Belastend materiaal

Belastend materiaal
Aute ur(s ):
Bergh, J.C.J.M. van den, (auteur)
Verbruggen, H., (auteur)
Janssen, M.A. (auteur)
De eerste twee auteurs zijn vebronden aan het Instituut voor MIlieuvraagstukken, de eerste auteur tevens aan de faculteit der Eocnmische
Wetenschappen en Bedrijfskunde, beide aan de Vrije Universiteit Amsterdam. De derde auteur is verbonden aan het Center for the Study of
Institutions, Population, and Environmental Change, Indiana University, vs. (auteur)
jb ergh@feweb .vu.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4381, pagina 783, 1 november 2002 (datum)
Rubrie k :
Thema
Tre fw oord(e n):
milieu

Hoe kan, met medeneming van de belangen van toekomstige generaties, afval worden voorkomen dan wel hergebruikt?
De economie transformeert natuurlijke hulpbronnen in materialen, waarmee goederen en diensten worden geproduceerd. Dit proces
levert bijproducten op in de vorm van ingrepen in het natuurlijk milieu, vervuiling en afval. Dit gehele transformatieproces is
onderwerp van het duurzaamheidsvraagstuk en het milieubeleid. Er is al veel milieubeleid gericht op de bijproducten van dit
transformatieproces, maar een beleid gericht op materialengebruik is er nog nauwelijks. Toch raakt dit de kern van milieubeleid dat
is gericht op duurzame ontwikkeling. In deze bijdrage vragen we ons af of dematerialisatie (preventie van afval) zinvol is, hoe het te
stimuleren is, en welke informatie hiervoor nodig is.
Waarom materiaalbeleid?
Het huidige gebruik van materialen kan niet als duurzaam worden aangemerkt. Dit wordt erkend in het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (nmp4). Met een tijdshorizon van ongeveer dertig jaar is overexploitatie van vernieuwbare hulpbronnen voor het nmp4 één
van de zeven grote milieuproblemen. Uitputting van niet-vernieuwbare hulpbronnen is vooralsnog een minder urgent probleem.
Strikt genomen gaat het hier niet om een milieu- maar om een duurzaamheidsprobleem. Overexploitatie van vernieuwbare hulpbronnen
ontneemt immers toekomstige generaties de mogelijkheid deze hulpbronnen aan te wenden voor het genereren van welvaart. Zowel de
winning en verwerking van niet-vernieuwbare als de exploitatie van vernieuwbare hulpbronnen veroorzaken echter ook schade aan het
milieu. Deze schade bestaat uit vernietiging van ecosystemen en verlies van biodiversiteit alsmede vervuiling van lucht, water en bodem.
Het gevolg kan zijn dat de beschikbaarheid van zogenaamde ‘ecosystem services’ (diensten die het leven op aarde mogelijk maken) voor
toekomstige generaties afnemen. Indirect leidt het gebruik van primaire hulpbronnen dus ook via milieu-degradatie tot
duurzaamheidsproblemen.
Er is dus veel te zeggen voor een beleid gericht op duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen en materialen. Al vanaf het eerste nmp
van 1989 worden hiertoe onder het milieuthema ‘verspilling’ aanzetten gegeven, maar veel verder dan een algemeen streven naar
dematerialisatie is men niet gekomen. In het nmp 4 wordt dematerialisatie sterker aangezet en wordt aangekondigd dat een
monitoringsysteem voor materiaalstromen zal worden ontwikkeld, uitmondend in een dematerialisatie-indicator. Ten opzichte van 2000 zal
deze indicator in 2030 een factor twee tot vier moeten hebben bereikt. Dat is ambitieus. Het betekent bijvoorbeeld een constante jaarlijkse
economische groei van 2,3 procent en een constante jaarlijkse afname van het materiaalgebruik van 2,3 procent 1. Het materiaalgebruik
per product moet dan met meer dan 4,6 procent per jaar dalen.
Een algemeen streven naar dematerialisatie is gestoeld op de gedachte dat minder ‘throughput’ (de stroom van materiaal door de
economie) door de economie minder uitputting en overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen tot gevolg heeft en tot minder milieudruk
leidt. Dematerialisatie verdient de voorkeur boven het sluiten van kringlopen door hergebruik en recycling. Dit laatste is echter
eenvoudiger dan het aansturen van dematerialisatie. Hergebruik levert preventie van afval op, maar niet noodzakelijk reductie van
materiaalstromen door de economie.
Vanuit een economisch gezichtspunt is dit algemene streven nogal ongericht en vermoedelijk inefficiënt. Het gaat om een optimale
allocatie van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen in de tijd, over alle toekomstige generaties, om een zo hoog mogelijke welvaart te
bereiken, rekening houdend met alle negatieve externe effecten van dat gebruik. Het optimale beleid zou dan bestaan uit een combinatie
van de Hotelling-regel voor grondstofschaarste en de Pigouviaanse, eventueel Baumol-heffing, om externe milieukosten te internaliseren.
Daarbij dienen tevens randvoorwaarden te worden ingebouwd om te voorkomen dat essentiële hulpbronnen uitgeput raken. De
Hotelling-regel garandeert immers een optimaal gebruik van een niet-vernieuwbare hulpbron in de tijd, niet een duurzame
beschikbaarheid.
Een dergelijk beleid optimaliseert milieuzorg en duurzaamheid. Het is echter niet goed voorstelbaar dat dit op basis van een economische

analyse vorm gegeven kan worden. Daarvoor zijn de afwegingen te omvangrijk en te complex. Met name externe effecten in de toekomst
zijn met veel onzekerheid omgeven. Dit impliceert dat het vertalen hiervan in correcte huidige prijzen, die consistent zijn met
duurzaamheid op lange termijn, gedoemd is tot mislukken. Voorts dient men zich te realiseren dat zowel het monetair waarderen als het
idee van optimaliseren van externe effecten is gebaseerd op een aantal micro-economische veronderstellingen, die wellicht te restrictief
en onrealistisch blijken te zijn. Men denke hierbij met name aan begrensde rationaliteit en imperfecte informatie. Dit wijst erop dat
prijsinstrumenten minder efficiënt en effectief zullen zijn dan vaak wordt gesuggereerd, en in feite moeten worden beschouwd als
‘second-best’-instrumenten. Met andere woorden, optimaal beleid is een illusie, op zijn best een theoretische maatstaf.
Effectiviteit is tevens in het geding waar het historische ‘lock-in’ van technologie, handel en consumptiepatronen betreft. Het gaat hier
om het opgesloten zitten in vaste patronen. Prijscorrecties zijn onvoldoende om een lock-in voldoende snel of überhaupt te ontsluiten en
grootschalige transities in gang te zetten. Daarmee komen fysieke doelen als dematerialisatie in beeld als een onvermijdelijk second-bestbeleid dat beter scoort dan prijsinstrumenten op punten als effectiviteit, ontsluiting en transities.
De relatie met afvalbeleid
In tegenstelling tot een materialenbeleid is er de afgelopen 25 jaar wel een uitgewerkt afvalbeleid tot stand gekomen. In Nederland heeft
de ‘ladder van Lansink’ dit beleid altijd gedomineerd. Deze is gericht op het voorkomen van de negatieve externe effecten verbonden aan
verbranding en stort van afval door middel van allereerst preventie en vervolgens hergebruik en recycling. Materiaalgebruik dient zoveel
mogelijk te worden beperkt om de hoeveelheid afvalstoffen te verminderen. Met lange cascades (via het verlengen van de bruikbaarheid
van materialen) moeten de kringlopen van de resterende afvalstoffen zoveel mogelijk worden gesloten.
Het afvalstoffenbeleid heeft tot voor kort in een strikt nationaal, zelfs provinciaal, kader gestaan. Dit werd gekenmerkt door een streven
naar fysieke efficiëntie. Minder materiaal en langduriger gebruik daarvan, ongeacht de kosten, waren maatgevend. Enige notie van
economische efficiëntie, waarbij op basis van maatschappelijke kosten-batenanalyses afwegingen gemaakt worden tussen verschillende
treden van de preventieladder onderling, en tussen deze treden en mogelijke afwentelingsmechanismen, is dit beleid vreemd. Ook
marktwerking en de mogelijke voordelen van internationale arbeidsverdeling – via internationale secundaire materiaalstromen – pasten tot
voor kort niet in het paradigma van het afvalbeleid.
Dit beleidsterrein is de laatste jaren echter sterk onder druk komen te staan. Drie ontwikkelingen zijn van belang. Ten eerste verlaten
overheden en nutsbedrijven in de afvalsector hun traditionele rol als regulator en capaciteitsplanner.
Ten tweede is er ook in de afvalverwerking een proces van internationalisering op gang gekomen. Na het opheffen van provinciale
beperkingen, vervalt nu de Nederlandse grens. Er ontstaat een Europese en zelfs internationale markt voor het nuttig gebruik van
afvalstoffen, die vooralsnog (gebrekkig) wordt gereguleerd door de Conventie van Basel en de Europese regels voor internationaal
transport van afvalstoffen 2.
Ten derde is door integratie van het afvalbeleid met andere milieuthema’s, met name duurzaam energiebeleid, de preventieladder aan het
wankelen gebracht. Zo komt het streven naar preventie in een ander licht te staan als afvalverbranding ingezet kan worden voor
elektriciteitsproductie (thermische recycling). Soms blijkt dat het verlengen van cascades door bijvoorbeeld meermalig gebruik van
producten of verpakkingen tot hogere andersoortige milieudruk te leiden. Het gaat daarbij om de duurzaamheid van een product met
verpakking versus de verwerkbaarheid van het uiteindelijke afval.
Indicatoren
Zijn er voldoende gegevens om geïntegreerd duurzaamheids- en milieubeleid met betrekking tot grondstoffengebruik en afval te
ontwikkelen en te volgen? Het is in elk geval niet verstandig gebruik te maken van een geaggregeerde indicator in kilogrammen, zoals de
‘total material requirement’ (tmr). Deze indicator is gerelateerd aan de notie van ‘materials inputs per service unit’ (mips) 3. De vraag is hier
hoeveel materialen er nodig zijn per menselijke behoefte. Hieraan ligt de discutabele opvatting ten grondslag dat het zinvol is alle soorten
materialen en stoffen gebruikt over de levenscyclus van een product of dienst op te tellen en aldus te komen tot een geaggregeerde
indicator in kilogrammen. Probleem hierbij is dat materialen en stoffen, die verschillen in relatieve schaarste en in milieu-effecten
ongewogen worden opgeteld.
Beter kan worden gestreefd naar meerdere indicatoren met homogene categorieën. Aggregatie is alleen zinvol wanneer de weging
betekenis heeft. In het licht van duurzaamheid zou dat de relatieve schaarste moeten zijn. Voor het milieubeleid is een weging denkbaar
met de marginale externe kosten. Een dergelijke weging vergt natuurlijk monetarisering van de externe effecten, maar dat zou
dematerialisatie wel direct koppelen aan vermindering van de milieudruk. Dit sluit ook aan bij een steeds breder geaccepteerde
benadering om waar mogelijk sociale wegingen van milieueffecten via prijzen en gemonetariseerde externe effecten te laten verlopen.
Een dematerialisatie-indicator kan worden geformuleerd als een breuk, waarvan de noemer een economische categorie (bnp, sectorale
productiecijfers, product, consument) weergeeft. Dematerialisatie op een hoog aggregatieniveau is deels een autonoom proces, dat bij
een stijgend inkomensniveau veroorzaakt wordt door een toename van het aandeel diensten in de economische productie. Om meerdere
redenen is het meten daarvan lastig 4:
» nieuwe diensten vertonen een grillig prijsverloop;
» door het Baumol-effect zal het aandeel van de dienstensector in het bnp toenemen zonder dat er sprake is van een reële toename van
de dienstenproductie 5;
» in het kader van de internationale herstructurering verdwijnen relatief arbeidsintensieve industrieën als textiel, kleding, schoenen en
scheepsbouw van ontwikkelde landen naar ontwikkelingslanden en Oost-Europa. Zonder dat aan het consumptiepatroon iets hoeft te
veranderen, deïndustrialiseert en dematerialiseert de aanbodkant van de Nederlandse economie;

» diensten als design, imago, service en kwaliteit gaan een steeds groter deel uitmaken van de prijs van materiële producten. Deze
producten vallen onder niet-dienstensectoren. De dienstencomponent wordt dus niet goed gemeten;
» ook productieprocessen verdienstelijken, met name omdat deze processen informatie-intensiever worden. En ook deze diensten worden
niet of slechts ten dele gemeten met de traditionele indeling van sectoren;
» het enige dat empirisch goed is onderbouwd, is dat de consument bij een stijgend inkomen relatief meer aan diensten uitgeeft. De
inkomenselasticiteit van de vraag naar diensten is dus groter dan één.
Om diensten te kunnen scheiden van materialen zijn, naast een verbeterde sectorindeling, fysieke data nodig. Deze zijn informatiever
over structurele veranderingen dan monetaire gegevens, aangezien ze een indicatie geven van ‘harde technologie’. Een knelpunt is hoe
welke indirect gebruikte materialen precies dienen te worden toegewezen aan een specifiek product, sector of dienst. De productie van
een kilo computerchips – het symbool van dematerialisatie – vereist bijvoorbeeld indirect meer dan tweehonderd kilo materialen
(drooggewicht) 6.
Het zal derhalve duidelijk zijn dat het maar zeer de vraag is wat een dematerialisatie-indicator eigenlijk meet, zeker een geaggregeerde
indicator. Het zou al een hele stap verder zijn als kan worden achterhaald in welke mate economische sectoren een bijdrage leveren aan
het gebruik van verschillende materialen en hoe deze bijdrage verandert in de tijd. Daarvoor zijn fysieke input-output tabellen nodig voor
materialen voor meerdere jaren. Momenteel worden fysieke input-output tabellen voor Nederland voor de periode 1990-1997 ontwikkeld
voor kunststoffen, ijzer en metalen. Een vergelijking in de tijd met behulp van structurele decompositie analyse-technieken kan laten zien
hoe het directe en indirecte materialengebruik van productieprocessen verloopt. Zo kunnen bovendien afwentelingsmechanismen
worden opgespoord 7.
Geïntegreerd beleid
De vraag doet zich voor of het wenselijk en mogelijk is een geïntegreerd duurzaamheids- en milieu-beleid te voeren voor materialen en
afval. Dematerialisatie zou zich in eerste instantie moeten richten op tien à twintig materialen en stoffen waarvan de milieueffecten ernstig
zijn of die het meest schaars zijn, en waarvan de externe kosten moeilijk te bepalen zijn. Andere overwegingen bij een eerste selectie zijn
of een materiaal moeilijk te vervangen is (of er substituten bestaan), of het tegen redelijke kosten gerecycled kan worden, of het
overwegend in nuttige toepassingen terechtkomt en of het gekoppeld is aan lock-in technologieën. Dit leidt tot een prioriteitenlijst die
gekoppeld kan worden aan specifieke dematerialisatiedoelen voor de toekomst. De mate van dematerialisatie voor specifieke materialen
of stoffen moet proportioneel zijn met de mate van gerelateerde milieueffecten. Sterk toxische stoffen, zware metalen en fossiele
brandstoffen lijken in elk geval geschikte kandidaten voor een prioriteitenlijst.
Er zou dan een dematerialisatiebeleid gevoerd kunnen worden dat de hele keten omvat en gericht is op het slechten van lock-in-situaties
die worden veroorzaakt door gevestigde technologische trajecten en organisatorische verbanden. Een dergelijk beleid kan gebruik maken
van fysieke eisen aan productieprocessen en producten. Nieuwe instrumenten als stofstatiegeldsystemen, heffingen in het afvalbeleid
en verhandelbare stof- en materiaalrechten zouden kunnen worden ingezet om harde fysieke doelen te vertalen in prijseffecten 8.
Een dergelijk vraaggestuurd beleid moet worden aangevuld met voorraadbeheer en aanbodregulering van vernieuwbare en nietvernieuwbare hulpbronnen. Dematerialisatie leidt anders via vraag-uitval alleen maar tot lagere prijzen van primaire grondstoffen,
hetgeen een prikkel vormt tot versnelde uitputting en overexploitatie.
Andere strategieën betreffen het stimuleren van ‘material cascading’ door coördinatie in de productie-keten. Dit impliceert het verruimen,
onder internationale regulering, van internationale allocatie van afvalverwerking, recycling en handel in secundaire materialen

1 Zie E. von Weizsäcker, A.B. Lovins en
2 Zie P.J.H. van Beukering, J.C.J.M. van den Bergh en H. Verbruggen, Internationale tweedehands handel, ESB, 8 maart 2002, blz. 196198.
3 Von Weizsäcker e.a., ibid.
4 H. Verbruggen, Voorwaarden voor een duurzame kenniseconomie, verslag jaarcongres RMNO Naar een duurzame kenniseconomie,
RMNO-nummer 145, Rijswijk, 2000.
5 W.J. Baumol, Macroeconomics of unbalanced growth, American Economic Review, 1967,
6 R.U. Ayres, Is the US economy dematerializing? Main indicators and drivers, working paper, INSEAD, Fontainebleau, Frankrijk, 2002.
7 R. Hoekstra en J.C.J.M. van den Bergh, Structural decomposition analysis of physical flows in the economy, Environmental and
Resource Economics, te verschijnen, 2002.
8 G. Huppes, Macro-environmental policy: principles and design, Elsevier Science, Dordrecht, 1993.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)