Alles op de bon?
Hoe kan de overheid ervoor zorgen dat gesubsidieerde goederen en diensten efficient worden voortgebracht, en terechtkomen bij degenen waar ze voor
bedoeld zijn? Hoe kunnen bedrijven ertoe worden
aangezet met het milieu om te gaan als met een
schaarse produktiefactor? En hoe kunnen vraag en
aanbod van eenvoudige diensten elkaar weer vinden? Waar markten niet naar behoren functioneren,
wordt vaak gepleit voor invoering van vouchers. Wat
zijn vouchers, hoe werken ze en wanneer werken ze?
Voucher is een mooi woord voor tegoedbon,
waarmee de houder een bepaald produkt of dienst
kan verkrijgen. Door vouchers in omloop te brengen
wordt dus vraag gecreeerd, in een markt waar niet
geld maar bonnen het betaalmiddel zijn.
Vouchers kunnen gebruikt worden voor de allocatie van gesubsidieerde goederen of diensten. Invoering van vouchers in bij voorbeeld het hoger onderwijs houdt in dat studenten bonnen krijgen die recht
geven op een zeker aantal jaren onderwijs, en zelf
kunnen kiezen hoe en wanneer de bonnen te besteden. De onderwijsinstellingen moeten vouchers ‘verdienen’ om subsidie te krijgen. Ten opzichte van de
huidige financiering betekent dit dat de instellingen
niet meer rechtstreeks gesubsidieerd worden, maar
via de vragers. Het marktmechanisme (en niet het ministerie) moet er vervolgens voor zorgen dat de instellingen efficient werken en het onderwijs aanbieden
waar behoefte aan is. Ook in de zorgsector wordt nagedacht over het verschuiven van subsidies van instellingen naar gebruikers. Het verstrekken van bonnen voor zorg of van ‘persoonsgebonden budgetten’
(een maximum-budget waarmee de client hulp kan
kopen), heeft hier als belangrijk voordeel dat het de
gebruiker vrijheid verschaft om datgene te kopen,
dat naar eigen inzicht het beste tegemoet komt aan
de behoeften . Opnieuw is het idee dat het marktmechanisme er vervolgens voor zal zorgen dat de aanbiedende instellingen in deze behoeften voorzien.
Een andere toepassing voor bonnen is het creeren van een markt voor milieuvervuiling. Omdat het
van belang is om de totale vervuiling te beperken, is
het efficient om voor een vastgesteld maximum emissierechten uit te geven en deze rechten (vervuilingsbonnen) verhandelbaar te maken. De marktwerking
moet er dan voor zorgen dat de vervuiling ‘gebruikt’
wordt waar ze de grootste baten oplevert.
Meer recent is het plan om met z.g. dienstencheques de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren . In dit plan zijn de bonnen voor iedereen te
koop, en aftrekbaar voor de belastingen. Uitkeringsgerechtigden kunnen bonnen verdienen door diensten (tuinonderhoud, oppassen, enz.) te verrichten.
Deze bijverdiensten worden niet ingehouden op de
uitkering, sterker nog: zij zijn noodzakelijk om een inkomen ter hoogte van het bestaansminimum te verkrijgen. In dit plan zijn vouchers het middel om een
deel van de arbeidsmarkt belastingvrij te maken. Het
ESB 12-4-1995
plan wijkt hiermee af van de andere genoemde gebruiksmogelijkheden voor vouchers.
Uit deze verschillende ideee’n en mogelijkheden
blijkt, dat vouchers het marktmechanisme laten werken waar dat uit zich zelf niet of onvoldoende tot
stand komt. Dat houdt in dat de toepassingsmogelijkheden van vouchers beperkt zijn tot die produkten
en diensten, waarvoor allocatie via marktsignalen efficient is. Vaak is de reden van overheidsbemoeienis
echter juist dat marktwerking niet tot goede resultaten leidt, bij voorbeeld omdat de markt ondoorzichtig is, of benodigde informatie niet in gelijke mate
voor alle marktpartijen toegankelijk is. Invoering van
vouchers is voor dit probleem geen oplossing, en dat
beperkt onder meer de toepassingsmogelijkheden in
de zorgsector. Ook bij het hoger onderwijs kan betwijfeld worden of de wens van studenten wel de enige rechtvaardiging voor het bestaan van een studierichting moet vormen: de studie klassieke talen is er
66k om cultuurbezit in de samenleving te behouden.
Vouchers introduceren dus marktwerking, maar
tegelijkertijd leggen ze aan deze marktwerking een
beperking op: de omvang van de vraag (het aantal in
omloop zijnde vouchers) wordt niet op een markt
vastgesteld, maar door de overheid3. Soms is dit nodig: niet alle kosten van milieuvervuiling kunnen in
geld worden uitgedrukt zodat het onmogelijk is een
optimale heffing vast te stellen. De toegelaten hoeveelheid vervuiling moet dus wel op andere wijze
worden bepaald. Soms ook is dit gewenst: stel dat de
hoeveelheid zorg voor iemand via het marktmechanisme bepaald wordt, dan bepalen inkomensverschillen meer dan verschillen in behoefte wie de zorg
krijgt, en dat botst met de rechtvaardigheid waar het
bij de subsidising juist om begonnen was. Rechtvaardigheidsoverwegingen zouden er ook toe kunnen leiden dat vouchers voor hoger onderwijs aan iedereen
in een gelijke hoeveelheid worden toegekend. Deze
gelijkheid heeft echter een prijs. Behoefte aan en rendement van hoger onderwijs loopt tussen mensen
sterk uiteen, en door de overheid vastgesteld gelijk
gebruik zal ertoe leiden dat sommigen meer en anderen minder studeren dan gewenst, en maatschappelijk rendabel is.
Vouchers laten het marktmechanisme werken
waar dat niet vanzelf gaat. Het volume van de vraag
die met vouchers uitgeoefend wordt, komt echter
juist niet marktconform tot stand. Het optimale volume, vanuit een oogpunt van rechtvaardigheid of doelmatigheid, moet de overheid dus vaststellen. Bij invoering van vouchers is dit wellicht het moeilijkste.
E.S. Pelle
1. Zie o.a. de brief van 9 maart van de Minister van WVS
aan de Tweede Kamer.
2. G.H.O. van Maanen, Bijstand, kan het anders?, Sociaal
Maandblad Arbeid, oktober 1994, nr. 10, biz. 565-573.
3. Dit geldt niet voor de dienstencheques.