Beheersing van de rijksuitgaven in theorie en praktijk

Beheersing van de rijksuitgaven
in theorie en praktijk
De uitgaven van de rijksoverheid zijn moeilijk in de hand te houden. Zelfs het
aanscherpen van het zogeheten stringente begrotingsbeleid heeft daar weinig aan
veranderd. In dit artikel wordt ingegaan op de achtergronden van de uitgavenbeheersing.
Aangeknoopt wordt bij recente ontwikkelingen van economische organisatietheorieen,
waarin de verhouding tussen een superieur en zijn ondergeschikten centraal staat. De
auteurs vinden deze ‘principal-agent’-verhouding terug in de begrotingscyclus. Op grond
hiervan doen zij enige suggesties voor een betere beheersing van de uitgaven.

DRS. C.L. JANSEN – DR. H. DE GROOT*
Regelmatig wordt de krantelezer geconfronteerd met de
zoveelste tegenvaller bij de uitvoering van de rijksbegroting.
Meestal wordt kort daarna gewag gemaakt van de discussies in het kabinet over de compensatie. De hamvraag is
steeds of die compensatie op het betrokken begrotingshoofdstuk moet worden gevonden, moet worden omgeslagen over alle hoofdstukken dan wel ten laste moet worden
gebracht van het financieringstekort. In dit artikel analyseren
we de nu bekende overschrijdingen in de jaren 1987-1990.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsmatige mutaties en mee- en tegenvallers om een helder beeld te kunnen
verschaffen van de onderliggende oorzaken. Nagegaan
wordt welke categorieen uitgaven bij uitstek uit de hand zijn
gelopen, en om welke redenen. Na deze beschrijving proberen we de beheersing van de rijksuitgaven in het kader te
plaatsen van de economische theorie van de overheidsorganisatie. Recente ontwikkelingen, zoals de toepassing van
de ‘principal-agent’- theorie op de publieke sector, worden op
hun waarde beproefd. Mede aan de hand van deze benadering worden mogelijke oplossingen voor de geschetste problemen aangegeven.

Ontwikkeling van de rijksuitgaven 1987-1990
Aan het begin van de kabinetsperiode concludeerde de
directeur-generaal van de rijksbegroting dat “…beheersing
van de overheidsuitgaven binnen de ruimte van herziene
meerjarencijfers het centrale thema is van de budgettaire paragraaf in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers”1. Het regeerakkoord bevat daarom stringente afspraken om overschrijdingen van het vastgestelde uitgavenplafond te voorkomen. Zo is onder meer vastgelegd dat:
“…meerjarencijfers de ruimte aangeven waarbinnen de uitgaven moeten blijven. Overschrijdingen worden gecompenseerd door extra ombuigingen, in beginsel in hetzelfde jaar,
met inachtneming van de regels van het stringente begrotingsbeleid”2. In het regeerakkoord zijn de uitgaven niet al-

318

leen nominaal genormeerd met behulp van taakstellende
meerjarencijfers, maar ook in procenten van het nationaal inkomen. Deze laatste norm is impliciet vastgesteld, via de
doelstellingen voor het financieringstekort van het rijk (ten
hoogste 5,25% in 1990) en de collectieve-lastendruk (ten
minste stabilisatie ten opzichte van het niveau in 1986).
De meerjarencijferbrief3 vormt de cijfermatige uitwerking
van de afspraken uit het regeerakkoord. Door middel van de
zogenaamde verticale toelichting – die voor het eerst in de
Miljoenennota 1988 is opgenomen – kan een beleidsmatig
relevante verklaring worden gegeven voor de budgettaire
ontwikkeling sinds de meerjarencijferbrief. In de verticale toelichting worden de uitgaven en de niet- belastingmiddelen
per begrotingshoofdstuk onderscheiden in zeven categorieen. Drie daarvan (kasverschuivingen, desalderingen en
overboekingen) hebben een technisch karakter. De vieroverige categorieen kunnen in twee groepen worden onderscheiden: enerzijds mee- en tegenvallers, anderzijds beleidsmatige uitgavenverhogingen en – verlagingen. Mee- en
tegenvallers ontstaan door afwijkingen van de geraamde
ontwikkelingen van niet of nauwelijks door de overheid te
be’invloeden grootheden, zoals de werkloosheid, het prijspeil, de wisselkoers, leerlingenaantallen en dergelijke. Daarentegen gaat het bij beleidsmatige mutaties juist om de gevolgen van beleidsbeslissingen.
In tabel 1 is de ontwikkeling van de meerjarencijfers vanaf de ‘stand regeerakkoord’ weergegeven. De tabel laat zien
dat het budgetteren van de rijksuitgaven nog steeds een
moeilijke zaak is. Ten opzichte van de meerjarencijferbrief
die eind december 1986 werd opgesteld, doet zich in 1987
* Beide auteurs waren ten tijde van het schrijven van dit artikel
werkzaam bij de vakgroep openbare financier) en belastingrecht,
economische faculteit, Erasmus Universiteit. De eerste auteur is
inmiddels werkzaam bij het Centraal Planbureau.
1. J.K.T. Postma, Meerjarencijfers: kader voor begrotingsbeheersing, Openbare Uitgaven, 1986, nr. 6, biz. 278.
2. Regeerakkoord, Staatsuitgeverij, Den Haag, juli 1986, biz. 13.
3. Brief over de meerjarencijfers d.d. 30 december 1986, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19700, nr. 39.

Tabel 1. De ontwikkeling van de rijksuitgaven sinds de
meerjarencijferbrief in miljarden guldens; 1987-1990
1987
1 . Stand meerjarencijferbrief
2. Mutaties:
– tegenvallers
– meevallers3
– beleidsmatige verhogingen
– beleidsmatige verlagingen
– technische mutaties
3. Stand Miljoenennota 1989
4. Saldi:

– mee- en tegenvallers
– beleidsmatige mutaties
– totaal relevante mutaties

1988

1989

1990

166,6

165,6

165,7

166,9

9,3
-4,5
3,7
-2,1
0,7
173,7

10,2
-3,8
5,3
-6,0
-1,1
170,2

11,4
-4,2
6,7
-8,6
-1,8
169,2

13,5
-5,0
8,7
-10,5
-4,3
169,3

4,8
1,6
6,4

6,4
-0,7
5,7

7,2
-1,9
5,3

8,5
-1,8
6,7

Bron: berekend uit de Miljoenennota 1988 en 7989.

a. Gecorrigeerd voorde “meevaller” bij de rente-uitgaven van 0,2 miljard in
1987 oplopend tot / 1,2 miljard in 1990 als gevolg van (extra) vervroegde
aflossingen van woningwetleningen. Hier staat immers op de begroting van
VROM een nog forsere derving van rente-inkomsten tegenover, oplopend
van / 0,4 miljard in 1987 tot / 2,2 miljard in 1990.

b. Overeenkomstig Financien-opstellingen inclusief mutaties samenhangend met de WIR/AKW/Vpb/Oort-operatie, de privatisering van de PTT en
het loodswezen en de financieringswijziging academische ziekenhuizen.
Bovendien inclusief tegenboeking in verband met voetnoot a). De grate negatieve waarde in 1990 is vooral het gevolg van de uitgavenvermindering

door de privatisering van de PTT.

reeds / 9,3 miljard aan tegenvallers voor. Dit bedrag loopt
op tot / 13,5 miljard in 1990. Hier staan slechts meevallers
tegenover van / 4,5 miljard in 1987 en / 5 miljard in 1990.
Per saldo is er dus sprake van een forse onderschatting van
de uitgaven. De uitgavenaccressen die voortvloeien uit expliciete beleidsbeslissingen zijn eveneens omvangrijk en lopen sterk op: van / 3,7 miljard in 1987 tot / 8,7 miljard in
1990.
Tegenover de uitgavenoverschrijdingen staan omvangrijke beleidsmatige verlagingen. Dit zijn niet alleen specifieke
compensaties binnen hetzelfde begrotingshoofdstuk. Tot de
beleidsmatige uitgavenverlagingen behoren eveneens de
additionele ombuigingen waartoe het kabinet sinds het regeerakkoord heeft besloten. Uit label 1 (totaal relevante mutaties) blijkt dat er uiteindelijk in alle jaren sprake is van een
aanzienlijke overschrijding van de taakstelling.
De uitgaven in procenten van het nationaal inkomen wijken minder af van de uitgangspunten in het regeerakkoord .
Het nationaal inkomen ligt namelijk door een meevallende
volumegroei op een aanzienlijk hoger niveau dan het nationaal inkomen waarvan werd uitgegaan bij het opstellen van
het regeerakkoord. Hierdoor blijven de doelstellingen voor
het financieringstekort van het rijk en de collectieve-lastendruk binnen bereik6. Het kabinet heeft dus gekozen voor het
realiseren van de minst knellende uitgavennorm van het regeerakkoord, te weten verlaging van de uitgaven in procenten van het nationaal inkomen in plaats van realisatie van de
meerjarencijfers voorde nominate uitgaven.

Detailanalyse van de overschrijdingen
In deze paragraaf worden de oorzaken van de totale uitgavenoverschrijdingen in 1990 – het eindjaar van deze kabinetsperiode7 – in detail geanalyseerd. Achtereenvolgens
bespreken we nu twee soorten overschrijdingen:
– mee- en tegenvallers door ramingsfouten;
– beleidsmatige mutaties.
Uit label 1 blijkt dal de eersle categorie mutalies de uitgaven in 1990 met / 8,5 miljard heeft verhoogd, terwijl de beleidsmatige mutaties per saldo een verlaging van / 1,8 miljard hebben opgeleverd.

. ESB 29-3-1989

Mee- en tegenvallers door ramingsfouten
Veruit de groolsle ramingsfoul (per saldo / 3,5 miljard)
doet zich voor bij de aanvullende posten loonbijstelling en
prijsbijslelling8. De legenvaller bij de aanvullende posl loonbijstelling (per saldo / 1,8 miljard) is voor / 1,0 miljard veroorzaakl door een hogere incidenlele loononlwikkeling in de
onderwijsseclor. Oil is hel gevolg van de zogenaamde vergrijzingsproblemaliek binnen hel onderwijs: de slijgende gemiddelde leeftijd van de leerkrachlen veroorzaakt hogere
kosten dan in de ramingen van Onderwijs en Welenschappen (O&W) en Financien was opgenomen. Deze overschrijding wordl in de verticale loelichling geboekt als een tegenvaller in de aanvullende post; via de overboeking wordt echler de begroting van O&W overschreden.
Bij de prijsbijslelling is er sprake van een globale syslemaliek, waarbij de aanpassing geschiedl conform de prijsonlwikkeling van vijf voor de rijksbegroling relevante besledingscategorieen9. De opwaartse bijslelling mel/1,7 miljard
is hel gevolg van de legenvallende onlwikkeling van de voor
H^> r!;ivan het regeerakkoord werd verwachl. In hoeverre deze
prijsslijgingen worden gecompenseerd door ombuigingen in
de sectoren waar zich de specifieke prijsstijgingen aflekenen
is afhankelijk van de besluttvorming in hel kabinel. Tijdens
deze kabinelsperiode heeft een dergelijke specifieke compensalie slechts gedeeltelijk (alleen in 1987) plaatsgevonden, mel name bij hel Minislerie van Volkshuisvesling, Ruimlelijke Ordening en Milieuhygiene (VROM).
Bij de renle-uilgaven (gecorrigeerd voor de vervroegde aflossingen van woningwelleningen) doel zich per saldo een
legenvaller voor van / 1,4 miljard, dal wil zeggen een overschrijding mel 6%. Oil is vooral hel gevolg van een hogere
renlevoel.
Een andere grate tegenvaller van / 1 miljard – een overschrijding van de oorspronkelijke raming mel 17%-doel zich
voor bij de afdrachlen aan de Europese Gemeenschap.
Deze werd mel name veroorzaakl door de grole financiele
problemen van de EG.
De kwaliteil van de ramingen op de begrotingshoofdstukken van de departemenlen kan worden beoordeeld door per
begrolingshoofdstuk het saldo van mee- en tegenvallers te
relateren aan hel niveau van de uilgaven in de meerjarencijferbrief10. Uil label 2 blijkl dal de tegenvallers op de meesle
begrolingshoofdslukken aanzienlijk groter zijn dan de mee4. Voor/ 4,5 miljard veroorzaakt door de WIR. Hiervan is/ 3 miljard neutraal voor het financieringstekort omdat in samenhang
hiermee tevens een hogere registratie (/ 2,6 miljard) van opbrengsten vennoptschapsbelasting heeft plaatsgevonden en
bovendien de desinvesteringsbetalingen / 0,4 miljard hoger zijn
uitgevallen.
5. Vergelijk de Macro Economische Verkenning 1989, biz. 20.
6. Miljoenennota 1989, biz. 14.
7. De detailanalyse is gericht op 1990 omdat de budgettaire doelstellingen met name voor dat jaar zijn geformuleerd (in het regeerakkoord staat geen tijdpad voor het financieringstekort). Deze keuze impliceert dat vooral wordt gekeken naar de structurele doorwerking van ramingsfouten en beleidsmaatregelen.
8. Deze posten zijn noodzakelijk omdat bij de opstelling van de
ontwerpbegrotingen en de meerjarencijfers de bedragen worden
uitgedrukt in het loon- en prijsniveau van het voorafgaande jaar.
De bedragen die naar verwachting noodzakelijk zijn om deze bedragen aan te passen aan de geraamde loon- en prijsontwikkelingen worden opgenomen in de vorm van aanvullende posten voor
de hele rijksbegroting. Ten tijde van de opstelling van de voorjaarsnota wordt de loon- en prijsbijstelling opnieuw geraamd op basis
van de dan beschikbare cijfers uit het Centraal Economisch Plan.
In de voorjaarsnota volgt dan een toedeling aan de begrotingshoofdstukken.
9. Netto materiele overheidsconsumptie, particuliere consumptie,
bruto investeringen in woningen, bruto investeringen in overige
vaste activa en de bruto overheidsinvesteringen.
10. Bij Buitenlandse Zaken is genormeerd met het uitgaven niveau
in de Miljoenennota 1989; dit in verband met het toevoegen van
het Vierde eigen middel EG’ aan dit begrotingshoofdstuk.

319

vallers, zodat per saldo een overschrijding van het uitgavenkader met / 3,3 miljard resulteert. De grootste relatieve ramingsfout doet zich voor bij het Ministerie van Financien.
Deze overschrijding met / 0,4 miljard wordt vooral veroorzaakt door een aanzienlijke opwaartse bijstelling van de
schade-uitkeringen uit hoofde van de exportkredietverzekering11. Ook bij het Ministerie van O&W zijn grote ramingsfouten gemaakt. Naast de reeds besproken tegenvaller van
/ 1,0 miljard doorde hogere incidentele loonontwikkeling in
de onderwijssector, heeft een groter beroep op de garantieregeling geleid tot / 0,2 miljard aan hogere salarisuitgaven.
Verder doet zich een tegenvaller voor bij de studiefinanciering: / 0,7 miljard, inclusief extra automatiseringskosten. Er
worden -door een groter aantal studenten en een groter deel
dat een beroep doet op de regeling – aanzienlijk meer beurzen toegekend dan bij de invoering van de Wet op de Studiefinanciering werd geraamd. De ramingsfout bij O&W bedroeg
ten tijde van de Miljoenennota 1989 in totaal circa / 2,4 miljard.
De grote overschrijdingen bij Financien en O&W doen zich
voor bij open-einderegelingen. Toch is het niet zo dat een relatief groot aandeel van open-einderegelingen een zelfstandige oorzaakvormt van ramingsfouten. Indienobjectief wordt
geraamd, is de kans op een tegenvaller in beginsel even
groot als de kans op een meevaller.

Beleidsmatige mutaties
Er is in 1990 sprake van beleidsmatige uitgavenverhogingen van / 8,7 miljard. Hier is slechts voor de helft specifieke
compensatie tegenover gezet, dat wil zeggen compensatie
in dezelfde sector. Beleidsintensiveringen leiden dus voor
een bedrag van ruim / 4 miljard tot een overschrijding van
het uitgavenkader. Er is met name extra geld uitgetrokken
voor scholing en werkgelegenheid, de arbeidsvoorwaarden
in de collectieve sector, de infrastructuur en de koopkrachtreparatie.
Tegenover de beleidsintensiveringen staan beleidsmatige
uitgavenverlagingen ten bedrage van /10,5 miljard. Ten dele
betreft dit de eerder genoemde specifieke compensatie.
Daarnaast heeft het kabinet additionele uitgavenverlagingen
tot stand gebracht van circa / 6 miljard. Uit label 2 – waarin
per begrotingshoofdstuk het saldo van de beleidsmatige mutaties is opgenomen – blijkt dat deze additionele ombuigingen niet evenredig over de begrotingshoofdstukken zijn verdeeld. Met name bij O&W (studief inanciering) en VROM (vervroegde aflossingen van woningwetleningen en prijsbijstelling) zijn specifieke compensatiemaatregelen getroffen voor
het nadelige saldo van mee- en tegenvallers.
De grote ramingsfouten, niet-specifiek gecompenseerde
beleidsintensiveringen, moeizaam tot stand gebrachte additionele ombuigingen en resterende uitgavenoverschrijdingen wekken nog immertwijfels aan de beheersbaarheid van
de rijksuitgaven. De recente aanscherping van de regels van
het stringente begrotingsbeleid12 heeft in 1988 nieuwe overschrijdingen niet kunnen voorkomen. In 1989 tekenen zich
opnieuw overschrijdingen van het uitgavenkader af. Een verdere verbetering van de budgettaire beheersingsmethodieken is daarom hard nodig13.

De ‘principal-agent’-theorie____________
Een zinvolle analyse van de geschetste praktijk van de uitgavenbeheersing van het rijk behoeft een analysekader dat
recht doet aan de gecompliceerde, hierarchische organisatie van de rijksoverheid. Al te lang is er in de economie van
de publieke sector van uitgegaan dat de uitvoerende organisatie van de overheid, het ambtenarenapparaat, als een monolitische bureaucratic trouwhartig en nauwgezet de directieven van de politiek uitvoert. De aandacht voor de interne

320

label 2. Uitgaven per begrotingshoofdstuk, de aandelen
van open-einderegelingen en procentuele overschrijdingen naar oorzaak; gerangschikt naar de omvang van de
saldi van mee- en tegenvallers (in 1990)
Saldi3

Uitgaven Aandeel Mee- en beleids- Totaal
meerjaren- open
tegenmatige relevante
cijferbrief einde
vallers mutaties mutaties

Financien

mrd.
3,1

O&W
Landbouw

27,0
2,5

%
26
75
19

procenten
12,0
8,9b
3,1

0,9
-4,8
4,5

12,9
4,1
7,6

Ontwikkelingssamenwerking
BuZa
Justitie
V&W
SoZa
EZ

4,8
1,5
3,4
9,8
16,5
2,9

Defensie

14,2

VROM

15,3

WVC

11,1

BiZa

3,9

0
51
6
0
74
7
5
39
7
12

2,7
1,8
1,5
1,4
0,6
0,5
0,1
0,1
-0,2
-0,3

0
-0,1
2,7
-1,3
1,7
-2,2
-2,9
-10,4
2,1
-2,6

2,7
1,7
4,2
0,1
2,3
-1,7
-2,8
-10,3
1,9
-2,9

Bran: zie label 1; Toetscriteria open-einderegelingen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20862, nrs. 1-2.
a. + = overschrijding uitgavenkader.
b. Inclusief de tegenvaller van 3,8% in de aanvullende post loonbijstelling
door de hogere incidentele loonontwikkeling in de onderwijssector.

structuur van de overheidsbureaucratie is in de leerboeken,
en zelfs in de wetenschappelijke literatuur, zeer beperkt. De
vroegere nuanceringen van dit beeld, bij voorbeeld door Niskanen, slaan door naar een tegenovergestelde maar even
simplistische visie op de overheidsbureaucratie. De laatste
wordt daarin gezien als monopolistische aanbieder van overheidsvoorzieningen, die mede door zijn informatievoorsprong een maatschappelijk gezien veel te hoog ovemeidsbudget afdwingt. De laatste tien jaar zijn er echter ontwikkelingen gaande binnen de economische organisatietheorie
die uitzicht bieden op een realistischer benadering14. De belangrijkste begrippen van deze benadering zijn ‘principalagent’-relaties en transactiekosten.
Een organisatie kan worden gezien als een keten van principal-agent-re\ai\es. Een ‘principal’ (superieur) is voor het bereiken van zijn doelstellingen afhankelijk van een of meer
‘agents’ (ondergeschikten) vanwege de gespecialiseerde
kennis of de bekwaamheden van de laatste(n). De principal
heeft echter slechts beperkte mogelijkheden om de gedragingen van de agent dwingend voor te schrijven. Deze relatie wordt getypeerd door:
– informatie-asymmetrie. Vaak is de agent beter op de hoogte van de relevante aspecten van het produktieproces dan
de principal;
– divergerende doelstellingen: principal en agent streven
niet dezelfde doelstellingen na. De principal is uit hoofde
van zijn positie vaak meer betrokken bij de doelstellingen
van de organisatie als geheel dan de agent.
In de praktijk komt dit soort relaties op vele terreinen voor,
zowel binnen als buiten organisaties in formele zin. Te den11. Deze wordt in 1990 voor eenderde deel gecompenseerd door
hogere premie-ontvangsten.

12. Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20200, nr. 41.
13. Vgl. F.W. Rutten, Op weg naar voltooiing van het sociaal-economisch herstel, ESB, 4 januari 1989, biz. 8.

14. Zie C.W.J. Hendrikse en H.Schreuder, Economische organisatietheorieen, ESB, 2 September 1987, biz. 810-815, en T.M.

Moe.The new economics of organization, American Journal of Political Science, jg. 28, 1984, nr. 4, biz. 739-777.

ken valt aan de verhouding werkgever-werknemer, aandeelhouder-manager, client-advocaat, enzovoorts. Het gevolg
van de informatie-asymmetrie en de divergerende doelstellingen is een verlies van controle door de principal op de uitkomsten van het produktieproces, en daarmee mogelijk een
voor hem sub-optimaal resultaat.
De delegatie van de uitvoering van de produktie aan de
agent brengt dus in het algemeen ‘agency’-kosten met zich
mee. De omvang daarvan is uiteraard afhankelijk van de
mate van informatie-asymmetrie en de mate waarin doelstellingen divergeren. Er zijn echter remedies denkbaar om het
agencyprobleem te minimaliseren. Door het meten van bepaalde grootheden in het produktieproces (‘monitoring’) kan
de principal meerte weten komen overde activiteiten van de
agent en hem op basis van die informatie proberen te sturen, met andere woorden, hij kan ‘incentives’ (prikkels) aanbrengen. Een bekend voorbeeld is de koppeling van de beloning van de agent aan de door hem geleverde en meetbare prestaties. Het is belangrijk om op te merken dat de informatieverzameling en de opzet van een monitoring- en incentive-systeem niet kostelooszijn. Deze zogenaamde transactiekosten behoren daarom te worden afgewogen tegen de
te bereiken baten door meer op de doelstellingen van de principal gerichte produktieve activiteiten. In de publieke sector
is sprake van een groot aantal principal-agent relaties. Als
voorde urtgavenbeheersing relevante verhoudingen kunnen
genoemd worden: parlement-kabinet, Ministerie van Financien-vakministeries, financiele afdelingen vakministeriesbeleidsafdelingen. De doelstellingen van de verschillende
actoren zijn niet eenvoudig vast te stellen: zij zullen van geval tot geval moeten worden nagegaan. Dat geldt ook voor
de informatie-asymmetrieen. Verschillende beheersingsinstrumenten zullen vervolgens moeten worden beoordeeld op
nun transactiekosten en hun efficiency bevorderende werking. We zullen nu achtereenvolgens een aantal aspecten
van de genoemde principal- agent relaties, relevant voor de
uitgavenbeheersing, bespreken.

Parlement-kabinet
Het parlement delegeert de begrotingsuitvoering – gegeven de vaststelling van de rijksbegroting voor enig jaar – aan
het kabinet. Het hiermee in feite aangegane ‘contract’ is vooral toegespitst op autorisatie van uitgaven; de daarvoor te produceren prestaties zijn voor 30 tot 40% van de rijksuitgaven
in bijlagen bij de rijksbegroting vermeld. Anders dan bij overschrijding van de uitgaven bestaan er echter geen formele
sancties bij het niet of in onvoldoende mate leveren van de
geraamde prestaties. Het parlement wordt geTnformeerd
over de begrotingsuitvoering middels de voorjaarsnota, miljoenennota, najaarsnota en februarinota. Deze informatie
betreft vrijwel uitsluitend de uitgaven en inkomsten, niet de
prestaties. Deze nota’s hebben geen kracht van wet, anders
dan de suppletoire begrotingswetten per begrotingshoofdstuk, die het parlement in het verleden meestal veel later bereikten. Dat laatste gold ook voor de definitieve rijksrekeningen. Deze verantwoordingsprocedure is, als onderdeel van
de Operatie Comptabel Bestel, sinds kort aanzienlijk versneld.
Gelet op het voorgaande lijkt er sprake te zijn van een informatie-asymmetrie ten nadele van het parlement, in het bijzonder waar het de achtergronden van overschrijdingen en
hun relatie met geleverde prestaties betreft. Divergentie van
doelstellingen is minder een probleem naarmate doelstellingen van het regeringsbeleid scherper zijn vastgelegd in een
regeerakkoord . In dat laatste geval is delegatie van begrotingsbeslissingen ‘tijdens de rit’ een minder riskante zaak
“voorde politieke meerderheid in het parlement, en is ook de
‘mformatiebehoefte naar verhouding minder groot. De beheersingsinstrumenten van het parlement zijn na de vaststelg van de begroting beperkt en vooral gericht op het ach?teraf sanctioneren van begrotingswijzigingen. De transactie-

129-3-1989

kosten van een verbeterde informatievoorziening moeten
echter niet onderschat worden. De stapels papier die een kamerlid dagelijks bereiken zijn waarschijnlijk al te groot.
Belangrijk lijkt daarom het vooraf vastleggen van specifieke gedragsregels (ofwel: contractspecificatie)voor het geval dat geraamde uitgaven en/of prestaties niet gerealiseerd
worden. Bij voorbeeld: bij open-einderegelingen kunnen
vooraf mogelijke oorzaken van overschrijdingen op een rij
worden gezet. Per type overschrijdingen kan worden afgesproken of te zijner tijd al dan niet compensatie op het betrokken begrotingshoofdstuk moet plaatsvinden. Zo kan bij
voorbeeld worden afgesproken om overschrijdingen bij de
studiefinanciering als gevolg van een tegenvallende inkomensontwikkeling niet op het hoofdstuk onderwijs te compenseren, maar overschrijdingen door een meer dan vooraf
aangegeven stijging van het aantal studenten wel. Of, bij hogere dan vooraf geraamde schade-uitkeringen uit hoofde
van de exportkredietverzekering wordt een verhoging van de
premies afgesproken, zodanig dat het verlies (meerjarig)
wordt gecompenseerd. Bij niet voorziene prijsstijgingen die
urtgaan boven de prijstijging van het nationaal inkomen kan
worden afgesproken dat deze voor een bepaald gedeelte
worden gecompenseerd door volume-aanpassingen bij de
betreffende uitgaven. Dergelijke afspraken kunnen bij voorbeeld bij het opstellen van een regeerakkoord of bij de parlementaire behandeling van basiswetten worden gemaakt.
Uiteraard blijft het afdwingen van dergelijke afspraken in laatste instantie een kwestie van politieke wil, gegeven de bevoegdheden van het parlement in ons politiek bestel.
Ook in verschillende recente beleidsadviezen worden
voorbeelden gegeven van contracten die tussen parlement
en kabinet kunnen worden afgesloten. Zo is voorgesteld om
in het volgende regeerakkoord een algemene begrotingsreserve van circa / 2 miljard te introduceren16. ‘Onontkoombare’ uitgavenoverschrijdingen zouden tijdens de volgende kabinetsperiode ten laste van dit reservefonds moeten worden
gebracht. Gezien de grootte van de in de praktijk optredende overschrijdingen moet aan een fonds van een dergelijke
omvang niet te veel waarde worden gehecht. Bovendien is
de kans groot dat ministers zullen pogen hun uitgavenoverschrijdingen ten laste van het fonds te brengen in plaats van
compensatie op het eigen begrotingshoofdstuk te bieden.
Een hoofdstukgsgewijze begrotingsreserve – zoals is voorgesteld door de Studiegroep Begrotingsruimte17- komt aan
drt laatste bezwaar tegemoet en verdient onzes inziens
serieuze overweging.
Wij verwachten daarentegen weinig van de door De Grave en Hoogervorst bepleite wettelijke verplichting tot tekortreductie met de daaraan gekoppelde ‘automatische kaasschaafmethode’18. De per begrotingshoofdstuk uiteenlopende oorzaken en de relatieve omvang van de overschrijdingen worden dan wel heel gemakkelijk terzijde geschoven. Zo
kan het voor grote overschrijders aantrekkelijk zijn om het
besluitvormingsproces te traineren omdat proportionele uitgavenverlagingen minder onplezierig zijn dan specifieke
compensatie.
In de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte19, om in de jaarlijkse leningwet een plafond voor de op te
nemen leningen in te stellen, ontbreekt daarom terecht het
‘kaasschaafregime’. Positief daarin valt ook te beoordelen de
15. Dat onduidelijke doelstellingen het kabinet een grote bewegingsvrijheid geven is aangetoond bij het bespreken van de ‘dubbele’ uitgavennorm in het huidige regeerakkoord.
16. C.A. de Kam, J. de Haan, C.G.M. Sterks, Rationeler en beter
beheer, ESB, 12 oktober 1988, biz. 949.

17. Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
20995, nr. 1,biz. 45.

18. F. de Grave en H. Hoogervorst, Tekortreductie in de jaren negentig, ESB, 7december 1988, biz. 1166-1168.

19. Naar gezonde overheidsfinancien, biz. 39.

321

verplichting van het kabinet om in overleg te treden met het
parlement over de te nemen maatregelen zodra te voorzien
is dat de in de leningwet gestelde limiet wordt overschreden.
Maar er kunnen vanuit macro- economische optiek vraagtekens worden gezet bij het in mindering brengen van overschrijdingen in enig jaar op het leningplafond van het daaropvolgende jaar20. De pro-cyclische werking kan wellicht afgezwakt worden door, net als bij de Gramm-Rudmanwet, het
leningplafond te laten vervallen als de economische groei beneden een afgesproken percentage daalt.
Ministerie van Financien-vakministeries
Het Ministerie van Financien heeft een belangrijke rol in
het toezien op de naleving van de gemaakte begrotingsafspraken. Er worden voortdurend pogingen ondernomen om
de beheersbaarheid van de uitgaven te vergroten; zie de
brieven Budgetdiscipline 21 en Plan van aanpak Comptabel
bestel22 van de minister van Financien aan de Tweede Kamer. Het stringente begrotingsbeleid -de spelregels rond de
begrotingsurtvoering – vormt daar een belangrijk onderdeel
van. Zonder hier in details op in te gaan, wordt de kern van
de spelregels gevormd door de regel dat overschrijdingen in
het algemeen door gelijkwaardige uitgavenverminderingen
op het betrokken begrotingshoofdstuk moeten worden gecompenseerd.
Informatie-asymmetrie ten gunste van de vakministeries
speelt ongetwijfeld een rol in deze principal-agent-relatie, gezien de omvang en de complexiteit van de meeste voorzieningen en het veelal ontbreken van een goed inzicht in de
geleverde prestaties. Ook zal er sprake zijn van divergentie
van doelstellingen, meer nog dan in de politieke relatie parlement-(meerderheids)kabinet. Vakministeries staan veel
meer bloot aan de pressie van groepen die bij uitgaven in de
betrokken sector belang hebben. De ambtenaren van de
vakministeries, al dan niet afkomstig uit het ‘veld’, zullen relatief ontvankelijk zijn voor de argumenten van de betrokken
pressiegroepen. Het Ministerie van Financien beschikt op dit
niveau nauwelijks over sturingsmogelijkheden, behalve de
via het politieke niveau af te dwingen compensatieregels. Directe prikkels op ambtelijk niveau om de regels na te leven
lijken afwezig. Daarnaast zijn er ook weinig prikkels om de
efficientie te vergroten. Dit wordt veroorzaakt door de nadruk
die in de begroting op de verantwoording van de inputs (de
financiele middelen) gelegd wordt, en door onvoldoende inzicht in de geleverde prestaties. Budgettering van voorzieningen is weliswaar een antwoord op de onbeheersbaarheid
van open-einderegelingen, maar leidt niet noodzakelijk tot
een grotere efficientie zolang de geleverde prestaties niet
worden getoetst.
Als gevolg van de complexiteit van de meeste publieke
voorzieningen is de informatie-asymmetrie niet eenvoudig dus niet tegen lage transactiekosten – op te lessen. Dat suggereert gedecentraliseerde vormen van (zelf)beheer, waarin duidelijke afspraken worden gemaakt over de te leveren
prestaties bij een gegeven budget en welomschreven saneties bij niet nagekomen afspraken. De vakdepartementen
dragen in een dergelijk systeem zelf de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van hun begroting. De intensieve bemoeienis van het Ministerie van Financien tijdens de begrotingsuitvoering kan dan worden verminderd. Meer dan tot nu
toe kan de aandacht van Financien dan worden gericht op
het ondersteunen van de vakdepartementen bij de noodzakelijke verbetering van de ramingen.
De divergentie van doelstellingen zou op termijn kunnen
worden verkleind door de mobiliteit van ambtenaren tussen
vakministeries te bevorderen, waardoor een minder sterke
vereenzelviging met bepaalde beleidsterreinen ontstaat.
Prikkels zouden kunnen worden ingebouwd als onderdeel
van de afspraken over budgetten en prestaties23. Het Ministerie van Financien – en in het verlengde daarvan de financiele afdelingen van de vakministeries – zou moeten be-

322

schikken over specifieke middelen om ministeries respectievelijk afdelingen te belonen voor het nakomen van gemaakte afspraken, zoals het nauwkeurig ramen van exogene
grootheden die de uitgaven beTnvloeden (denk aan de onderwijsramingen), of het bereiken van een bepaalde, taakstellende verlaging van de uitgaven per eenheid produkt. Die
beloningen dienen overigens wel geoormerkt te zijn voor
specifiek aan te geven beleidsprioriteiten (‘nieuw beleid’) om
de efficientie-vergroting in de betrokken sector niet via een
omweg weer ongedaan te maken24. Hierdoor kan het grote
bedrag aan niet-gedekte beleidsintensiveringen worden teruggedrongen. Ook zou – evenals in Denemarken – voor
vakdepartementen de mogelijkheid kunnen worden gecreeerd om leningen bij het Ministerie van Financien af te sluiten om de produktiviteit te bevorderen. Deze kunnen vervolgens in een vooraf afgesproken tempo – uit de te realiseren
besparingen – worden afgelost.
Financiele afdelingen-beleidsafdelingen
Deze relatie vertoont veel overeenkomst met de zojuist
geschetste relatie. De informatie-asymmetrie is wellicht minder groot vanwege de kortere afstand tot het produktieproces. Maar ook hier geldt dat bij complexe produktieprocessen een relatief gedecentraliseerde beheersvorm de voorkeur verdient. Duidelijke afspraken over budgetten en prestaties zijn noodzakelijk. Divergentie van doelstellingen speelt
ook hier een belangrijke rol en is deels op termijn oplosbaar
door de mobiliteit van ambtenaren binnen het departement
te bevorderen.

Slot__________________________
Uit onze analyse blijkt dat de overschrijdingen van de rijksurtgaven ten opzichte van de uitgangspunten van het regeerakkoord het gevolg zijn van grote ramingsfouten en niet- specifiek gedekte beleidsintensiveringen. Dit impliceert dat een
verdere verbetering nodig is van de budgettaire beheersingstechnieken. Op basis van de principal-agent-relaties tussen
parlement en kabinet, tussen het Ministerie van Financien en
de vakministeries en binnen de vakdepartementen, wordt
gepleit voor het sluiten van contracten tussen de deelnemers
in de besluitvorming. In deze contracten moeten vooraf specifieke gedragsregels worden vastgelegd voor het geval dat
de geraamde uitgaven en/of prestaties niet gerealiseerd worden. In de relatie pariement-kabinet kunnen regeerakkoord
en basiswetten daarvoor worden benut. Ook tussen het Ministerie van Financien en de vakministeries en binnen de
vakministeries moeten duidelijke afspraken worden gemaakt
over de te leveren prestaties bij een gegeven budget en over
de sancties bij het niet nakomen van afspraken. Meer dan
nu het geval is, moeten prikkels worden ingebouwd, die zorgvuldig ramen, naleving van budgettaire afspraken en efficientievergroting kunnen stimuleren.

Kees Jansen
Hans de Groot

20. Zie hiervoor J. de Haan, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks, Naar
gezonde overheidsfinancien?, ESB, 8 februari 1989, biz. 136.
21. Zievoetnoot 12.
22. Tweede Kamer, vergaderjaren 1985-1988, 19395.
23. Vgl. H. de Groot, J.M.M. Ritzen et al, Lessen in bezuinigen,

Distributiecentrum Overheidspublikaties, 1988.
24. In de brief Budgetdiscipline (zie noot 12) is met de uitwerking
van deze gedachte een voorzichtig begin gemaakt (biz. 16, regel
O): “…besparingen uit hoofde van aanwijsbaar efficient beheer
van begrotingsgelden kunnen (voor een deel) binnen het desbetreffende begrotingshoofdstuk worden aangewend voor beleidsintensiveringen”.