet in Nederland ter belastingheffing
aangeboden.
Nederland heeft
zich om die reden ontwikkeld tot een thuishaven van internationale riskante projecten, waarvan bij winst de schatkist er niet of nauwelijks wijzer van wordt, maar bij verlies,
leidend tot liquidatie, de schade bij de Nederlandse fiscus
wordt gedeclareerd. Het enige opmerkelijke van dit wetsvoorstel, dat dan ook de wenkbrauwen kan doen fronsen,
is de lange periode waarin de wetgever deze gang van zaken werkeloos heeft gadegeslagen.
Overige inkomstenverhogende
maatregelen
Binnenkort zal een voorstel worden ingediend om per 1
januari 1988 te komen tot een herzien regime voor de beleggingsinstellingen.
Daarmee is een opbrengst voorzien
in 1988 van f. 35 mln. en 1. 45 mln. structureel. Ook wordt
het ongewenst gebruik van het grijze kenteken per 1 januari 1988 de pas afgesneden. Opbrengst in 1988 f. 85 mln.,
structureel f. 110 mln.
Voorts heeft het kabinet besloten als uitvloeisel van de
werkzaamheden van de ISMO een voorstel in te dienen om
de fiscale aftrekbaarheid
van geldboetes per 1 januari
1988 af te schaffen. Hierdoor zal de belastingopbrengst
in
1988 met f.5 mln. toenemen; structureel met f. 10 mln.
Een vereenvoudiging
zal dit voorstel bepaald niet inhouden. Het zal moeilijk zijn op bevredigende wijze af te bakenen welke boetes van administratief-rechtelijke
of strafrechtelijke aard wel en welke niet aftrekbaar zullen zijn.
Het fiscale-winstbegrip
krijgt een normatieve lading die de
uitvoering niet gemakkelijker maakt.
.
Een voorstel tot overheveling
van voedings- en geneesmiddelen, voor zover onderworpen aan het algemene
tarief, naar het verlaagde tarief onder verhoging van het
verlaagde tarief van 6% naar 7% is aanhangig gemaakt bij
de Raad van State. Nadere besluitvorming
zal spoedig
plaatsvinden.
Rente
Naast de verlaging van de tarieven zal een voorstel worden ingediend om met ingang van 1 januari 1988 de rentevrijstelling te verruimen. Enerzijds wordt de vrijstelling
voor gehuwden verhoogd van f. 1.400 tot f. 2.000, voor ongehuwden van f. 700 tot f. 1.000 en wordt een aparte rentevrijstelling op spaartegoeden van kinderen van f. 500 per
kind ingevoerd; anderzijds wordt de salderingsregeling
met betrekking tot de betaalde hypotheekrente van de eigen woning afgeschaft. De verruiming van de rentevrijstelling leidt tot een derving van f. 50 mln. in 1988 en f. 200
mln. structureel.
Het zou de voorkeur hebben genoten als de rentevrijstelling tegelijkertijd zou zijn verruimd met de invoering
van de renseigneringsplicht van banken. (Inmiddels is
trouwens besloten de renseignering uit te breiden tot de
obligatierente.) De hieruit voortvloeiende meeropbrengst
wordt aangewend ter financiering van de hierboven beschreven verruiming van de rentevrijstelling (f. 50 mln. in
1988). De resterende gelden (f. 225 mln. in 1988) worden
aangewend ter financiering van de tariefverlaging van de
loon- en de inkomstenbelasting.
Een betere afstemming van de renseigneringsactie en
de verruiming van de vrijstellingen in de tijd zou de vlucht
van kleine spaarders naar buitenlandse banken in de
grensstreek wellicht hebben voorkomen. Bepaald onbevredigend acht ik dat deze actie, die de eenvoudige spaarder vanwege de niet aangegeven, doch bescheiden rente
in feite criminaliseert, terwijl de grote spaarder via blooteigendomsconstructies zijn rente in de vorm van vermogenswinst nog steeds onbelast en legaal verantwoord kan
genieten. Wetswijziging is evenwel al jaren lang aangekondigd.
Psychologisch zwak vind ik het beleid ten aanzien van
spaarders die alsnog hun rente bij de fiscus opbiechten.
Hun behandeling is niet substantieel gunstiger dan die van
degenen die als zwartspaarder door de fiscus zelf worden
opgespoord. Ik meen dat enige soepelheid voor degene
die uit het zwarte circuit wil stappen best aanvaardbaar is.
kelijk geachte onderhoudsvoorziening worden verruimd.
De dragende gedachte voor het belastinguitstel is het verzorgingsgebonden karakter van het inkomen. Pas als inkomen vrij verteerbaar is dient daarover belasting te worden geheven. Wel dient bij de definitieve vormgeving met
name nog aandacht te worden besteed aan de ontwijkingsmogelijkheden bij emigratie. Het invoeren van een
belastingplicht voor alle pensioenfondsen (incl. ABP en
Spoorwegpensioenfonds) zal mijns inziens wel fiscale
werkverschaffing, maar geen be1astingopbrengst opleveren. Het belasten van de rentecomponent in kapitaalverzekeringen die economisch vergelijkbaar zijn met spaartegoeden maakt een einde aan een ongelijke behandeling
van spaarstromen.
De WIR is thans geheel uitgekleed en lijkt in geen enkel
opzicht meer op wat eens als een maatschappijhervormend wetsvoorstel werd genoemd. Vervanging door een
stelsel van vervroegde of vrije afschrijving is wenselijk.
De deelnemingsvrijstelling wordt gewijzigd. De aftrekbaarheid van liquidatieverliezen wordt beperkt. Er wordt
een einde gemaakt aan de z.g. Holland-routing. Nederland als thuishaven van riskante internationale projecten
is niet langer bereid voor de verliezen op te draaien. De beperking is niet verbazingwekkend. Verbazingwekkend is
slechts dat de wetgever zo lang werkeloos heeft toegekeken.
De verhoging van de rentevrijstelling is een verstandige
beslissing. Zij spoort qua timing echter slecht met de renterenseigneringsplicht. Betere afstemming zou wenselijk
zijn geweest.
Leo Stevens
Conclusies
De Miljoenennota 1988 geeft nà uwelijks informatie over
fiscaal beleid. Het is veeleer een compilatie van oud
nieuws.
,
De stabilisatie van de collectieve-lastendruk zegt in een
periode van privatisering weinig over het feitelijke verloop
van de lastendruk. Via geprivatiseerde, doch onontbeerlijke goederenverschaffing en dienstverlening, door omvorming van belastingen naar retributies en door eigen bijdragen worden lasten op de burger gelegd die zich niet of niet
volledig weerspiegelen in de macro-economische kengetallen. De inkomenspolitieke consequenties worden ondergeschikt gemaakt aan de hoofddoelstellingen van het
driesporenbeleid.
Hoewel dit in de Miljoenennota wordt gesuggereerd,
spoort de lastenverlaging niet met de vereenvoudigingsvoorstellen van de commissie-Oort. Het zou de voorkeur
hebben verdiend als het kabinet zijn lastenverlaging in de
richting van de opslagpremies zou hebben gestuurd. De
opslagpremies vormen immers het belangrijkste struikelblok in de aanhangige bruteringsoperatie. De sociale partners blijken echter grote bedenkingen te hebben tegen
een dergelijke operatie. Het heeft er mijns inziens soms
zelfs de schijn van dat deze ingebrachte bedenkingen eerder een onderhandelingstechnische betekenis hebben
dan dat zij onoverkomelijke problemen betreffen. Via de
Kombrink-variantzou de brutering desgewenst geleidelijk
kunnen worden ingevoerd door het opslagpremiedeel in
fasen om te zetten in basispremie.
De Brede Herwaardering betreft een ingrijpende herziening van de fiscale behandeling van onderhoudsvoorzieningen. De mogelijkheden voor het treffen van de noodzaESB 30-9-1987
.921