Streng naturalisatiebeleid ontmoedigt immigranten uit laagontwikkelde landen

358Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
Streng naturalisatiebeleid
ontmoedigt immigranten
uit laagontwikkelde landen
INTERNATIONAAL
N
aturalisatie wordt vaak gezien als een
veelbelovend instrument ter bevorde –
ring van de sociaal-economische en so –
ciaal-culturele integratie van migranten.
Het verkrijgen van de nationaliteit van
het land waarin men woont, biedt zowel formele privileges,
zoals politieke rechten en een zekere verblijfsstatus, als in –
formele voordelen, zoals een positief signaal richting poten –
tiële werkgevers over de mate van integratie. Desondanks
kiezen niet alle migranten voor naturalisatie wanneer zij
aan de voorwaarden voldoen. Traditioneel wordt het feit
of immigranten al dan niet naturaliseren, verklaard op basis
van enerzijds persoons- en demografische kenmerken, en
anderzijds contextuele kenmerken, waaronder de economi-
sche en politieke situatie in het land van herkomst (Beve –
lander en Veenman, 2008; Chiswick, 1978; Yang , 1994).
Echter, er is vooralsnog weinig aandacht voor de rol die het
naturalisatiebeleid in het bestemmingsland speelt. Dat is
verrassend, aangezien wetgeving de voorwaarden vaststelt
waaronder naturalisatie mogelijk is. De afgelopen decennia
is in Nederland de naturalisatiewetgeving meerdere malen
gewijzigd, en sinds de jaren negentig geleidelijk restrictie –
ver geworden (De Hart, 2004; Van Oers et al., 2013). In
de statistieken van het CBS zijn sterke parallellen zichtbaar
tussen wetswijzigingen en naturalisatieaantallen. Het is echter onduidelijk in hoeverre deze aantallen samenhan
–
gen met deze wetswijzigingen, en welke migrantengroepen
in dat geval het zwaarst getroffen worden. Daarom onder –
zoeken wij door middel van een longitudinale analyse hoe
het naturalisatiegedrag van immigranten zich ontwikkelt
na invoering van een verplichte naturalisatietoets op 1
april 2003, en of de restrictieve wetgeving vooral die im –
migranten treft die het grootste belang hebben bij natura –
lisatie: immigranten uit laagontwikkelde herkomstlanden.
Dit zou duiden op een belangrijke drempelwerking van het
huidige naturalisatiebeleid in Nederland.
HET BELANG VAN NATURALISATIE
In 1999 verkregen ongeveer 58.000 migranten het Neder –
lands staatsburgerschap via zelfstandige of medenaturali-
satie. Vijf jaar later was dit aantal gedaald tot minder dan
21.000. Wat beweegt migranten ertoe al dan niet voor de
nationaliteit van het bestemmingsland te kiezen? In de li-
teratuur wordt ten eerste gewezen op het integratieproces;
migranten die meer geïntegreerd zijn in de maatschappij
zullen ook vaker naturaliseren (Portes en Curtis, 1987).
Maar migranten zijn tevens rationele actoren die calcule –
rend beslissingen nemen (Yang , 1994). In dat kader is de
keuze om al dan niet te naturaliseren gebaseerd op een
kosten-batenafweging. Zo biedt naturalisatie formele en
informele voordelen, zoals een gegarandeerde verblijfs-
status, het recht om te stemmen tijdens verkiezingen en
diplomatieke bescherming. Bovendien kan de nationaliteit
van het bestemmingsland bevorderlijk zijn voor de kansen
op de arbeidsmarkt. Daartegenover staan de voorwaarden
en vereiste investeringen voor naturalisatie, waaronder een
minimale verblijfsduur, eventuele kennis van de taal en sa –
menleving van het bestemmingsland, en mogelijke finan –
ciële kosten. Of deze vereiste investering opweegt tegen de
voordelen van naturalisatie wordt in sterke mate bepaald
door de levensfase waarin een migrant zich bevindt. In dat
kader tonen Peters et al. (2015) aan dat met name jongeren, FLORIS PETERS
Promovendus aan de
Universiteit Maas-
tricht en onderzoe-
ker bij het Centraal
Bureau voor de
Statistiek (CBS)
MAARTEN
VINK
Hoogleraar aan
de Universiteit
Maastricht en
deeltijdhoogleraar
aan het Europees
Universitair Instituut
HANS
SCHMEETS
Senior onderzoe-
ker bij het CBS en
bijzonder hoogleraar
aan de Universiteit
van Maastricht
De invoering van een strenger naturalisatiebeleid in 2003 heeft im –
migranten ontmoedigd om te naturaliseren. Vooral immigranten uit
laagontwikkelde landen, die het grootste belang hebben bij spoedige
naturalisatie, ervaren de naturalisatietoets en bijbehorende kosten als
een obstakel. De strengere wetgeving heeft de doelstelling om integra –
tie van migranten te bevorderen daardoor niet gehaald.
ESB Internationaal

Internationaal ESB
359Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
migranten met een Nederlandse partner, en migranten met
kinderen de waarde van naturalisatie hoger inschatten, en
derhalve eerder en vaker naturaliseren. Daarnaast is ook het
herkomstland van belang : migranten uit economisch min-
der ontwikkelde of politiek instabielere landen zijn zeer
gemotiveerd hun verblijfsstatus in het bestemmingsland
te garanderen, en daardoor meer geneigd te naturaliseren.
Migranten die, omwille van naturalisatiewetgeving in het
land van bestemming of herkomst, bij naturalisatie hun
oorspronkelijke nationaliteit automatisch verliezen zijn
daarentegen juist minder geneigd te naturaliseren. Deze
bevindingen uit de literatuur worden bevestigd voor Ne –
derland, zie tabel 1 (Peters et al. , 2015).
Wetgeving in het bestemmingsland is bepalend voor
de voorwaarden waaronder naturalisatie de facto mogelijk
is. Deze criteria kunnen aanzienlijk variëren tussen vooral
Europese landen (Vink en De Groot, 2010). Beperkt Eu –
ropees onderzoek toont aan dat migranten in landen waar
naturalisatiebeleid restrictiever is, minder geneigd zijn te
naturaliseren (Dronkers en Vink, 2012; Vink et al. , 2013).
Ook zullen migranten die, om economische of juridische
redenen, zo snel mogelijk willen naturaliseren, bijvoorbeeld
de minimale verblijfsduur of een verplichte toets veel meer
als een obstakel ervaren dan migranten met een mindere
urgentie om te naturaliseren. Daarbij speelt ook dat mi-
granten voor wie een spoedige naturalisatie van belang is,
zoals mensen uit minder ontwikkelde landen, doorgaans
over minder middelen beschikken, zoals een hoge oplei-
ding en geld, om zich succesvol op een dergelijke toets voor
te bereiden, met als mogelijk gevolg dat ze hier überhaupt
niet aan beginnen. Een voorbeeld van een dergelijke res-
trictieve wetswijziging in Nederland is de invoering van de
herziene Rijkswet op het Nederlanderschap in 2003.
RESTRICTIEVERE NATURALISATIEWETGEVING
Het grootste verschil tussen de naturalisatiewetgeving voor
en na 2003 betreft de wijze waarop de mate van integratie
wordt bepaald. Terwijl voorheen in een informeel gesprek
met een gemeenteambtenaar werd vastgesteld of iemand
voldoende was ingeburgerd, wordt sinds 1 april 2003 de
mate van inburgering bepaald in een naturalisatietoets
(Van Oers, 2007). Behalve meer formele eisen betekent
een toets dat niet alleen spreek-, maar ook lees- en schrijf-
vaardigheid vereist is. Verder zijn er kosten verbonden aan
deelname aan de naturalisatietoets, terwijl het voormalige
gesprek gratis aangeboden werd. Sinds 2007 wordt ook
kennis van de Nederlandse maatschappij getoetst in een
inburgeringsexamen. Kortom, er kan gesteld worden dat
naturalisatiewetgeving in Nederland sinds 2003 restrictie –
ver is geworden, niet zozeer door bepaalde groepen immi-
granten van naturalisatie uit te sluiten, als wel door de eisen
voor iedereen aan te scherpen. Daarbij is het belangrijk dat
men beseft dat de beoogde doelstelling van het nieuwe be –
leid de bevordering van integratie van migranten was, en
niet het demotiveren van bepaalde groepen migranten om
te naturaliseren. Desondanks blijkt uit cijfers van het CBS
dat het aantal naturalisaties door verlening in 2003 en 2004
aanzienlijk daalde ten opzichte van voorgaande jaren, van
42.000 in 2002 naar 25.000 in 2003 en 21.000 in 2004. METHODE EN DATA
Om te analyseren hoe het naturalisatiegedrag van immi-
granten zich heeft ontwikkeld na de beleidswijziging in
2003, richten wij ons op mensen die in de periode 1995–
2002 naar Nederland zijn geïmmigreerd, en volgen deze
tot en met 2011 (Peters et al.
, 2015). Aangezien we willen
nagaan of immigranten besluiten te naturaliseren, worden
mensen die het Nederlanderschap mogelijk op een alter –
natieve wijze verkregen hebben, uitgesloten van de analyse.
Hieronder vallen ten eerste migranten jonger dan achttien
jaar, die mogelijk met de ouders mee naturaliseren. De mi-
nimale leeftijd op het moment van migratie wordt om die
reden op vijftien jaar gesteld, omdat kinderen die op zestien-
of zeventienjarige leeftijd naturaliseren ten minste drie jaar
in Nederland met een geldige verblijfsvergunning gewoond
moeten hebben. Migranten die in 1995 op vijftienjarige
leeftijd naar Nederland kwamen, waren dus nog niet in staat
te naturaliseren voor het eerste meetmoment in de dataset
(1 januari 1998). Ten tweede worden migranten geboren in
Suriname vóór 1975, of geboren op de Nederlandse Antil –
len, uitgesloten, aangezien zij bij geboorte reeds Nederlan –
der zijn. Ten derde worden alleen eerstegeneratie-migranten
in de analyse betrokken, aangezien latere generaties het Ne –
derlanderschap potentieel bij geboorte kunnen verkrijgen. Om het effect van de beleidswijziging te analyseren,
maken we onderscheid tussen drie cohortengroepen, met
het oog op de minimale verblijfseis van vijf jaar voor natu –
Percentage
Geslacht
Man 31,7
Vrouw 36,7
Leeftijd bij migratiebeweging
15–17 jaar 51,5
18–24 jaar 35,4
25–34 jaar 34,9
35–44 jaar 29,3
45–54 jaar 23,2
55–64 jaar 22,5
65–74 jaar 22,6
> 74 jaar 11,8
Partner
Geen partner 25,2
Partner van Nederlandse herkomst 42,1
Niet-Nederlandse partner van niet-Nederlandse herkomst 23,5
Kinderen onder 18 jaar in huishouden
Ja 41,2
Nee 28,1
Economische ontwikkeling herkomstland
Laagste kwartiel 53,1
Tweede kwartiel 53,2
Derde kwartiel 26,4
Hoogste kwartiel 4,0
Totaal 34,4
Bron: CBS
Naturalisatie naar persoons- en herkomst-
kenmerken, migratiecohort 1995–2002TABEL 1

ESB Internationaal
360Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
20 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
2 0 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
2 0 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
C oho rt 1 9 95–1 997
Coho rt 1 9 98 –1 999 Coho rt 2 0 00–2 002
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
20 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
2 0 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
2 0 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
C oho rt 1 9 95–1 997
Coho rt 1 9 98 –1 999 Coho rt 2 0 00–2 002
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
20 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
20 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
2 0 0 250 30 0 35 0 40 0 450 50 0
Aantal verblijfsweken
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
Proportie niet-genaturaliseerd
0 ,2
0
,4
0
,6
0
,8
1
,0
C oho rt 1 9 95–1 997
Coho rt 1 9 98 –1 999 Coho rt 2 0 00–2 002
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
H oogo ntw ikke ld h e rko mstla nd L
aag o ntw ikke ld h e rko mstla nd
ralisatie. Migranten uit cohortengroep 1995–1997 hebben
nog volledig de mogelijkheid gehad om te naturaliseren
onder de oude, meer liberale Rijkswet op het Nederlander –
schap van 1984. Voor cohortengroep 1998–1999 is dit in
mindere mate het geval; alleen migranten die voor 1 april
1998 naar Nederland geïmmigreerd zijn, of migranten met
een Nederlandse partner, konden voor de wetwijziging op
1 april 2003 naturaliseren. Migranten uit cohortengroep
2000–2002 waren vrijwel in zijn geheel gedwongen te na –
turaliseren onder de nieuwe regelgeving (uitzondering zijn
migranten met een Nederlandse partner die voor 1 april
2000 naar Nederland geïmmigreerd zijn). Daarmee verte –
genwoordigen deze cohortengroepen de transitie van het relatief liberale naar het restrictievere naturalisatiebeleid.
Naturalisatie onder deze groepen wordt vergeleken door
middel van Kaplan-Meier-analyses. Deze methode geeft de
survival curve voor een gegeven populatie weer. De survival
curve illustreert de cumulatieve naturalisatie over tijd. Dit
is een gebruikelijke methode om de tijd tot een bepaalde
gebeurtenis inzichtelijk te maken, die vooral in de medi-
sche wetenschap wordt toegepast.
Om te onderzoeken of het restrictievere naturalisa –
tiebeleid vooral van invloed is op migranten uit minder
ontwikkelde landen, wordt het naturalisatiegedrag van
migranten uit hoog- en laagontwikkelde landen per cohor –
tengroep vergeleken. De mate van ontwikkeling van het
herkomstland wordt gemeten door middel van de Human
Development Index, waarbij migranten geaggregeerd zijn in
de categorieën hoog- of laagontwikkeld herkomstland langs
de gemiddelde mate van ontwikkeling per cohortengroep.
RESULTATEN
In figuur 1 is de Kaplan-Meier-analyse weergegeven voor de
migratiecohorten 1995–1997, 1998–1999 en 2000–2002.
De stippellijn geeft het 95-procents-betrouwbaarheids-
interval weer. Te zien is dat de proportie niet-genaturali-
seerde migranten tien jaar (520 weken verblijf in Neder –
land) na het moment van migratie voor cohort 1995–1997
het kleinst is (circa 42 procent). Na dezelfde periode is de
proportie immigranten voor cohort 2000–2002 die zelfs
na tien jaar in Nederland gewoond te hebben niet naturali-
seren ongeveer vijftien procentpunten hoger (circa 58 pro –
cent). Cohort 1998–1999 neemt zoals verwacht een tus-
senpositie in. Deze bevinding sluit aan bij de verwachting
dat migranten uit de cohortengroep die vrijwel volledig
onder de meer restrictieve wetgeving valt minder natura –
liseren dan migranten uit de cohorten waarvoor dit min –
der of niet het geval is. Nadere analyse toont aan dat het
patroon in stand blijft wanneer gecontroleerd wordt voor
Bron: CBS
Naturalisatie cohort 1995–1997FIGUUR 2
Bron: CBSNaturalisatie cohort 2000–2002FIGUUR 3
Bron: CBS
Naturalisatie naar cohortenFIGUUR 1

Internationaal ESB
361Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
diverse persoons- en herkomstkenmerken. Verschillen tus-
sen de survival curves per migratiecohort kunnen dus niet
toegeschreven worden aan compositionele verschillen.De geschatte curve voor de cohortengroepen 1995–
1997 en 1998–1999 is tot 5 jaar na het migratiemoment
vrijwel gelijk, maar vertoont bij cohortengroep 1995–1997
vervolgens een knik. Voor cohortengroep 1998–1999 is dit
rond het moment waarop de nieuwe wetgeving in werking
treedt, namelijk 1 april 2003, terwijl cohortengroep 1995–
1997 op dit moment nog volledig onder de meer liberale
wetgeving valt. Dit suggereert dat een aantal migranten uit
cohortengroep 1995–1997 in reactie op de spoedige invoe –
ring van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap van
2003 nog snel genaturaliseerd zijn onder de meer liberale
wetgeving. Te concluderen valt dat er duidelijke verschillen
waarneembaar zijn in de proportie naturalisaties over tijd
tussen de cohortengroepen, en dat de verschillen mogelijk
samenhangen met de invoering van de herziene Rijkswet
op het Nederlanderschap in 2003. In figuur 2 is te zien dat migranten uit cohortengroep
1995–1997, en afkomstig uit laagontwikkelde landen aan –
zienlijk sneller en vaker naturaliseren dan migranten uit
hoogontwikkelde landen. Terwijl van de immigranten uit
de hoogstontwikkelde landen, na tien jaar in Nederland
gewoond te hebben, gemiddeld dertig procent is genatura –
liseerd, is dat van de immigranten uit de laagstontwikkelde
landen meer dan zeventig procent. Uit figuur 3 blijkt dat het verschil tussen migranten uit
laag- en hoogontwikkelde landen voor cohort 2000–2002
aanzienlijk kleiner is. Onder migranten uit laagontwik –
kelde landen uit dit laatste cohort is 55 procent na tien
jaar genaturaliseerd. Voor migranten uit hoogontwikkelde
landen is er nauwelijks een verschil waarneembaar tussen
de cohorten 1995–1999 en 2000–2002, dit blijft circa
dertig procent. Dit betekent dat het verschil tussen de co –
hortengroepen in figuur 1 louter veroorzaakt wordt door
migranten uit laagontwikkelde landen. Daarmee is dit
een sterke aanwijzing dat de wetswijziging vrijwel uitslui-
tend gevolgen heeft gehad voor migranten uit laagontwik –
kelde landen. Wanneer een dergelijke analyse op basis van
de politieke stabiliteit van het herkomstland uitgevoerd
wordt, is een vergelijkbaar patroon zichtbaar. Kortom, het
restrictieve naturalisatiebeleid heeft vooral een negatieve
impact op migranten voor wie de te maken kosten voor
naturalisatie en inburgeringsvereisten een grotere drempel
vormen. Aangezien deze migranten, afkomstig vooral uit
laagontwikkelde landen, tevens zeer gemotiveerd zijn om
te naturaliseren worden zij harder getroffen door de drem –
pelwerking van het beleid.
CONCLUSIE EN BELEIDSIMPLICATIES
De invoering van restrictievere naturalisatiewetgeving in
2003 heeft immigranten ontmoedigd om te naturaliseren.
De impact van restrictief naturalisatiebeleid is echter niet
gelijk voor alle migrantengroepen. Restrictief naturalisatie –
beleid heeft vrijwel uitsluitend gevolgen voor migranten uit
laagontwikkelde en politiek instabiele landen. Migranten
uit hoogontwikkelde of politiek stabiele landen worden
door de introductie van een naturalisatietoets niet tot nau –
welijks beïnvloed in hun naturalisatiegedrag. Het effect van beleid op naturalisatie van migranten uit laagontwikkelde
landen manifesteert zich in een vertraging , en tot op zekere
hoogte zelfs in uitstel, van naturalisatie. Maar juist deze mi-
granten hebben baat bij spoedige naturalisatie, en onder
–
vinden dus vooral de gevolgen van meer restrictief beleid
waarbij meer kennis en assimilatie vereist is, en de kosten
voor naturalisatie hoog zijn. Vanuit een beleidsoogpunt roepen de resultaten uit dit
onderzoek nieuwe vragen op. Naturalisatie kan een belang –
rijke stimulans bieden aan het proces van sociaal-economi-
sche en sociaal-culturele integratie, door het verlenen van
rechten, plichten en vrijheden die gelijk zijn voor alle Ne –
derlanders. In dat kader conditioneert naturalisatie beleid in
hoeverre dit middel redelijkerwijs voor migranten beschik –
baar is. Restrictieve naturalisatiewetgeving kan derhalve een
belangrijk obstakel vormen in het integratie proces. De ana-
lyse bevestigt deze gedachte, waarbij de invoering van een
naturalisatietoets een dempend en vertragend effect heeft
op naturalisatie van migranten. Dit is met name het geval
voor migranten die de Nederlandse nationaliteit goed kun –
nen gebruiken. Gezien het feit dat de naturalisatietoets in
2003 is ingevoerd als reactie op het gepercipieerde falen van
het voorgaande liberale integratiebeleid, en de doelstelling
was om integratie van migranten te bevorderen, kunnen
vraagtekens gezet worden bij de mate waarin het restrictieve
beleid succesvol is geweest. De resultaten bieden eerder on –
dersteuning voor de notie dat met name kwetsbare migran –
ten, voor wie naturalisatie een waardevol middel in het inte –
gratieproces is, de naturalisatietoets en de bijhorende kosten
als obstakel ervaren. Het resultaat van dit beleid is daarmee
niet zozeer dat integratie bevorderd wordt, als wel vooral dat
het Nederlanderschap exclusiever is geworden.
LITERATUUR
Bevelander, P. en J. Veenman (2008) Naturalization and socioeconomic integration: the case
of The Netherlands. In: P. Bevelander en D.J. DeVortez (red.) The economics of citizenship.
Malmo: Malmo University, 63–89
Chiswick, B.R. (1978) The effect of Americanization on the earnings of foreign-born men. The
Journal of Political Economy, 5(86), 897–921.
Dronkers, J. en M.P. Vink (2012) Explaining access to citizenship in Europe: how citizenship
policies affect naturalization rates. European Union Politics, 3(13), 390–412.
Hart, B. de (2004) Debates on dual nationality in the Netherlands . IMIS Beiträge, 24, 149–162.
Oers, R. van, B. de Hart en K. Groenendijk (2013) Country report: the Netherlands. Florence:
EUDO Citizenship Observatory, European University Institute.
Oers, R. van (2007) De naturalisatietoets geslaagd? Over de redenen voor introductie en
over effecten. Migrantenrecht , 6(07), 240–246.
Peters, F., H. Schmeets en M.P. Vink (2015) Naturalisatie in Nederland: wie en waarom? Bev-
olkingstrends, te verschijnen.
Portes, A. en J.W. Curtis (1987) Changing flags: naturalization and its determinants among
Mexican Immigrants. International Migration Review, 2(21), 352–371.
Vink, M.P. en G. de Groot (2010) Citizenship attribution in western Europe: int
ernational
framework and domestic trends. Journal of Ethnic and Migration Studies, 5(36), 713–734.
Vink, M.P., T. Prokic-Breuer en J. Dronkers (2013) Immigrant naturalization in the context
of institutional diversity: policy matters, but to whom? International Migration, 5(51), 1–20.
Yang, P.Q. (1994) Explaining immigrant naturalization. International Migration Review, 3(28),
449–477.