Voor een nieuw kabinet vormt in de regel het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte het uitgangspunt. Volgens sommigen is dit advies te behoudend. En vooral zorgbestuurders pleiten ervoor om meer zorguitgaven te financieren vanuit een hogere overheidsschuld. Het verder laten oplopen van de schuld leidt echter tot het doorschuiven van verplichtingen naar de volgende generatie en op termijn tot onhoudbare overheidsfinanciën.
Studiegroep Begrotingsruimte
Net na de tweede coronagolf was begonnen, verscheen in oktober vorig jaar het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Dit rapport, opgesteld door de topambtenaren van de financieel-economische departementen en de directeur van het CPB, had een helder advies: tegenover intensiveringen (uitgavenverhogingen of lastenverlagingen) zouden bezuinigingen moeten staan. Daarop maakte de Studiegroep één uitzondering. Eenmalige investeringen die het groeivermogen van de economie aanjagen, via het zo genoemde Wopke-Wiebesfonds, konden op coulance rekenen.
De Studiegroep heeft bij het advies meegewogen dat in het basispad, oftewel ongewijzigd beleid, reeds omvangrijke intensiveringen zijn opgenomen. Zo zullen volgens dit pad in de volgende kabinetsperiode de collectieve zorguitgaven al stijgen met ruim 13 miljard euro. Vanwege de daarmee samenhangende stijgende zorgpremies en zorglasten zal de gemiddelde koopkracht niet stijgen. Voorts zien we in de sociale zekerheid langs het basispad een uitgavenstijging van 10 miljard euro. Dit komt vooral doordat het aantal AOW’ers stijgt en hun uitkering is gekoppeld aan de loonontwikkeling. Een verworvenheid, maar een die wel vraagt om prudentie elders.
Discussie
Inmiddels is er een discussie ontstaan over het uitgangspunt van de Studiegroep dat tegenover intensiveringen bezuinigingen moeten staan. Zoals opgetekend in het augustusnummer van ESB vinden onze collega’s Flip de Kam, Wimar Bolhuis en Jasper Lukkezen het uitgangspunt van de Studiegroep te ‘behoudend’. Hun aanbeveling is om in de volgende kabinetsperiode 50 miljard euro extra uit te geven bovenop de reeds genoemde uitgavenstijgingen. Dat de overheidsschuldquote daardoor meer bedraagt dan de zestigprocentnorm in het Verdrag van Maastricht vinden zij geen probleem, zolang deze maar niet de negentig procent overstijgt. Zij speculeren er daarbij wel op dat de rente ook de komende tijd zeer laag zal blijven, terwijl deze met name in de VS door het ruime monetaire beleid, en in lijn met de inflatie, al aan het oplopen is.
En ook vanuit een andere hoek is het advies van de Studiegroep ter discussie gesteld. De voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Ziekenhuizen, Ad Melkert, pleit ervoor om de extra zorguitgaven zoals meer IC-bedden en hogere salarissen voor het zorgpersoneel uit een hogere overheidsschuld te betalen. In een interview met Trouw geeft hij aan: “Dat daardoor stijgende zorgkosten niet meer ten koste van het onderwijs gaan, zoals nu wordt gesteld.” Melkert laat daarmee het principe los dat zorguitgaven door zorgpremies gefinancierd worden en wentelt het risico van de snelgroeiende zorguitgaven af op de schuldpositie.
Prudente overheidsfinanciën van belang
Een prudente omgang met de overheidsbegroting blijft echter van belang. Vorige week gaf de WRR (2021) aan schuldfinanciering van de zorguitgaven onwenselijk te vinden. De WRR spreekt over ‘doorgeschoven verplichtingen’; de resulterende hogere kredietrisico’s kunnen een remmend effecten op de economie als geheel hebben.
Er is nog een ander argument om prudent te zijn, namelijk om een buffer op te bouwen voor ongunstige tijden. Het lijkt alweer een hele tijd geleden, maar in de Miljoenennota 2009, die enkele dagen na het omvallen van Lehman Brothers werd gepresenteerd, was de toenmalige Minister van Financiën Wouter Bos nog vol goede moed dat de economische recessie beperkt zou zijn. In die Miljoenennota verwachtte hij dat de overheidsschuldquote zou dalen naar 36 procent in 2011, het laagste niveau sinds men in 1814 begon met het registreren van de overheidsschuld. Enkele Miljoenennota’s later werd een overheidsschuldquote van 68 procent van het bruto binnenlands product (bbp) opgetekend als gevolg van de financiële crisis.
Doordat onder andere Minister Dijsselbloem de Zalmnorm strikt handhaafde (waarbij in conjunctureel gunstige tijden de meevallers naar reductie van het tekort gaan, zodat er in ongunstige tijden niet hoeft te worden omgebogen), verbeterden de overheidsfinanciën het afgelopen decennium aanzienlijk (zie ook de Haan en Hoogduin, 2020). De Zalmnorm komt erop neer dat deze tekortreductie de mogelijkheid gaf om tegenvallers op te vangen. In 2019 was de overheidsschuldquote teruggelopen tot 48,5 procent van het bbp, waardoor er ruimte was om tijdens de coronacrisis de automatische stabilisatoren hun werk te laten doen. Bovendien bood dit gelegenheid voor een omvangrijk steunpakket.
Doordat de coronacrisis maar een beperkte economische impact lijkt te hebben, wordt gemakkelijk vergeten dat vooral een financiële crisis een hoge impact heeft op de overheidsfinanciën. Zo’n crisis valt niet uit te sluiten, bijvoorbeeld wanneer de ECB onder inflatiedruk de rente moet verhogen. Het is dan ook onverstandig om nu de ruimte tot de zestigprocentnorm, en zelfs daarboven, te gaan verjubelen.
Focus op arbeidsmarkt
Tot slot is het maar de vraag of de extra impuls van 50 miljard euro van de Kam et al. (2021) daadwerkelijk tot besteding komt. Het werk moet immers worden uitgevoerd met het aanwezige arbeidsaanbod. De vergrijzing dempt de toename van het arbeidsaanbod. Het CPB heeft berekend dat in het basispad in 2025 opgeteld zo’n 135.000 extra mensen in de zorg nodig zijn, terwijl het arbeidsaanbod maar beperkt groeit. Het zal nog een grote opgave zijn om deze te vinden. Ook voor het bouwen van extra woningen en infrastructuurprojecten zal het een hele toer worden om de benodigde mankracht te mobiliseren.
Een overheid geconfronteerd met de grote opgaven op de woningmarkt en het klimaat doet er goed aan om haar prioriteit bij een beter functionerende arbeidsmarkt te leggen, waardoor het arbeidsaanbod van groepen die nu langs de kant staan stijgt. Een prudent en helder begrotingsbeleid zoals uitgestippeld door de Studiegroep Begrotingsruimte zorgt ervoor dat de noodzakelijke investeringen tot stand komen en gooit niet onnodig olie op het vuur van de conjunctuur.
Literatuur
CPB (2021). Actualisatie MLT 2022 2025. CPB: maart 2021
Haan, J. de, en L. Hoogduin (2020) Verstandig begrotingsbeleid vraagt om Zalmnorm en tekortregel. ESB, 105(4790), 484–487.
Kam, F. de , Bolhuis, W. en J. Lukkezen (2021). Met verstandige regels is er tot vijftig miljard extra begrotingsruimte. ESB, 106(4800), 376-379.
Studiegroep Begrotingsruimte (2020) Koers bepalen: Kiezen in tijden van budgettaire krapte. 16e Studiegroep Begrotingsruimte.
Trouw (2021) Zorgstelsel op den duur onhoudbaar. 15 september 2021.
WRR (2021) Kiezen voor houdbare zorg: Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak. WRR rapport 104.
Auteurs
Categorieën