Arbeidsprojecten voor
kansarme jeugdige
werklozen
Met verschijnsel van een aanhoudend
hoge werkloosheid in ons land heeft zijn
weerslag gevonden in het overheidsbeleid. Aanvankelijk is vooral gezocht naar
oplossingen in de sfeer van de structurele, betaalde arbeid, zoals maatregelen
om de economische groei te stimuleren
en initiatieven om te komen tot een herverdeling van het bestaande werk. Deze
beide pijlers van het werkgelegenheidsbeleid bleken echter onvoldoende uitkomst te bieden. Om deze reden is
gestreefd naar andersoortige oplossingen, gelegen in de sfeer van tijdelijke arbeid en/of onbetaalde arbeid. De
doelstelling die hierbij voorop staat, is de
verbetering van arbeidsmarktkansen van
kwetsbare groeperingen door leden
daarvan arbeidservaring te laten opdoen. Het zal weinig verbazing wekken
dat in dit verband extra aandacht uitgaat
naar de jongeren. Zij worden immers onevenredig hard getroffen door de heersende werkloosheid.
Initiatieven die in het bijzonder op de
jongeren gericht zijn of waren, zijn de
werkgelegenheidsverruimende maatregel (wvm) en de werkgelegenheidsprojecten voor jeugdige werklozen (wjw).
Voorts waren er omvattende voorstellen
voor werk met behoud van uitkering, zoals het gemeenschapstakenplan (gtp), in
oude en nieuwe versie. Bovendien is er
een voorstel voor een Wet onbetaalde arbeid uitkeringsgerechtigden (woau). Dit
wetsvoorstel, niet uitsluitend van toepassing op jeugdige werklozen, biedt een
formeel kader om het werken met behoud van uitkering meer ruimte te geven
dan mogelijk is indien uitkeringsrechten
en -voorwaarden voor werklozen strikt
zijn verbonden aan het ontbreken van
(beloonde) arbeid. Hoewel deze wet op
dit moment nog niet van kracht is, worden overal in het land projecten opgezet
voor werk met behoud van uitkering.
Naar vorm en inhoud verschillen zij sterk
van elkaar, maar in de meeste gevallen is
de hoofddoelstelling dezelfde, nl. verbetering van de arbeidsmarktkansen van
jeugdige werklozen, in het bijzonder van
de kansarmen onder hen.
Een ervan is het project vervoersassistenten (het vva-project) van het gemeentelijke vervoersbedrijf te Rotterdam, de RET. Mede in opdracht van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) is nagegaan in hoeverre de doelstellingen van dit project
zijn gerealiseerd. In het navoigende
wordt verslag gedaan van de resultaten
van deze evaluatie 1). Derhalve zal de
vraag centraal staan of en in hoeverre de
arbeidsmarktkansen van deelnemers
aan het vva-project zijn toegenomen
ESB 30-7-198R
dank zij hun projectdeelneming. Begonnen wordt met een schets van het project
en van de partijen die erbij betrokken waren. Vervolgens wordt kort ingegaan op
de ervaringen die met het project zijn opgedaan. Daarna komen de resultaten
van het evaluatie-onderzoek aan de orde, waarna ter afsluiting enkele overwegingen bij toekomstige projecten volgen.
Het vva-project
Over het ontstaan van het project is in
kort bestek het volgende te zeggen. Initiatiefnemer is de RET. Voor de realisatie
van haar plan was deze organisatie echter afhankelijk van verschillende andere
instellingen die, zoals we zullen zien, niet
steeds hetzelfde doel nastreven.
Op rijksniveau is er in de eerste plaats
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
dat een budget ter beschikking heeft
waaruit experimenten als het onderhavige kunnen worden gefinancierd. Het Ministerie dient evenwel zijn uitgaven te beteugelen. In het Tarievenplan Openbaar
Vervoer
1984 1987 wordt daartoe een aantal voorstellen gedaan. In deze context is het meest
relevant de intensivering van de controle
op plaatsbewijzen ter beperking van het
zwart- en grijsrijden. Juist dit zou volgens
de RET een van de taken moeten worden
van de aan te stellen projectdeelnemers.
Zowel het Ministerie van Verkeer en Waterstaat als de RET wisten zich bij de
taakomschrijving van de vervoersassistenten echter gebonden aan de regel
dat degenen die worden ingeschakeld
met behoud van uitkering geen bestaand
werk mogen verrichten. Men diende zich
derhalve te beperken tot additionele taken binnen het stadsvervoer 2).
Deze regel is vastgesteld door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de tweede installing waarmee
de RET op rijksniveau te maken kreeg.
Anders dan het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat heeft dit departement minder
belang bij de effecten van de feitelijke
werkzaamheden van de wa’s, en meer
bij het antwoord op de vraag of hun takenpakket eigenlijk in de vorm van normaal betaalde functies zou moeten worden verricht. Dit zou een overeenkomstige vermindering van het aantal werklozen (en dus uitkeringsgerechtigden) tot
gevolg hebben, met als consequentie
een verlichting van de begroting van dit
departement. Om deze reden werd onder enkele voorwaarden (waaronder die
van een uit te voeren evaluatie) akkoord
gegaan met een project van een jaar.
Op gemeentelijk niveau kreeg de RET
in de eerste plaats te maken met het
stadsbestuur (het College van B. en W.)
dat in de strijd tegen de werkloosheid het
‘Projekt Werkloosheid’ had ingesteld.
Tot de doelstellingen van dit project behoort de bevordering van gelijke kansen
op betaald werk van achterstandsgroepen. Vanuit die doelstelling verlangde
het gemeentebestuur dat bij de werving
voor het arbeidsproject van de RET het
accent zou komen te liggen op ‘kansarme’ werkloze jongeren. Ondanks enkele
bedenkingen tegen de concrete invulling
van het wa-project, stemde de gemeente uiteindelijk in met het RET-voorstel dat
ook volgens de plaatselijke bestuurders
goed bruikbaar leek bij de realisatie van
het beleidsvoornemen om op gemeentelijk
niveau
duizend
nieuwe
arbeids(leer)plaatsen te creeren.
Op lokaal niveau was voorts het plaatselijke arbeidsbureau in zoverre betrokken, dat het bemiddelde bij het zoeken
naar begeleiders van het project. Voor de
werving van de eigenlijke wa’s kon evenwel geen beroep worden gedaan op het
arbeidsbureau. Behalveom redenen van
technische aard (er vond op dat moment
een ingrijpende reorganisatie plaats),
was er een formele overweging waarom
het arbeidsbureau niet participeerde; er
wordt in beginsel niet bemiddeld voor
werk met behoud van uitkering.
Bij het voorgaande zij nog opgemerkt
dat de RET zelf intern niet tot volledige
overeenstemming kon komen over de inhoud van het project. Nadat een aantal
aanvragen voor extra personeel was afgewezen, bestond vanuit het management duidelijke interesse voor de componenten ‘verbetering van dienstverlening’
en ‘terugdringing vandalisme en zwart-
1) Een uitvoerig verslag van dit arbeidsmarktonderzoek, met daarbij een onderzoeksverantwoording is te vinden, in: P.W.M. van Haaren, J. Veenman (red.) en J.H.W. Vreuls, Op
weg naar werk, Een onderzoek naarde effectiviteit van een arbeidsproject voor jongeren,
Erasmus Universiteit Rotterdam, mei 1986. In
dit rapport wordt tevens een antwoord gegeven op de vraag in hoeverre organisatiefactoren bepalend zijn geweest voor de gevonden
resultaten. De RET publiceerde in mei 1985
een evaluatie-rapport, waarin voorts aandacht
wordt besteed aan de betekenis van het project voor verbelering van de dienstverlening
en vermindering van het zwartrijden en het
vandalisme (Rapport evaluatie projekt vervoersassistenten, Rotterdam, mei 1985).
2) In de conceptprofielschets van de vervoersassistent werden desondanks naast taken in de sfeer van informatieverstrekking aan
reizigers, taken met betrekking tot het tegengaan van vandalisme en zwartrijden opgenomen.
757
rijden’. De Medezeggenschapscommissie heeft evenwel steeds bezwaar gemaakt tegen het project uit vrees dat arbeidsplaatsen die in normaal dienstverband kunnen worden vervuld, blijvend
zouden verdwijnen indien kon worden
aangetoond dat zij ook in projecten zijn
onder te brengen 3).
Ondanks deze voetangels en klemmen kon het vva-project op 1 September
1983 van start gaan. De afsluiting, inclusief korte verlenging, vond plaats op 1
december 1984.
Ervaringen
Gegeven het standpunt van het ar-
beidsbureau inzake de bemiddeling van
vva’s, heeft de RET uiteindelijk gekozen
voor een wervingscampagne met folders
in tram en bus. Ook door middel van verschillende persberichten is getracht in
contact te komen met langdurig werklo-
zen met een leeftijd tussen 18 en 25 jaar.
Dit heeft in zoverre niet tot het gewenste
tendeels op. Ook de onduidelijkheid bij
de vva’s over de taakinhoud kon geleidelijk worden weggenomen. Het takenpakket bleef voor velen echter onbevredigend, vooral omdat terdege rekening
werd gehouden met de restrictieve bepalingen inzake bestaand werk. De vva’s
blijken vooral als een gemis te hebben ervaren dat zij over geen enkele zelfstandige handelingsbevoegdheid beschikten,
anders dan in preventieve zin. De tijdens
het onderzoek geconstateerde afnemende motivatie bij een betrekkelijk groot
aantal projectdeelnemers houdt hiermee
zonder twijfel verband. De vrij hoge verloopcijfers kunnen er voor een deel uit
worden verklaard.
Veel wa’s hebben het project echter,
ondanks de gesignaleerde knelpunten,
als positief ervaren. Daartoe heeft bijgedragen dat zij in de gelegenheid werden
gesteld om arbeidservaring op te doen
en te wennen aan het arbeidsritme. Dit is
in elk geval een positief gevolg van het
project. Of het voldoende was om de arbeidsmarktkansen van de betrokkenen
daadwerkelijk te verbeteren, zullen we
thans bezien.
resultaat geleid, dat het aantal aanmel-
dingen betrekkelijk gering is gebleven
(275) en dat de categorie van ‘kansarme’
jongeren onvoldoende is bereikt. Sterker
nog, de gemiddelde wa bleek in termen
Arbeidsmarktkansen
van opleidingsniveau en werkloosheids-
duur kansrijker dan de gemiddelde ingeschreven werkloze jongere van het ar-
beidsbureau te Rotterdam 4).
Van de 275 jongeren zijn er uiteindelijk
167 als vva werkzaam geweest; sommigen slechts enkele dagen, anderen gedurende het gehele project. Het nagestreefde aantal van 138 vva’s dat gelijktijdig in dienst kon zijn, is nimmer gehaald. Oat is mede een gevolg van het
grote verloop. De maximale bezetting bedroeg (in maart 1984) 123 personen.
Overzien we in vogelvlucht de ervaringen die zijn opgedaan in de loop van het
project, dan moeten in de eerste plaats
enkele knelpunten worden vermeld. Deze knelpunten houden verband met onduidelijkheid omtrent de positie en het
functioneren van de wa’s. Ten eerste
bestond onduidelijkheid bij het reizigerspubliek. Vooral door de verschillen
van inzicht tussen het RET-management
en de Medezeggenschapscommissie is
de introductie van het project niet zorgvuldig verlopen. Als gevolg hiervan
kwam het informatieve gedeelte van de
wa-functie onvoldoende tot zijn recht,
met name in de beginperiode. In de tweede plaats bestond onduidelijkheid bij het
vaste RET-personeel. Dit uitte zich in een
waarneembaar wantrouwen van het
vaste personeel jegens de ‘indringers’
die werden gezien als een bedreiging
van de eigen positie, omdat de vva’s in
de ogen van het vaste personeel bestaande taken uitvoerden. Ten slotte
bestond onduidelijkheid bij de vva’s zelf.
Hun was onvoldoende duidelijk wat de
exacte inhoud van het takenpakket was.
De papieren taakomschrijving bleek velen onvoldoende houvast te bieden, hetgeen een goed functioneren in de weg
stond.
De beide eerstgenoemde knelpunten
losten zich in de loop van het project gro758
De vraag of het opdoen van arbeidservaring (in dit geval vanwege deelneming
aan een arbeidsproject) leidt tot verbeterde arbeidsmarktkansen, kan worden
beantwoord door na te gaan in hoeverre
de arbeidsmarktpositie van de betrokkenen wijziging ondergaat. Bij dit onderzoek bestond de mogelijkheid tot observatie bij de start van het project, in de
loop ervan en op een tijdstip dat ligt een
half jaar na beeindiging van het project.
Op drie momenten, verdeeld over een
periode van ruim anderhalf jaar, hebben
interviews plaatsgevonden met een aselecte steekproef van 71 van deze wa’s.
De aandacht ging in de eerste plaats uit
naar de ontwikkeling van hun arbeidsmarktkansen, waarbij uiteraard de vraag
voorop stond of de vva’s een (vaste) baan
zouden kunnen vinden. Omdat dit in een
periode van grote jeugdwerkloosheid
niet eenvoudig is, hebben we er voorts op
gelet of de wa’s wellicht concurrerender
werden bij sollicitaties. Daartoe is nagegaan of zij vaker door de eerste selectie
heenkwamen en daarmee werden uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek. Ten
slotte is nagegaan of de participate in het
arbeidsproject ertoe heeft bijgedragen
dat wa’s een intensiever en breder zoekgedrag ontwikkelden 5).
Aangezien bij de start van het onderzoek niet bekend was of en in hoeverre
externe factoren (die losstaan van het
project) invloed zouden hebben op de bedoelde arbeidsmarktkansen, is ervoor
gekozen om de onderzochte wa’s systematisch te vergelijken met een even grote groep van jeugdige werklozen die sterke overeenkomsten vertonen met de
vva’s, met dien verstande dat zij niet
deelnamen aan het wa-project 6). De gegevens over deze jongeren werden verkregen via het plaatselijke arbeidsbureau, om welke reden we deze contrast-
groep aanduiden als de gab’s. De beslissende vraag bij dit onderzoek was nu of
de ontwikkelingen rond de arbeidsmarktkansen van de wa’s zich in gunstige zin
onderscheiden van die van de gab’s.
Volstrekt tegen onze verwachtingen in
blijkt het antwoord op deze vraag ontken-
nend te zijn. Weliswaar vinden iets meer
wa’s een baan, maar het verschil is niet
significant 7). Bovendien blijken veel van
de werkende vva’s terechtgekomen bij
de RET. Voorts geldt dat de vva’s tijdens
het onderzoek in toenemende mate worden uitgenodigd voor sollicitatiegesprekken, en dat dit hun vaker overkomt dan
de gab’s. Maar ook op dit punt bestaan
geen significante verschillen. Bovendien
geldt opnieuw dat althans een deel van
het (voor de vva’s voordelige) verschil te
verklaren is uit hun ervaringen binnen de
RET. Van een breder zoekgedrag blijkt
evenmin sprake te zijn. Uitsluitend met
betrekking tot de intensiteil van het zoekgedrag zijn de ontwikkelingen voor de
wa’s significant gunstiger dan die voor
de gab’s. Dat wordt evenwel in hoofdzaak bepaald door het feit dat de gab’s in
de loop van het onderzoek beduidend
minder zijn gaan zoeken, terwijl de wa’s
op ongeveer hetzelfde niveau bleven.
Men kan dit lastig beschouwen als een
positief effect van het vva-project.
Deze resultaten zijn des te opmerkelijker wanneer wordt bedacht dat de vva’s
bij de start van het onderzoek (die samenviel met de start van het project) significant meer arbeidsbereid bleken te zijn
dan de gab’s 8). Dit deed verwachten dat
de resultaten van de vva’s in elk geval
gunstiger zouden zijn dan die van de
3) Daarbij werd gewezen op het feit dat de
taakinhoud van de beoogde vervoersassisten-
ten overlapping vertoont met taakonderdelen
van bestaande functies.
4) Dit blijkt onder meer hieruit, dat bijna 65%
van de vva’s een afgeronde opleiding heeft op
het niveau van ten minste het lager beroepsonderwijs. Van alle jongeren met een leeftijd
tussen 18 en 26 jaardiestaan ingeschreven bij
het GAB te Rotterdam geldt dit voor 57%.
Voorts was 30% van de vva’s bij het begin van
het project korter dan een half jaar werkloos.
Bij de vergelijkingsgroep van jongeren, ingeschreven bij het GAB te Rotterdam, is dit percentage 18.
5) Een nadere toelichting op de operationalisering van deze variabelen is te vinden in: Van
Haaren, Veenman (red.) en Vreuls, op.cit., biz.
16e.v.
6) De selectie van de contrastgroepleden
vond plaats volgens de methode van de precisiematching. Een toelichting hierop, alsook
een nadere methodische verantwoording, iste
vinden in Van Haaren, Veenman (red.) en
Vreuls, op.cit., biz. 12 e.v. en Bijlage A.
7) Getoetst is op het 95%-betrouwbaarheidsniveau. De statistische waarden, behorend bij
de gebruikte toetsen, zijn te vinden in: Van
Haaren, Veenman (red.) en Vreuls, op.cit.,
hoofdstuk 3.
8) Voor een analyse van de betekenis van een
niet te controleren, maar verondersteld be-
langrijke factor (nl. ‘arbeidsbereidheid’) zie
men Van Haaren, Veenman (red.) en Vreuls,
op.cit., biz. 22 e.v.
gab’s – nog los van de directe invloed
i nan de projectdeelneming 9).
;, Al met al zijn de gevonden resultaten
even opmerkelijk als teleurstellend indten wordt geredeneerd vanuit de doel\ atetting van het onderzochte project. Dit
i maakt de vraag actueel of aan deze be\ vtadingen uitspraken zijn te ontlenen
over andere projecten en over werk met
benoud van uitkering als beteidsoptie.
De toekomst
j : Heel wel wordt beseft dat onderzoek
1 naar de effectiviteit van een project een
1 smalle basis vormt voor uitspraken over
j de arbeidsprojecten. In ieder geval kan
! niets worden gezegd over de effectiviteit
1 daarvan. Desondanks zijn uit onze bevini dingen enkele aanbevelingen af te
] leiden.
•’ -, > De eerste, voor de hand liggend naar
! aanleiding van de ervaringen met het
j RET-project, is dat de betrokken instan: ties er reeds in de voorbereidende fase
• naar.moeten streven consensus te bereij ken over de met het project te bereiken
i doelstellingen en over de daarbij te han
| teren middelen. Het uitblijven van een zo
‘ tianige overeenstemming levert fricties
! Op die niet bevorderlijk zijn voor het funcfioneren van het desbetreffende project.
Daarbij kan onmiddellijk worden gedacht aan de gebrekkige introductie van
hat wa-project, met alle nadelige gevolgen van dien. Hieruit kan lering worden
getrokken: sterk aan te bevelen is een
goede informatievoorziening aan alle betrokkenen binnen en buiten de ‘ontvangende’ organisatie.
Van belang is voorts dat het takenpakket van projectdeelnemers zodanig van
inhoud is, dat zinvolle arbeidservaring
kan worden opgedaan. In dit verband
dient aandacht te bestaan voor de autonomie van het werk, de controle over de
eigen werkzaamheden en de mate waarin de te verrichten arbeid een uitdaging
inhoudt.
Het is dan ook van het grootste belang
dat externe subsidienten c.q. opdrachtgevers van projecten zoveel mogelijk belemmeringen wegnemen met betrekking
tot de arbeidsinhoud, en tegelijkertijd
voorwaarden stellen ten aanzien van de
zin van de arbeidstaken van projectdeelnemers. Dit impliceert naar ons oordeel
dat minder gewicht moet worden gehecht aan de ‘afscherming’ van bestaandetaakonderdelen. Categorieen met een
zwakke arbeidsmarktpositie hebben in
het huidige bemiddelingsbeleid een lage
prioriteit 10). Projecten voor werk met behoud van uitkering lijken gebruikt te kunnen worden om toch verbetering te brengen in hun ongunstige positie. Dit vereist
evenwel dat dit beleidsmiddel ten voile
wordt benut. In het bijzonder voor de vakbeweging houdt dit in dat bijstelling van
het beleid terzake overweging verdient.
Ook de ‘ontvangende’ organisatie
heeft een voorname rol te vervullen. Wil
zij werkelijk bijdragen tot verbetering van
de arbeidsmarktpositie van ‘kansarme’
•werklozen, dan dient de selectie van projectdeelnemers in eerste instantie daar30-7-1986
op gericht te zijn. Zo beschouwd is het
gebruik van arbeidsprojecten als ‘verlengde proefperiode’ van nieuw aan te
trekken personeel uit den boze. Dit sluit
niet uit dat de ‘ontvangende’ organisatie
projectdeelnemers in vaste dienst
in een gei’soleerde positie terechtkomen
ten opzichte van het zittende personeel.
Justus Veenman
Joost Vreuls
neemt. Ter voorkoming van misbruik van
projecten dient het accent evenwel te liggen op doorstroming naar de (voor deze
organisatie) externe markt. Subsidienten
moeten erop toezien dat dit gebeurt.
Opgemerkt zij evenwel dat de keuze
van een doelgroep als de ‘kansarme’
werklozen niet voor elke ‘ontvangende’
organisatie is aan te bevelen. Uit ons onderzoek ontstaat namelijk de indruk dat
de doelverwezenlijking van een project
mede wordt bepaald door de kwalificaties van de deelnemers. Deze mogen niet
te zeer afwijken van de gemiddelde vaardigheden van het vaste personeel, opdat
voorkomen wordt dat projectdeelnemers
Drs. Veenman is verbonden aan de vakgroep
Sociologie van de Economische Faculteit van
de Erasmus Universiteit Rotterdam. Drs.
Vreuls was gedurende het onderzoek waarvan
hier verslag wordt gedaan, als studentassistent verbonden aan deze vakgroep.
9) Aangetekend zij dat de arbeidsbereidheid
van de wa’s in de loop van het onderzoek significant verminderde. Hoewel zij zich hiermee
in ongunstige zin onderscheidden van de
gab’s, bleek de verandering van het oorspron-
kelijke verschil in arbeidsbereidheid niet significant te zijn. Omdat dit zo was, verviel de zin
om de hypothesen te toetsen die betrekking
hebben op de invloed van de verandering in
arbeidsbereidheid, welke wij als positief resultaat van projectdeelneming hadden voorzien.
10) Zie J. Veenman, Discriminatie op arbeidsbureaus, meer dan een incident, ESB, 4 September 1985, biz. 882-884.