De vijf geheimen van de Europese begroting

326Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
De vijf geheimen
van de Europese begroting
OPENBARE FINANCIËN
‘ I
want my money back.’ Daarmee verwoordde
minister-president Margaret Thatcher haar eis
om een korting op de Britse contributie aan de
Europese Unie te krijgen; aan haar was het idee
van solidariteit niet besteed. Het verhaal gaat
dat ze ook met haar handtas hard op tafel heeft geslagen.
Hoe het ook zij, Thatcher kreeg haar zin en het Verenigd
Koninkrijk een korting (rebate ) die op tot op de dag van
vandaag nog geldt. Een eis die sindsdien door veel lidsta –
ten is overgenomen. Onze minister-president Mark Rutte
heeft ooit gezegd met een geladen pistool op zak aan de
onderhandelingen aan te schuiven.
Het is dan te begrijpen dat Alex Brenninkmeijer, als
nieuw lid van de Europese Rekenkamer, zich onlangs heeft
laten ontvallen dat de Europese Unie een vereniging van on –
betrouwbare leden is die meer geld willen halen dan brengen.
Er is wel te redeneren dat de Europese begrotingssystematiek
conflicten in de hand werkt. Zo is er een sterke prikkel voor
de lidstaten om ja te zeggen tegen de verplichtingen en nee te
zeggen tegen de betalingen die voortvloeien uit die verplich –
tingen. Dat is een van de problemen bij de Europese begroting. Het Nederlandse kabinet is er inmiddels van doordron –
gen dat een jaarlijkse krachtmeting tussen de lidstaten, de Eur -opese Commissie en het Europees Parlement niet productief
is. Het heeft het voornemen om het Nederlandse voorzitter
–
schap te benutten om een andere systematiek van de grond te
krijgen. Dit artikel onthult vijf geheimen, waardoor er beter
zicht ontstaat op de werkelijke problemen bij de Europese be –
groting. Het stuk sluit af met de weg vooruit: een begrotings-
systematiek met meer oog voor de doelmatigheid én doeltref-
fendheid van Europese bestedingen.
1 Er wordt vier keer beslist over dezelfde som geld
Een begroting helpt om bestuurlijke rust te scheppen. Maar
die rust is bij de Europese begroting ver te zoeken. De lid –
staten kunnen maar liefst op vier momenten beslissen over
hetzelfde bedrag binnen de EU-begroting. Het is te wijten aan de specifieke manier waarop de Eu –
ropese begroting ontworpen is. De begroting betreft niet
zozeer lopende uitgaven, als wel investeringsprojecten: 94
procent van de EU-uitgaven betreft investeringen. Het is
vaak niet van te voren te overzien welke projecten zich in
een begrotingsjaar aandienen. Ook lopen projecten onder
het budget vaak langer dan één jaar. Daarom wordt steeds
éérst een zevenjaarsraamwerk vastgelegd, en dat is het eer –
ste moment dat er over de EU-begroting beslist wordt. In
het zevenjaarsraamwerk worden de totale reële uitgaven en
de verdeling over bestedingscategorieën bepaald. Er bestaat
in de periode van zeven jaar nog een mogelijkheid om over
de tijd of tussen de categorieën te schuiven, maar niet om
het totaal aan uitgaven te veranderen. Het tweede moment is het opstellen van de jaarlijkse
begroting. Anders dan in Nederland, is de begroting opge –
deeld in twee delen: de verplichtingen die aangeven welk be –
drag er jaarlijks maximaal voor een bestedingscategorie be –
schikbaar is, en de betalingen die verbonden zijn aan gedane
verplichtingen. Vergelijk het met een restaurant: een groep
personen spreekt samen een bedrag af om uit eten te gaan.
Dit zijn de verplichtingen, het bedrag waarover onderhan –
deld kan worden. Na het diner komt de ober met de reke –
ERIK HORMES
Beleidsmedewerker
bij de PvdA in het
Europees Parlement
PAUL TANG
Europarlementariër
voor de PvdA, en
onder meer lid van
de begrotingscom-
missie
De Europese begrotingssystematiek werkt conflicten in de hand.
Zo is er een sterke prikkel voor de lidstaten om ja te zeggen tegen
de verplichtingen en nee te zeggen tegen de betalingen die voort –
vloeien uit die verplichtingen. Dat is een van de problemen bij
de Europese begroting. Het onthullen van de vijf geheimen van
de Europese begroting is een eerste stap naar meer doelmatige en
doeltreffende Europese bestedingen.
ESB Openbare financiën

Openbare financiën ESB
327Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
2007Totaal Overig
Cohesie, landbouw en veiligheid
230.000
180.000
130.000
80.000
In miljoen euro
30.000 20082009 2010 20112012 201320142015
ning , die het niet-onderhandelbare feitelijke bedrag bepaalt.
Het probleem is nu dat het ononderhandelbare steeds
vaker onderhandeld wordt. Lidstaten – die samen met het
Europees Parlement de jaarlijkse begroting bepalen – willen
in de regel minder betalingen, ook al zijn de verplichtingen
reeds aangegaan. De betalingen moeten komen uit hun
contributie en hebben derhalve voor hen een directe bud –
gettaire impact. Hierin schuilt de tijdsinconsistentie: lidsta –
ten zeggen ja tegen de verplichtingen maar zeggen nee tegen
de betalingen die uit die verplichtingen voortkomen. Als de
‘verplichte’ betalingen op tafel komen, proberen ze alsnog
de som geld omlaag te brengen. Dat is het derde moment. In de afgelopen vier jaren is het bedrag voor betalingen
steeds lager geweest dan de Commissie elk jaar nodig heeft
geacht. Daardoor komt Brussel in betalingsnood: factu –
ren kunnen niet worden voldaan. Dat zorgt ervoor dat de
Commissie genoodzaakt wordt om geld waar al drie keer
over is beslist, nog een vierde keer op tafel te brengen. Via
‘aanvullende begrotingen’ wordt om extra geld gevraagd
om aan de betalingen te voldoen. Dat leidt ons tot het
tweede geheim.
2 De Europese Commissie heeft een bedrag van 220
miljard euro te voldoen
Het is misschien wel het best bewaarde geheim van Brus-
sel, de berg onbetaalde rekeningen uit lidstaten. Iedere keer
als er een project met Europees geld betaald wordt, wordt
de rekening naar de Europese Commissie gestuurd. Tege –
lijk moet Brussel wachten op de afdrachten van lidstaten
om aan die rekening te voldoen. Inmiddels ligt er een som
van bijna 230 miljard te wachten om uitbetaald te worden
(Europese Commissie, 2014a). Zoals we hieronder zien, is
deze achterstand (vaak aangeduid met het Franse acroniem
RAL – reste à liquider) in de afgelopen jaren snel gestegen
(figuur 1). De knik in 2014 hangt samen met het einde van
de vorige zevenjaarsperiode: de Commissie heeft extra gere –
serveerd voor betalingen omdat aan het einde relatief veel
rekening binnenkomen.
Omdat er altijd een vertraging zit tussen verplichtingen
en betalingen, is het bestaan van een RAL op zich geen te –
ken van slecht financieel beheer. Maar de laatste jaren waren
betalingsplafonds voor lidstaten steeds meer een onderdeel
van de zoektocht naar bezuinigingen. Daardoor steeg ook de zogenaamde ‘abnormale’ achterstand (de achterstand die
meegenomen wordt naar volgende begrotingsjaren). Het
gevolg is dat projecten vertraging oplopen. Zo stuurden in
Nederland kennisinstellingen vorig jaar een brandbrief naar
minister Dijsselbloem omdat ze vergeefs wachtten op toe
–
gezegd Europees geld. Aan het eind van 2014 was de abnor –
male achterstand alleen al voor structuurfondsen gestegen
tot 33 miljard (Europese Commissie, 2014b).
De Commissie heeft aangegeven dat deze abnormale
achterstand vrijwel verdwijnt als de lidstaten zich aan het
door de Commissie te presenteren ‘betalingsplan’ voor de
komende jaren houden. Maar dan moet er wel een akkoord
komen over de betalingen die de Commissie voorstelt, iets
wat de laatste jaren steeds niet is gebeurd. Dat is te wijten
aan de opstelling van de Raad. De andere onderhandelaar,
het Europees Parlement, is steeds verenigd in de wens om
de betalingsachterstand terug te dringen en weg te wer –
ken. Het treedt hierin op als bewaker van het verdrag dat
de Unie verbiedt een (verkapte) schuld in de vorm van een
betalingsachterstand op te bouwen. Daardoor vraagt het
Bron: Europese Commissie, 2015
Ontwikkeling van de betalingsachterstand FIGUUR 1
Zo stuurden kennisinstellingen in
Nederland vorig jaar een
brandbrief naar minister Dijsselbloem omdat ze vergeefs wachtten op toegezegd Europees geld de laatste jaren waren betalingsplafonds
voor lidstaten steeds meer een onderdeel van de zoektocht naar bezuinigingen

ESB Openbare financiën
328Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0 0
1
2 0
1
4 0
1
6 0 In miljard euro
‘0 7 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14 ‘15 ‘16 ‘17 ‘18 ‘19 ‘20
Ove rigI n nova tieC oh esieL a n db ou w
steeds om geld: niet voor meer verplichtingen maar voor
betalingen. Dat geeft het beeld dat het Brussel nooit ge –
noeg is. Toch is dat niet waar.
3 De EU bezuinigt… in absolute getallen
Het idee dat via de Europese begroting steeds meer wordt
uitgegeven, blijkt in het geheel niet uit de cijfers. Figuur 2
toont de ontwikkeling van de EU-begroting in verplichtin –
gen. Achter de grijze lijn begint het nieuwe meerjarig finan –
cieel kader (MFK), dat een totale omvang van 959 miljard
euro heeft. In de periode 2007–2013 was dat 975 miljard.
Toen in 2004 tien nieuwe landen toetraden tot de
Europese Unie, volgde in het daaropvolgende MFK een
relatieve daling van de Europese begroting. Het huidige
zevenjaarsraamwerk (2014–2020) kent zelfs een absolute
daling : ‘Brussel’ geeft 3,6 procent minder uit dan de zeven
jaar daarvoor. Als Nederland met eenzelfde bedrag moest bezuinigen, zou dat neerkomen op een bezuiniging van 9,6
miljard euro per jaar, of 67,3 miljard over zeven jaar.
Daarnaast is er ook een langzame verandering van het
uitgavenpatroon. In figuur 2 is te zien dat het beschikbare
geld voor innovatie toeneemt. Ook is te zien dat er langzaam
steeds minder geld naar landbouw gaat. Een trend die al eer –
der was ingezet: in 2004 traden tien landen tot de EU toe,
zonder dat de absolute omvang van de landbouwsteun steeg.
4 De noordelijke roep om verdere bezuinigingen draait
vaak uit op zelfbeschadiging
Wat geen geheim is: Nederland is een netto-betaler aan
Brussel. Nederland betaalt jaarlijks ongeveer zeven miljard
euro aan de Europese begroting , een hoger bedrag dan de
twee miljard die we direct via de EU-begroting terugkrij –
gen. Het leidt ertoe dat we een betalingspositie hebben van
–0,39 procent van ons bni. Toch werkt de Nederlandse
inzet voor een kleinere EU-begroting niet in ons voordeel.
Het leidt namelijk tot bezuinigingen op precies die begro –
tingsonderdelen waar Nederland van profiteert.
Daarmee is niet gezegd dat er geen overbodige uitga –
ven bestaan onder het EU-budget, en er zijn zeker posten
waar de EU-begroting met minder toe zou kunnen. Want
hoewel er langzaam bezuinigd wordt op landbouw, eist
landbouw nog steeds 33 procent van de EU-begroting.
Dat is nog ouderwets hoog. Maar om te bezuinigen op
landbouw is unanimiteit in de Raad vereist, en gevestigde
belangen spelen snel op. Die belangen zijn minder goed
georganiseerd bij onderzoek en innovatie. Daarom worden
deze fondsen keer op keer het hardst getroffen door de roep
om bezuinigingen: vorig jaar nog stelde de Raad een bezui-
niging van 1,33 miljard (op betalingen) voor. Nederland was een van de landen die op de bezuinigin –
gen aandrong. Dat is pure zelfbeschadiging , want Neder –
land is bij fondsen voor onderzoek en innovatie namelijk
zelf netto-ontvanger: recente cijfers (Van Calmthout, 2015)
laten zien dat ons land voor iedere euro die het in het fonds
stopt, 1,62 euro terugkrijgt. Be careful what you wish for.
5 Nederland is niet het braafste jongetje
Het lijkt een zekerheid: Nederland is een land dat altijd
netjes aan de verplichtingen voldoet. Frauderen met EU-
geld, dat is iets wat in het verre buitenland gebeurt. Het
1 Prijzen in 2011.
Ontwikkeling EU-begroting in verplichtingen
2007 – 2020
1
FIGUUR 2
Nederland was een van de
landen die op de bezuinigingen aandrong.
Dat is pure zelfbeschadiging , want Nederland
is bij fondsen voor onderzoek en innovatie
namelijk zelf netto-ontvanger
Landen zien liever dat
EU-geld thuis slecht wordt
besteed dan ergens anders goed. Nederland vormt opnieuw geen uitzondering

Openbare financiën ESB
329Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
klopt helaas niet. De grootste fraude met het Europees So-
ciaal Fonds staat op naam van Nederland, heeft Alex Bren –
ninkmeijer laten weten (Peeperkorn, 2015). Vaak wordt met de vinger gewezen naar Brussel wan –
neer de Rekenkamer vaststelt dat de Europese begroting
opnieuw een te hoge foutmarge kent (nu al voor het twin –
tigste jaar op rij). Maar het leeuwendeel van de onregelma –
tigheden vindt plaats in de gelden in deelbeheer: gelden
die de Commissie en lidstaten samen uitgeven. Het is, ook
volgens de Europese Rekenkamer, te wijten aan het feno –
meen dat landen liever zien dat EU-geld thuis slecht wordt
besteed dan ergens anders goed. Nederland vormt opnieuw
geen uitzondering.
NAAR EEN ANDERE BEGROTINGSSYSTEMATIEK
Het lijkt erop dat het conflict in de Europese begroting zit
ingebakken. Lidstaten hebben de prikkel om ja te zeggen
tegen verplichtingen, en om nee te zeggen wanneer de be –
talingen komen. Dat zorgt ervoor dat de Commissie moet
optreden als een deurwaarder, en daardoor wordt het beeld
versterkt van een Unie die alsmaar meer geld wil. Gelukkig
wordt de roep om verandering breed gedeeld. Nederland
heeft als voorzitter van de Europese Unie in het eerste half-
jaar van 2016 de ambitie uitgesproken om de onproduc-
tieve situatie te doorbreken (Ministerie van Buitenlandse
Zaken, 2015). Daarvoor zijn twee wegen denkbaar. De eerste is de blauwe envelop uit Brussel. Als er Eu –
ropese belastingen geheven worden, versterkt dat de au –
tonomie van de EU en wordt de claw back reflex van lid –
staten teruggedrongen (Heinemann et al. , 2008). Maar de
politieke haalbaarheid lijkt vooralsnog gering. Nederland
heeft daarom aangegeven in te zetten op een tweede route:
het veranderen van de begrotingssystematiek. De discussie
daarover is nog in een prille fase. Het is duidelijk dat de huidige begrotingssystematiek
conflict uitlokt. De landen zoeken daarbij niet een entree
via de voordeur, door te eisen dat het plafond voor verplich –
tingen verder omlaag gaat; ze proberen de achterdeur, door
te morrelen aan het plafond van betalingen. Dit is ‘verkeer –
de’ zuinigheid. Het leidt tot een meer dan normale beta –
lingsachterstand, en tot ad-hoc-ingrepen in de gelden voor
onderzoek en innovatie. Het zou beter zijn als de betalingen
als vanzelf voortvloeien uit de verplichtingen. Daarbij zou
het helpen als de contributies van de lidstaten afhankelijk
zijn van de verplichtingen waartegen zij aan het begin van
de begrotingsperiode ja zeggen, en niet van de betalingen
waarover zij achteraf gaan heronderhandelen. Het totaal
aan contributies ligt dan vast en vormt geen onnodige bron
van onzekerheid. Het plafond voor verplichtingen is in de
praktijk bindend gebleken, en is daarmee een effectief in –
strument voor budgettaire beheersing. Doordat betalingen
en verplichtingen nu op verschillende momenten bepaald
worden, hebben de lidstaten de prikkel om over het onon –
derhandelbare toch te onderhandelen. De gewenste zuinigheid kan beter op een andere ma –
nier gestalte krijgen. Er is nog veel te winnen door een bete –
re, meer doelmatige besteding van Europese gelden. Veel van
deze gelden betreffen investeringen en kunnen systematisch
aan (ex-ante en ex-post) evaluaties onderworpen worden.
Dan wordt elke euro uit de Europese begroting effectiever besteed. Dat is in het belang van alle landen, ongeacht of ze
netto-ontvanger of netto-betaler zijn. Met name het feno
–
meen ‘geld zoekt project’ is op deze manier in te dammen. Een andere begrotingssystematiek kan het jaarlijkse,
haast rituele gevecht helpen voorkomen. Het is echter niet
te vermijden dat de landen en Europese instellingen posi-
tie moeten innemen over de verdeling van het budget. De
verschuiving van landbouw naar onderzoek en innovatie
gaat voor het ene land te traag en voor het andere land te
snel. Het is onze, zeer Nederlandse opvatting dat de mo –
dernisering van de Europese begroting niet snel genoeg kan
gaan. Wij denken dat het Europese belang van onderzoek
en innovatie beduidend groter is dan het belang van gesub –
sidieerd landbouwbeleid. Deze discussie is belangrijk, maar
wordt niet elk jaar gevoerd, want in de regel vindt deze dis-
cussie bij het vaststellen van het zevenjaarsraamwerk plaats.
Nu is er echter voor het eerst een tussentijdse herziening
van dat raamwerk afgesproken en dat biedt Nederland, als
voorzitter in de eerste helft van 2016, een kans deze discus-
sie opnieuw op de agenda te zetten. Maar de eerste stap is dat werkelijke problemen breed
onderkend worden. Want zolang de Europese begroting
nog wordt omgeven door geheimen en mythes, is het moei-
lijk een fundamentele discussie aan te gaan.
LITERATUUR
Calmthout, M. van (2015) Nederland maakt winst op wetenschap. De Volkskrant, 1 mei.
Europese Commissie (2014a) Besluit betreffende de gebruikmaking van de marge voor onvoor-
ziene uitgaven, 0328. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2014b) Elements for a payment plan to bring the EU budget back on to a
sustainable track . Brussel: Europese Commissie.
Heinemann, F., P. Mohl en S. Osterloh (2008) Reform options for the EU own resources system.
Mannheim: Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung.
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2015) Kamerbrief over de inhoudelijke voorbereidingen Ne-
derlands EU-voorzitterschap 2016 , 28 januari.
Peeperkorn, M. (2015) De EU is een vereniging van onbetrouwbare leden. De Volkskrant, 13
april.
Nederland heeft als voorzitter
van de Europese Unie in het eerste halfjaar
van 2016 de ambitie uitgesproken om deze onproductieve situatie te doorbreken