Aardgasbaten inzetten voor vergrijzing

binnenland

Aardgasbaten inzetten voor
vergrijzing
Veel energieproducerende landen hebben hun inkomsten
uit de uitvoer van energie voor een deel in een Sovereign
Wealth Fund (SWF) belegd. Nederland heeft er in de jaren
zestig voor gekozen om dat met zijn aardgasbaten niet te
doen. Maar het is met het oog op de vergrijzing verstandig
om het alsnog te doen.

S

inds een aantal opkomende markten,
waaronder China en Rusland, heeft aangekondigd zogeheten sovereign wealth funds
(SWF’s) op te zetten, staan deze volop in
de belangstelling. Het doel van deze fondsen is om
het deel van de reserves dat niet hoeft te worden
aangehouden vanuit het oogpunt van wisselkoerspolitiek, rendabeler te beheren.
Hoewel de recente aandacht anders doet vermoeden, zijn SWF’s geen nieuw fenomeen. Met name
enkele olie-exporterende landen hebben al decennia geleden dergelijke fondsen opgezet om hun
betalingsbalans­ verschotten rendabel onder te breno
gen. Dit speelde niet alleen in het Midden-Oosten,
want dichter bij huis heeft ook Noorwegen al in
1967 een dergelijk fonds opgezet (Struijs, 2007).
Nederland is in het overzicht van landen met een
SWF een opvallende afwezige. Hoewel ons land zich
dankzij de vondst van de aardgasbel bij Slochteren
in 1959 vanaf het midden van de jaren zestig een
belangrijke aardgasexporteur mag noemen, heeft het
er indertijd voor gekozen de aardgasbaten niet in een
apart fonds onder te brengen. Wat waren daarbij de
overwegingen, wat zijn de gevolgen hiervan geweest
en welke lessen kunnen wij hier voor de toekomst uit
trekken?

van het midden van de jaren tachtig benadert. Als
percentage van het bbp bevinden zij zich nog wel op
een veel lager niveau.
Figuren 2 en 3 laten zien hoe een op aardgas­
inkomsten gefundeerd SWF, dat verder in dit artikel
wordt aangeduid als het Nederlands Aardgasfonds
(NAF), zich zou hebben kunnen ontwikkelen. Hier
liggen uiteraard enkele aannames aan ten grondslag
die de uitkomsten verregaand bepalen. Toch verschaffen de scenario’s in deze figuren enig inzicht in
hetgeen mogelijk zou zijn geweest.
In het scenario in figuur 2 is verondersteld dat alle
aardgasbaten volledig in een apart fonds zouden
zijn onder­ ebracht en dat op de beleggingen van
g
dit fonds jaar­ijks een gemiddeld rendement van
l
drie procent is gemaakt. Verder is er bij wijze van
technische aanname van uitgegaan dat er nog geen
middelen uit het fonds zouden zijn aangewend voor
bestedingsdoeleinden.
Uit figuur 2 kan worden afgelezen dat de omvang
van een dergelijk fonds in de loop der jaren zou zijn
opgelopen tot ruim 300 miljard euro, dat is meer
dan vijftig procent van het huidige bbp. Ter vergelijking, het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds had
eind 2006 een beheerd vermogen van 209 miljard
euro onder zijn hoede.
Toen de overheid in 1973 met succes de prijs van
aardgas aan die van ruwe olie wist te koppelen, had
zij natuurlijk ook kunnen besluiten om de aardgasinkomsten meer geleidelijk in de begroting te laten instromen. Dit is weergegeven in figuur 3, waarin een
scenario is doorgerekend waarin de overheid vanaf
1974 jaarlijks een miljard euro, met drie procent per
jaar geïndexeerd, aan het NAF had onttrokken.

Perspectief

Wim Boonstra
Chief Economist van
Rabobank Nederland

44

ESB

De Nederlandse aardgasbaten zijn zeer omvangrijk
geweest. Met name vanaf de jaren zeventig, toen de
prijs van aardgas werd gekoppeld aan de olieprijs,
was sprake van een zeer forse bijdrage aan betalingsbalans en overheidsfinanciën. In 1975 bedroeg
het aandeel van de aardgasbaten in de totale inkomsten op de rijksbegroting acht procent, tien jaar
later was dit aandeel opgelopen tot meer dan zestien
procent.
Figuur 1 laat het verloop van de totale aardgasbaten
zien sinds 1965. Dit verloop is het resultaat van de
volume-ontwikkeling en het prijsverloop. Vooral deze
laatste factor is erg volatiel, wat het onregel­ atige
m
verloop van de gasbaten in de tijd verklaart. Uit de
figuur blijkt dat de aardgasbaten van de overheid
gemeten in euro de laatste jaren weer het niveau

25 januari 2008

figuur 1

De aardgasbaten van de Nederlandse
overheid (1965–2007)

Bron: Ministerie van EZ

figuur 2

Mogelijke maximumomvang van een
Nederlands Aardgasfonds

ingrijpen om ontsporen van de overheidsfinanciën te voorkomen. Ten tweede
zouden de gasbaten een stabiele bijdrage aan de overheidsinkomsten hebben
geleverd, en dat ook nog eens voor een veel langere periode. Want in het hier
doorgerekende scenario zou het NAF eind 2007 nog altijd bijna 180 miljard euro
hebben bedragen, bijna veertig procent van het bbp. Ook nadat de aardgasbaten
zouden zijn verdwenen zou nog minstens een generatie ervan hebben kunnen
profiteren. Financiering van de vergrijzing zou geen issue meer zijn geweest.
Ten derde had men door de middelen in buitenlandse effecten te beleggen de
opwaartse druk op de koers van de gulden deels kunnen pareren.

Het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds

Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens van het
Ministerie van EZ

Het gevolg van een dergelijk beleid zou drieledig
zijn geweest. Ten eerste zou het gemakkelijke geld
dat de overheidsfinanciën in de jaren zeventig deed
ontsporen minder overvloedig aanwezig zijn geweest.
De overheid zou eerder tegen financiële grenzen zijn
aangelopen, waardoor men al eerder had moeten

Veel van de SWF’s wereldwijd beleggen met het oog op de welvaart van toekomstige generaties. Daarmee dringt de vraag zich op waarom het ABP en de andere Nederlandse pensioenfondsen niet in het rijtje van de SWF’s staan. Er zijn
namelijk duidelijke overeen­ omsten tussen een SWF als bijvoorbeeld het Statens
k
pensjonsfond (Rijkspensioenfonds) in Noorwegen en onze pensioenfondsen. Het
verschil is natuurlijk dat onze pensioenfondsen worden gevoed door de ingelegde
premies van de deelnemers, terwijl de SWF’s in het algemeen worden gevoed
door het toevoegen van tijdelijke inkomsten uit het opmaken van de energievoorraad (zoals de olielanden) of door het overhevelen van overtollige reserves
van landen die als gevolg van hun wissel­ oersbeleid met het luxeprobleem van
k
structureel grote betalingsbalansoverschotten zitten opgescheept. Maar een
belangrijke overeenkomst is, dat zowel bij SWF’s als bij onze pensioenfondsen

kader 1

Waarom heeft nederland geen SWF?
In de jaren zestig, toen duidelijk werd dat ons
land over een enorme gasvoorraad beschikte, is
wel degelijk gediscussieerd over de vraag of met
de aardgasbaten een apart fonds moest worden
gevormd. Voorstanders hiervan waren met name
oud-minister van Financiën Lieftinck en de minister
van Economische Zaken De Pous (beiden PvdA). De
grootste tegenstander van de instelling van een apart
fonds was de minister van Financiën, Jelle Zijlstra
(ARP, voorloper van het CDA), de latere president van
DNB. Zijlstra was ten eerste principieel van mening
dat aparte fondsen in de staatsbegroting vermeden
moesten worden. Voorstanders van een aardgasfonds
brachten daar tegenin dat voor een tijdelijke en aflopende inkomstenbron als de inkomsten uit aardgas
een uitzondering moest worden gemaakt. Zijlstra vond
echter, en dat is zijn tweede overweging, de aardgasinkomsten qua omvang niet belangrijk genoeg, terwijl
hij ook wat anders tegen de tijdelijkheid aankeek. Hij
voorzag terecht dat het aardgasveld zeker een halve
eeuw in productie zou zijn (Zijlstra, 1992). Achteraf
doet de opvatting van Zijlstra, dat de aardgasbaten
qua omvang niet belangrijk genoeg waren, misschien
wat vreemd aan. In het licht van die tijd echter valt
deze volop te begrijpen: in de jaren zestig was de olieprijs laag, was de OPEC nog niet opgericht, moest het
Rapport van de Club van Rome nog worden geschreven
en was er geen enkele reden om te veronderstellen
dat de energieprijs binnen afzienbare termijn hard zou
gaan stijgen.
De derde overweging van Zijlstra was een politieke.
Hij verwachtte, dat als er een apart aardgasfonds zou

worden gevormd, dit zou worden beheerd door de minister van Economische Zaken.
Die zou deze middelen naar mening van Zijlstra stellig hebben aangewend voor extra
uitgaven, waardoor de algemene begrotingsdiscipline, buiten de invloed van het
Ministerie van Financiën om, zou verslappen.
Het is een beetje de ironie van de geschiedenis dat Zijlstra, later president van DNB,
de hoedster van de kracht van de gulden, hiermee volstrekt onbedoeld de omstandigheden heeft gecreëerd waarin in de jaren zeventig van de vorige eeuw de overheidsfinanciën van ons land volledig zouden ontsporen.
In 1995 werd het Fonds Economische Structuurversterking (FES) ingevoerd. Dit
fonds wordt gevoed vanuit de aardgasbaten, de middelen van het FES worden aangewend ter versterking van de infrastructuur. Het FES is geen SWF omdat ‘meevallers’
in de aardgasbaten direct weer kunnen worden aangewend. Hierdoor zijn niet alleen
de overheidsinkomsten, maar ook de investeringen in infrastructuur onderhevig aan
de volatiliteit van de Nederlandse aardgasbaten. Zijlstra’s vrees was dus niet geheel
onterecht.
In 1973 trad het kabinet-Den Uyl aan. Dit kabinet wilde de overheidsuitgaven
drastisch opvoeren. Toen men er na de oliecrisis van 1973 in slaagde om de prijs
van aardgas aan die van olie te koppelen, stroomden de aardgasbaten rijkelijk de
overheidskas in (zowel rechtstreeks als via de vennootschapsbelasting op bedrijven die actief waren in de aardgaswinning). Niets stond een stevige expansie van
de overheidsuitgaven meer in de weg. Sterker nog, de regering zag ook nog eens
extra ruimte om haar begrotingstekort op te voeren. De verkoop van aardgas aan
het buitenland leidde tot een groter overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. De regering vond hier een overschot van een procent bbp acceptabel
(ter financiering van de ontwikkelingshulp aan derdewereldlanden), maar een groter
overschot mocht worden weggewerkt door het opvoeren van de binnenlandse bestedingen. In de tijdgeest van de jaren zeventig betekende dat: hogere overheidsuitgaven. De overheidsfinanciën ontspoorden volledig; na 1973 moesten we tot 1999
wachten voordat de begroting voor het eerst weer een overschot vertoonde. Aan het
begin van de jaren tachtig lagen de overheidsfinanciën verregaand uit het lood. Dit
markeerde het begin van het saneringsbeleid van de jaren tachtig.
De schade beperkte zich niet alleen tot de overheidsfinanciën. Doordat de lopende
rekening van de betalingsbalans dankzij de aardgasbaten een overschot vertoonde,
was de gulden relatief sterk. Dit was slecht voor de concurrentiepositie van het
Nederlandse bedrijfsleven, waarmee het indertijd toch al helemaal niet goed ging.

ESB

25 januari 2008

45

geldt dat er van overheidswege wordt gespaard voor tegenvallende inkomsten
in de toekomst, hetzij doordat energie-inkomsten wegvallen, hetzij doordat het
arbeidspotentieel daalt als gevolg van de vergrijzing.

Lessen voor de toekomst
De besluiten uit het verleden kunnen niet meer worden teruggedraaid. Verder
moet de manier waarop ons land met de aardgasbaten is omgegaan ook niet
worden geridiculiseerd. Sommige buitenlandse economen hebben het beleid in
ons land wel bekritiseerd, waarbij werd gezegd dat Nederland zijn aardgasbaten
volledig heeft opgestookt in overheidsconsumptie en sociale zekerheid. Hoewel
deze kritiek een kern van waarheid bevat, is hier met de invoering van het FES
in 1995 al tot op zekere hoogte verandering in gekomen. Verder heeft ons land,
als enige lidstaat van de EMU en een van de weinige landen ter wereld, een goed
ontwikkeld pensioenstelsel op basis van kapitaal­ ekking. Zouden wij de activa
d
van onze pensioen­ondsen bij elkaar optellen, dan blijkt dat hun gezamenlijke
f
balanstotaal vrijwel alle SWF’s ruimschoots overtreft. We hebben als land wel
degelijk voor de toekomst gespaard, we hebben het alleen niet uit de aardgasbaten gefinancierd.
Dit neemt niet weg dat het met het oog op de toekomst zeker valt te overwegen
om alsnog een NAF in te stellen. Onze aardgasproductie zal, gezien de bestaande bewezen reserves, hoogstens nog enkele decennia door kunnen gaan en
de prijs zal in die tijd naar mag worden verwacht gemiddeld duidelijk hoger liggen dan in het verleden. Zelfs bij een dalende aardgasproductie zal onze minister
van Financiën nog jaren­ang met meevallers vanwege de aardgasbaten worden
l
geconfronteerd. Nu wij weten hoe groot de financiële uitdaging van de vergrijzing
is, is het verstandig om een flink deel van de toekomstige aardgasbaten alsnog
in een speciaal vergrijzingfonds te stoppen. Een andere optie is om de aardgasfiguur 3

Miljard euro

Miljard euro

Omvang Nederlands Aardgasfonds na vaste jaarlijkse onttrekking

meevallers te gebruiken om het zogenaamde AOWspaarfonds onder kapitaaldekking te brengen. Dit
fonds bestaat nu slechts op papier en in de fantasie
van enkele politici. Er zit namelijk geen echt geld in,
het is slechts een administratief construct (Versluis,
2000). Zoals de website van de rijksbegroting
meldt: “Het Spaarfonds AOW is in 1998 ingesteld
om de financierbaarheid van de AOW-uitgaven op
langere termijn door deze vergrijzing zeker te stellen
(…).Vanaf dat jaar [2020, WB] zullen opnamen ten
laste van Spaarfonds, ceteris paribus, leiden tot een
navenante stijging van de overheidsschuld.â€
Door alsnog echt geld in dit slechts op paper bestaande fonds te storten kunnen we toch nog een
deel van de baten van onze aardgas­ onanza, ook
b
als Slochteren is uitgeput, aan het nageslacht
doorgeven.
Een dergelijk scenario staat uitgewerkt in figuur
4. Daarin is verondersteld dat de overheid jaarlijks de meevallers uit de aardgasbaten in het NAF
stort (bruto storting). Hierbij is aangenomen dat
Slochteren in twintig jaar is uitgeput. Als de overheid
het aardgassurplus uitzet tegen een rendement van
drie procent dan kan zij zelfs bij deze zeer conservatieve aannames nog decennia nadat de aardgasbel
definitief is leeggelopen een stabiele bron van inkomsten hebben van enkele miljarden euro’s per jaar
(gerekend is met een opname van een miljard euro
per jaar, geïndexeerd met twee procent).
Het is dan ook meer dan de moeite waard om de
aardgasmeevallers apart te zetten in een vergrijzingsfonds, in plaats van ze te laten wegsmelten in
de algemene middelen. Door nu verstandig om te
gaan met meevallers kunnen moeizame ingrepen in
de toekomst worden voorkomen.

Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens Ministerie van EZ
figuur 4

Miljard euro

Miljard euro

Potentie van een nieuw aardgasfonds

Literatuur
Struijs, A.C.A. (2007) Wie is er bang voor Sovereign Wealth Funds?,
Themabericht 2007/28. Utrecht: Rabobank.
Versluis, H. (2000) Mythen rond het AOW Spaarfonds. ESB,
(85)4249, 267 – 270.
Zijlstra, J. (1992) Per slot van rekening. Memoires. Amsterdam:

Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens Ministerie van EZ

46

ESB

25 januari 2008

Uitgeverij Contact.