Begrotingslessen uit Zweden en Denemarken

330Jaargang 101 (4734) 12 mei 2016
Begrotingslessen uit
Zweden en Denemarken
GROEI & CONJUNCTUUR
V
anwege zijn begrotingstekort was Neder –
land tussen 2009 en 2014 onderworpen
aan de Buitensporigtekortprocedure. Dit
is het strenge Europese begrotingsregime
voor landen met een begrotingstekort bo –
ven de drie procent bbp of een overheidsschuld groter dan
zestig procent bbp die bovendien niet snel genoeg afneemt.
Diverse kabinetten en gelegenheidscoalities hebben, mede
om de Europese regels na te leven, de afgelopen jaren dan
ook omvangrijke consolidatiemaatregelen doorgevoerd,
juist toen het economisch slecht ging. Dit belemmerde
echter de werking van het trendmatig begrotingsbeleid en
pakte zodoende procyclisch uit voor de economie. Het be –
leid tussen 2011 en 2017 drukt de economische groei met
0,7 procentpunt per jaar (Suyker, 2016). De meest voor de hand liggende manier om weg te
blijven uit de Buitensporigtekortprocedure is om een am –
bitieus begrotingssaldo te realiseren, zodat een veilige mar –
ge ten opzichte van de Europese drieprocentsnorm wordt
opgebouwd. Hiervoor is in economisch goede tijden een
begrotingsoverschot nodig (DNB, 2016). Dit is echter
gemakkelijker gezegd dan gedaan. Want hoewel Neder –
landse kabinetten een goede begrotingsdiscipline aan de
dag leggen in economisch slechte tijden, hebben ze moeite om overschotten van enige omvang te realiseren en deze
ook vast te houden wanneer het beter gaat. Zo groeide de
Nederlandse economie in 2006, 2007 en 2008 stevig , met
resp. 3,5, 3,7 en 1,7 procent per jaar. Toch verbeterde het
begrotingssaldo niet. Voorts is het sinds de invoering van
het trendmatig begroten in 1994 in geen enkel jaar gelukt
om restrictief begrotingsbeleid te voeren in economisch
goede tijden (Homan en Suyker, 2015).
Een blik over de grenzen, in het bijzonder op Zweden
en Denemarken, biedt aanknopingspunten om verbetering
aan te brengen in deze situatie. Denemarken en Zweden
zijn er namelijk wel in geslaagd om in economisch goede
tijden substantiële begrotingsoverschotten op te bouwen
en vast te houden. De begrotingslessen uit Scandinavië vol –
gen uit een beschouwing van de drie begrotingspraktijken,
ingekleurd aan de hand van gesprekken met vertegenwoor –
digers van de Zweedse en Deense ministeries van Finan –
ciën, de Deense centrale bank, economische denktanks in
zowel Zweden als Denemarken (Konjunkturinstitutet en
De Økonomiske Råd) en een Zweedse budgettaire denk –
tank (Finanspolitiska Rådet).
DE CIJFERS
De economische groei in de drie landen liep de afgelopen
twintig jaar uiteen. De Zweedse economie groeide tussen
1996 en 2015 in reële termen gemiddeld met 2,4 procent
per jaar, terwijl de Deense economie jaarlijks niet meer dan
1,2 procent groeide. Nederland zit daar met een gemid –
delde groei van 1,8 procent tussenin (figuur 1). Het valt
daarom op dat het Nederlandse begrotingssaldo sinds 1997
permanent slechter is dan in beide peer-landen. Vooral in de
periode 2002–2008 zijn de verschillen markant. Nederland
wist ondanks een bloeiende economie geen overschot van
betekenis op te bouwen. Dit vertaalt zich ook in een relatief
laag structureel begrotingssaldo. De Zweedse en Deense
overheden daarentegen boekten gedurende meerdere jaren
forse feitelijke en structurele begrotingsoverschotten. Het
ligt overigens niet voor de hand dat het gevoerde begro –
JASPER DE JONG
Econoom bij De Ne-
derlandsche Bank
REBEKKA
TSELMS
Econoom bij De Ne-
derlandsche Bank
Denemarken en Zweden slaagden er de afgelopen twintig jaar veel
beter in dan Nederland om betekenisvolle begrotingsoverschotten
te realiseren in goede economische tijden, waardoor ze in slechte
tijden ook minder genoodzaakt zijn tot procyclisch consolideren.
Verschillen in begrotingsregels tussen de drie landen zijn gering.
Andere factoren, zoals het draag vlak bij politici en burgers voor
een sluitende begroting , lijken doorslaggevend. Hoe krijgen de
noordelijke landen de handen hiervoor op elkaar?
ESB Groei & Conjunctuur

Groei & Conjunctuur ESB
331Jaargang 101 (4734) 12 mei 2016
–6–4
–2 0
2
4 6
19 96 20 00 20 05 20 10 20 14
1a. B
egr otin gs sa ld o (in procenten van het b bp)0
1
0
2
0
3
0
4
0
5
0
6
0
7
0
8
0
19 96 20 00 20 05 20 10 20 14
1b. O
verh eid ssc h uld (in procenten van het b bp)–4–3
–2 –1 01
2
3
4
19 96
1 Vanaf 2010, daarvoor het conjunctuurgeschoonde begrotingssaldo
20 00 20 05 20 10 20 14
1c. S
tru ctu re el s a ld o (in procenten van het b bp)
1
0,9
1 1
,1
1
,2
1
,3
1
,4
1
,5
1
,6
19 96 20 00 20 05 20 10 20 14
R
eëel b bp (i ndex 1 9 96 =1)
D en em ark e n Ned erla nd Zw ed en
tingsbeleid een belangrijke factor is achter het economisch
achterblijven van Denemarken. Budgettaire consolidatie
remt economische ontwikkeling en kan groeiverschillen
in individuele jaren tussen de drie landen deels verklaren.
Maar over de gehele periode heeft Denemarken zijn struc-
tureel saldo met twee à drie procent bbp meer verbeterd
dan Nederland en Zweden; het is onwaarschijnlijk dat dit
cumulatieve bbp-verschillen van 12 procent (met Neder –
land) en 27 procent (met Zweden) heeft veroorzaakt. De gevolgen van de persistent hogere begrotingssaldi
in Denemarken en Zweden zijn tweeledig. Toen de crisis
in 2008 losbrak, verslechterde het begrotingssaldo in alle
drie de landen sterk, maar alleen in Nederland leidde dit tot
een forse overschrijding van de Europese drieprocentsnorm
voor het begrotingstekort. Daarnaast kwam de daling van
de overheidsschuld in Nederland rond 2000 ten einde, ter –
wijl deze zich in Zweden en Denemarken voortzette. Hier -door konden Zweden en Denemarken de oploop van de
schuld door de crisis opvangen zonder de zestigprocents-
norm voor de schuld te overschrijden.
BEGROTINGSREGELS ZEGGEN NIET ALLES
De belangrijkste verklaringen in de literatuur voor de
mate van begrotingsdiscipline zijn doorgaans macro-eco
–
nomisch of politiek-economisch van aard. Een voorbeeld
van eerstgenoemde categorie is dat landen doorgaans hun
primaire saldo verbeteren wanneer de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën onder druk staat (Plödt en Reicher,
2014). De Nederlandse groeiprestaties en het aanvankelijke
niveau van de overheidsschuld van Nederland verschillen
echter niet dusdanig van die in Zweden en Denemarken
dat macro-economische divergenties de grote gedragsver –
schillen lijken te verklaren. Tot de gebruikelijke politiek-economische redenen
wordt, naast bijvoorbeeld het effect van verkiezingen, ook
de kwaliteit van het begrotingsraamwerk en -regels gere –
kend (OESO, 2015). Goede begrotingsregels zijn onder
meer duidelijk en in numerieke termen aangeduid, de rege –
ring heeft sterke invloed op naleving ervan, en ze zijn streng
maar laten ruimte voor automatische stabilisatie en uitzon –
derlijke economische omstandigheden (ECB, 2013). Maar
ook de begrotingsregels lijken het verschil tussen Neder –
land en de noordelijke peers niet te verklaren. Op hoofdlij –
nen komen de begrotingsregels behoorlijk overeen (kader
1) en Nederland scoort relatief goed op OESO-indicatoren
voor goed begrotingsbeleid. Kortom, een vergelijking van alleen macro-economi-
sche factoren of begrotingsregels is niet voldoende. Uitein –
delijk spelen ook minder grijpbare factoren, zoals politieke
wil of publieke betrokkenheid bij het debat, een belangrijke
rol bij het naleven van begrotingsregels en het daadwerke –
lijk voeren van een stabiliserend begrotingsbeleid waarbij
in economisch goede tijden buffers worden opgebouwd
en vastgehouden. Opvallend was dat voor alle Deense en
Zweedse gesprekspartners het volgen van begrotingsregels
en het realiseren van overschotten in goede tijden vanzelf-
sprekend was. Een dergelijke positieve basishouding helpt
bij de acceptatie van soms pijnlijke maatregelen die een de –
gelijk begrotingsbeleid vereist en maakt het gemakkelijker
om deze door te voeren. Hier volgen vier mogelijkheden om
Kerngegevens Denemarken, Nederland en ZwedenFIGUUR 1
Begrotingsregels in een notendopKADER 1
Nederland
– Nieuw kabinet kiest een doelstelling voor het begro-
tingssaldo.
– Drie uitgavenplafonds, tegenvallers moeten binnen een
plafond gecorrigeerd worden. Vastgesteld aan het begin
van de kabinetsperiode.
Zweden
– Doelstelling voor structureel saldo: het gemiddelde be-
grotingssaldo gedurende een conjunctuurcyclus moet +1
procent bbp zijn.
– Eén uitgavenplafond, op rollende basis vastgesteld voor
een periode van drie jaar. Dit kent een marge van drie
procent om conjuncturele tegenvallers op te vangen.
Denemarken
– Het structureel saldo mag niet lager zijn dan –0,5 pro-
cent bbp en voor 2020 wordt een begrotingsevenwicht
nagestreefd.
– Drie uitgavenplafonds (centrale overheid, gemeenten,
regio’s). Vastgesteld voor vier jaar.

ESB Groei & Conjunctuur
332Jaargang 101 (4734) 12 mei 2016
1
2
3
Ned
1 Zichtbaarheid van begrotingsbeleid in de media op een schaal van 1
(geen tot weinig media aandacht) tot 3 (veel media-aandacht, waarbij
niet-naleving van begrotings-beleid leidt tot publiek debat).D en Zwe
0
10
2
0
3
0
4
0
Ned Den Zwe
In procenten van het bbp
I
n ko mste nU it g ave n
deze ‘zachtere’ factoren in Nederland beter te benutten en
daarmee te komen tot een beter, stabieler begrotingsbeleid.
Les 1: Never waste a good crisis
Ingrijpende bezuinigingen en hervormingen worden ide –
aliter doorgevoerd in economisch goede tijden, zodat de
pijnlijke maatregelen die tijdens recessie genomen moeten
worden, beperkt kunnen blijven. In de praktijk blijkt het
gevoel van urgentie echter vaak pas hoog genoeg tijdens cri-
ses (OESO, 2012; Alesina et al. , 2006). Ook het aantreden
van een nieuwe regering vergroot de kans op het doorvoe –
ren van lastige maatregelen (Alesina et al. , 2006).
Gegeven het feit dat in periodes van crisis de bereid –
heid tot hervormingen relatief groot is, is het verstandig
dergelijke episodes te benutten om instituties zodanig te
verbeteren dat daar in goede tijden de vruchten van kun –
nen worden geplukt. Dat is wat de Zweden hebben gedaan.
De Zweedse economie ging begin jaren negentig door een
diepe bankencrisis. De groei kelderde en bleef drie jaar lang
onder nul, de werkloosheid verviervoudigde. Ook de ne –
gatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën waren groot:
het begrotingssaldo verslechterde van +5,2 procent bbp in
1989 naar –11,9 procent bbp in 1993. De schuld liep op
met bijna 35 procent bbp. De Zweedse gesprekspartners
wezen stuk voor stuk op het trauma dat de crisis veroor –
zaakte onder politici en beleidsmakers. Er ontstond dan
ook een brede consensus over de noodzaak van hervor –
mingen – tot dan toe ontbraken heldere regels (Regerings-
kansliet, 2011) – en er werd in korte tijd flink bezuinigd.
Toen het tekort eenmaal op orde was gebracht, werd het
begrotingsbeleid hervormd om herhaling van de crisis te
voorkomen. Zo werd een doelstelling voor het structurele
saldo van +1 procent bbp ingevoerd. Hoewel de Nederlandse overheidsfinanciën in de hui-
dige crisis aanzienlijk minder hard geraakt zijn dan destijds
in Zweden, ligt het ongemak van de Buitensporigtekortpro –
cedure nog vers in het geheugen. Na de nodige (soms ad-
hoc-) consolidatiepakketten is de bereidheid om de eigen
handen te binden en daadwerkelijk een appeltje voor de
dorst op te bouwen, nu allicht relatief groot. Dit is daarom
een goed moment om draag vlak te genereren voor regels die
voldoende wegsturen van de Europese budgettaire grenzen.
Les 2: Houd het simpel
De kracht en effectiviteit van begrotingsregels wordt mede
bepaald door de zichtbaarheid ervan voor het grote pu –
bliek, bijvoorbeeld omdat dit de politieke of reputatiekos-
ten van afwijken van de regels vergroot. Niet voor niets is
‘zichtbaarheid in de media’, naast bijvoorbeeld de wettelijke
basis van regels, een van de elementen die de score van EU-
lidstaten bepaalt op de Fiscal Rules Index – een numerieke
maatstaf van de Europese Commissie om de kracht van na –
tionale begrotingsregels te duiden (Europese Commissie,
2016). Debrun et al. (2008) vinden inderdaad dat een be –
tere score op zichtbaarheid in de media leidt tot significant
betere begrotingsprestaties, zoals afgemeten aan een hoger
voor conjunctuur geschoond begrotingssaldo. Vanuit dit perspectief valt er in Nederland nog wat te
winnen. Qua zichtbaarheid van de begrotingsregels in de
media scoort Nederland namelijk opvallend slecht (figuur 2). De Scandinavische
peers doen het wat dat betreft veel
beter. Dit zou goed samen kunnen hangen met de Neder –
landse begrotingssystematiek; deze is vastgelegd in maar
liefst 36 technische regels, complex en zelfs voor ingewij –
den niet altijd even gemakkelijk te doorgronden, laat staan
voor politici of het algemene publiek. In beide Scandinavi-
sche landen concentreert het publieke debat rond de over –
heidsfinanciën zich rond één indicator. In Denemarken is
dit het structurele saldo (berekend volgens een eigen, natio –
nale methodologie). In Zweden is dit het uitgavenplafond. Er valt daarom wat te zeggen voor het vereenvoudi-
gen van de begrotingsregels en vooral voor het focussen op
één of enkele simpele indicatoren in de communicatie naar
buiten. Zo zou meer nadruk gelegd kunnen worden op het
totaalkader van de uitgaven. Hierdoor wordt de uitgaven –
ontwikkeling – die relatief goed te beïnvloeden is door be –
leidsmakers – inzichtelijker en beter te duiden voor de me –
dia en het grote publiek. Een sterke focus op één of enkele
simpele indicatoren vergroot de kans dat deze indicatoren
echt een rol gaan spelen in het publieke debat gedurende de
kabinetsperiode en niet alleen rond verkiezingstijd.
Les 3: Zorg voor een breed draagvlak
Om te voorkomen dat ieder aantredend kabinet een eigen
begrotingsdoelstelling vaststelt en het begrotingsbeleid een
nieuwe wending geeft, kan een breed gesteunde doelstel –
ling helpen. Juist in Nederland is dit van belang. Met een
versnipperd politiek landschap en verschillende meerder –
heden in Eerste en Tweede Kamer kan een breed akkoord
over de begrotingsdoelstelling de discussies tijdens en na
kabinetsformaties en volatiel beleid voorkomen.
Bron: EC fiscal indicator, 2013
Begrotingsbeleid in de media1FIGUUR 2
Lokale inkomsten en uitgavenFIGUUR 3

Groei & Conjunctuur ESB
333Jaargang 101 (4734) 12 mei 2016
In het kort
In Zweden is dit succesvol gebleken: daar steunt een
groot deel van de oppositie de overschotdoelstelling. Hier –
door staat de doelstelling bij kabinetsformaties nauwelijks
ter discussie. Weliswaar wordt momenteel nagedacht of de
overschotdoelstelling niet omlaag kan (van +1 procent bbp
naar 0 procent bbp), maar ook bij deze discussie wordt na –
drukkelijk gestuurd op het creëren van draag vlak. De breed gedragen doelstelling kan dan ook echt als
anker gaan fungeren – zoals ook de Europese drieprocents-
grens een belangrijk ijkpunt is. Bij het bepalen van de sal –
dodoelstelling ligt mogelijk een rol voor de Studiegroep
Begrotingsruimte. Deze studiegroep brengt traditioneel
voorafgaand aan een nieuwe kabinetsperiode advies uit
over begrotingsregels en -doelstellingen voor het aanko –
mende kabinet; dit advies wordt doorgaans breed gerespec-
teerd. Idealiter wordt de doelstelling in beginsel vastgelegd
voor een kabinetsoverstijgende periode en vindt bijvoor –
beeld eens in de tien jaar een evaluatie plaats (al is dit na –
tuurlijk nooit een formeel bindende factor; wanneer een
meerderheid dat wil, kan de wet altijd worden aangepast).
Door de doelstelling te verankeren in de wet, bijvoorbeeld
in de Wet houdbare overheidsfinanciën, kan bovendien een
juridische basis voor de naleving ervan worden gecreëerd.
Les 4: Overweeg uitbreiding van het lokale
belastinggebied
Nederlandse lokale overheden zijn verantwoordelijk voor
een kleiner deel van de overheidsuitgaven dan in Zweden
en Denemarken het geval is. Het verschil is echter vooral
opvallend groot aan de inkomstenkant. Nederlandse ge –
meenten zijn voor een groot deel aangewezen op uitkerin –
gen van het Rijk, ze financieren hun uitgaven voor slechts
tien procent met eigen belastingopbrengsten. In Denemar –
ken en Zweden ligt dit percentage veel hoger (figuur 3). De Nederlandse situatie verdient bezinning. Bevin –
dingen uit de literatuur suggereren dat een kleiner gat tus-
sen lokale uitgaven en inkomsten bijdraagt aan een beter
primair begrotingssaldo van de overheid (Eyrault en Lusi-
nyan, 2011).
Hogere gemeentebelastingen geven inwoners
een grotere prikkel hun bestuurders kritisch in de gaten te
houden. De Zweedse gesprekspartners gaven aan dat repu –
tatie-effecten voor lokale bestuurders in Zweden voldoende
krachtig zijn om zelfs zonder formele sancties lokale begro –
tingen in evenwicht te houden. En mochten reputatie-ef-
fecten niet krachtig genoeg zijn, dan kan het Rijk nog altijd
discipline afdwingen. Het verdient daarom overweging om
decentrale overheden – onder voorwaarden – ruimte te bie –
den om meer belasting te heffen. De aankondiging van het kabinet om voor de zomer van 2016 met een ontwerpwets-
voorstel te komen dat de opmaat kan zijn naar verruiming
van het gemeentelijk belastinggebied past hierin.
CONCLUSIE
Nederlandse kabinetten zijn doorgaans bereid pijnlijke
maatregelen te nemen wanneer het echt nodig is, bijvoor
–
beeld vanwege onzekere economische omstandigheden of
naleving van Europese regels. Deze neiging om verantwoor –
delijkheid te nemen voor moeilijke maatregelen valt vanuit
begrotingsoogpunt te prijzen. Zouden ze echter in goede tij –
den dezelfde discipline aan de dag leggen, dan zou de nood –
zaak tot maatregelen op ongunstige momenten kleiner zijn. Een beschouwing van de minder procyclische begro –
tingspraktijk in Denemarken en Zweden leert dat zichtbare,
eenduidige begrotingsregels die op voldoende draag vlak
kunnen rekenen, kunnen bijdragen aan een betere begro –
tingsdiscipline in goede tijden. Door goede praktijken van
de Scandinavische peers over te nemen, kan het beleid zowel
in goede als in slechte tijden minder procyclisch worden.
LITERATUUR
Alesina, A., S. Ardagna en F. Trebbi (2006) Who adjusts and when? The political economy of
reforms. IMF Staff Papers , 53 (special issue), 1–29.
CPB (2015) Macro Economische Verkenning 2016, Den Haag: Centraal Planbureau.
Debrun, X., L. Moulin, A. Turrini et al. (2008) Tied to the mast? National fiscal rules in the
European Union. Economic Policy, 23(4), 297–362.
DNB (2016) Jaarverslag 2015 . Amsterdam: De Nederlandsche Bank.
ECB (2013) The importance and effectiveness of national fiscal frameworks in the EU.
Monthly Bulletin, februari.
Europese Commissie (2016) Numerical fiscal rules in the EU member states. Bijdrage op ec.eu-
ropa.eu.
Eyrault, L. en L. Lusinyan (2011) Decentralizing spending more than revenue: does it hurt
fiscal performance? IMF Working Paper, 11(226).
Homan, E. en W. Suyker (2015) Hoe anticyclisch is het Nederlandse discretionaire begro-
tingsbeleid. CPB Achtergronddocument , september.
OESO (2012) The politics of austerity: democracies and hard choices: w
orking party of senior
budget officials. Document GOV/PGC/SBO, 2012(4).
OESO (2015) Prudent debt targets and fiscal frameworks. OESO Economic Policy Paper, 15.
Plödt, M. en C. Reicher (2014) Estimating simple fiscal policy reaction functions for the euro
area countries. Kiel Working Papers, 1899.
Regeringskansliet (2011) The Swedish fiscal policy framework. Stockholm: Regeringskansliet.
Suyker, W. (2016) Opties voor begrotingsbeleid. CPB Policy Brief, 2016(02).

▶ Denemarken en Zweden slagen er
veel beter dan Nederland in om in
goede tijden begrotingsoverschot-
ten te realiseren
▶ Het draagvlak bij politici en burgers
voor een sluitende begroting lijkt
er de doorslaggevende factor voor
goed begrotingsbeleid
▶ Met de recente bezuinigingen nog
vers in het geheugen is het moment
voor de Nederlandse overheid rijp om
lessen uit de Scandinavische praktijk
hier tot uitvoering te brengen