.
Beleidservaringen ESB
beleidservaringen
Verslag MKBA-sessie
met beleidsmakers
Ter voorbereiding op het maken van het dossier kwamen
beleidsmakers van verschillende departementen bijeen om
helder te krijgen welke opvattingen er over de MKBA bestaan en welke vragen er leven. De bijeenkomst moest het
dossier helpen afstemmen op de kennisbehoefte van mensen die in hun werk met MKBA te maken hebben.
gelijn
werner
Eindredacteur
van ESB
W
ie herinnert zich niet de maatschappelijke beroering rond de
eeuwwisseling over de aanleg van
de Betuwelijn? Eindeloos politiek gesteggel was er over de vraag of de Betuwelijn er
moest komen. Effectbeoordeling op effectbeoordeling
kwam uit op een min. Maar toen de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat eindelijk die ene MKBA
in handen had met een positief resultaat kon de Betuwelijn er prompt komen.
De MKBA had zijn dienende werk gedaan, maar
ook was er verontwaardiging. Had het besluit het algemeen belang gediend? Was de onderliggende MKBA
adequaat en objectief opgezet? Leende deze zich wel
voor de conclusie dat het maatschappelijk wenselijk
was om aan de aanleg van de Betuwelijn te beginnen en
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
op welke grond konden eerdere bevindingen eigenlijk
terzijde worden geschoven?
‘Nee’, was het antwoord steeds. MKBA’s moesten daarom voortaan anders. Er zou een vaste leidraad
komen voor het evalueren van voorgenomen infrastructuurprojecten. Het resultaat: de leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur ofwel de leidraad-OEI.
Sindsdien is er meer tevredenheid over de kwaliteit
van effectbeoordelingen rond infrastructuurprojecten.
Gebruikers van de leidraad-OEI menen dat de transparantie van besluitvorming rond infrastructuurprojecten enorm is vergroot.
Maar gedegen effectbeoordeling is uiteraard ook
op andere beleidsterreinen van belang. Op basis van
de leidraad-OEI is het afgelopen jaar daarom een algemene leidraad voor MKBA’s opgesteld waaraan elke
MKBA in opdracht van het Rijk moet voldoen, ongeacht het beleidsterrein. Deze zogeheten Algemene
leidraad MKBA beschrijft de minimale voorwaarden
voor kwaliteit en presentatie. Een MKBA mag zelfs alleen zo heten als aan de principes en uitgangspunten
van de leidraad is voldaan.
In dit ESB-dossier vertellen economen over de
wijze waarop je een MKBA kunt gebruiken, in het
algemeen en op specifieke beleidsterreinen. Maar hoe
weet je waarover gebruikers van MKBA’s iets zouden
willen en kunnen leren? Door ze te betrekken. Ter
voorbereiding op het dossier vond daarom een bijeenkomst plaats met een twintigtal beleidsmakers die in
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
17
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
hun werk met MKBA te maken hebben. Hoe ervaren
ze MKBA? Welke gebruiksmogelijkheden en -onmogelijkheden zien ze? Het doel van de bijeenkomst was
om te leren op welke concrete vraagstukken het dossier
de meeste toegevoegde waarde zou kunnen bieden.
Plenaire discussie
Een eerste van drie activiteiten moest argumenten en
vragen rond het gebruik van de MKBA naar boven
brengen. Dit gebeurde in de vorm van discussie rond
twee stellingen: ‘de MKBA is een onnodig zwaar mid-
18
del’ en ‘mits deugdzaam gebruikt is de MKBA het
nuttigste instrument om het beleidsproces te informeren bij besluitvorming’. Met de eerste stelling is het
merendeel het oneens, met de tweede is het merendeel het eens.
Mensen die de MKBA onnodig zwaar vinden
en niet heel nuttig stellen dat niemand de uitkomsten snapt en er gauw misinterpretatie ontstaat. “Er
is een extra bureau nodig om het in Jip-en-Janneketaal begrijpelijk te makenâ€. Sterke voorstanders van
de MKBA onderkennen dat resultaten goed leesbaar
moeten worden gemaakt, maar stellen voorts dat hier
de deugdelijkheid van de analyse en de vertaalslag door
elkaar lopen.
Een enkele beleidsmaker betwijfelt de bruikbaarheid van MKBA an sich. “Hoe je het ook wendt of
keert, er wordt een uitspraak gedaan over maatschappelijke effecten en daarmee is ook een verdelingsvraagstuk aan de orde. Die vergt visie op de maatschappij,
die je in een MKBA niet terug zietâ€. Anderen stellen
daarop dat je verdelingseffecten wel degelijk kunt meenemen in een MKBA.
Beleidsmakers die de MKBA niet onnodig zwaar
vinden, wijzen vooral op de noodzaak tot zinvolle vergelijking tussen alternatieve beleidsopties. In reactie
krijgen ze de vraag toegespeeld of dat per se kwantitatief moet en niet ook kwalitatief kan. “Nee, want je
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Beleidservaringen ESB
maakt positieve en negatieve ingrepen minder goed
vergelijkbaar. Voor zover het kwantitatief en monetair
kan worden uitgedrukt, graag.â€
Hoewel niemand tegen een deugdzaam gebruik
van de MKBA zegt te zijn, toont bespreking van de
zogeheten MKBA light een genuanceerder beeld.
Hierbij gaat het om de quick-and-dirty variant die bijvoorbeeld de gemeente Eindhoven hanteert voor haar
ruimtelijk beleid. Voorstanders stellen dat “er al gauw
de angst is dat we de cijfers niet hebben en het teveel
gedoe geeft. Dan kan een light versie het verhaal globaal vertellenâ€. Tegenstanders blijven bang voor “half
werk dat niet het hele beeld geeftâ€. Maar de voorstanders houden vol dat het “al heel wat is dat in termen
van gemeten voordelen en nadelen wordt gedacht“.
Een algemener ervaren nadeel van een deugdelijke
MKBA blijkt de vereiste tijd en de timing. “Soms moet
de politiek nu eenmaal snel een besluit nemen terwijl
je eigenlijk een jaar nodig hebt om een en ander goed
uit te zoekenâ€. Daarnaast blijkt het de beleidsmakers
niet altijd mee te vallen om dubbeltellingen te voorkomen, aannames hard te maken en scenario-analyses
uit te voeren. Met als gevolg dat “het risico bestaat dat
afwegingen gemaakt worden op basis van partiële informatie en dat kan niet de bedoeling zijnâ€.
Een deugdelijke MKBA komt ook in het geding
als er een belangrijk kost of baat is die weliswaar een levensgrote stempel op de af te wegen beleidsinterventie
drukt, maar die nauwelijks te monetariseren is. Dit is
dan de zogenaamde olifant in de kamer. In deze situatie is het “vakmanschap van de opsteller†erg relevant,
omdat “in de praktijk zelden alles goed gaat. Zeker als
duidelijk is dat we over de olifant in de kamer weinig
weten, moeten we onzekerheid goed in kaart brengen.
Welke aannames zijn gedaan? Wat zijn de bandbreedtes?â€. Toch blijven sommigen zich afvragen of er überhaupt wel cijfers onder de streep moeten staan.
De MKBA-methode in het fysieke domein pakt
anders uit dan in het sociale domein, maar na een discussie over dilemma’s in het fysieke domein, realiseren
ook beleidsmakers uit het sociale domein zich dat zij
niet perse te maken hebben met moeilijker uitvoerbare
MKBA’s. Wel “doet iedereen gewoon maar een zelfwelgevallige MKBA met mooie cijfers onder de streepâ€,
bij de bezuinigingen als gevolg van decentralisaties in
het sociale domein. Ook blijken in het sociale domein
de eerder aangehaalde verdelingsvraagstukken flink te
knagen. “Hoe kan een MKBA daarbij helpen? Neem
een bezuiniging op de WW: minder herverdelen naar
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Flipover met beleidsargumenten
figuur 1
Wat het ESB-dossier moet opbrengen
figuur 2
Wanneer niet en wanneer wel?
Relatie tussen herverdeling en MKBA
Terugblik mbv MKBA op bijv. Deltawerken
(ex post MKBA)
Overzicht beleidsterreinen waarop MKBA
wordt gebruikt en waar nog
Kritische analyse voor- en nadelen
monetariseren
Dilemma’s en misverstanden
bij gebruik MKBA’s
Veel effecten nog niet goed kwantificeerbaar.
Gevaar van partiële analyse en verkeerde
beleidskeuzesnog niet goed
Overige issues (16)
0
1
2
3
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
4
5
19
Kritische analyse voor- en nadelen
monetariseren
Dilemma’s en misverstanden
bij gebruik MKBA’s
Veel effecten MKBA: kwantificeerbaar.
ESB Dossier nog niet goedmaatwerk in gebruik
Gevaar van partiële analyse en verkeerde
beleidskeuzesnog niet goed
Overige issues (16)
0
1
2
3
4
Wat beleidsmakers van de MKBA vinden
5
figuur 3
Voordelen
Discussie
Argumenten op een rij
Dwingt tot nadenken over alle voor- en nadelen
en deze mogelijk te kwantificeren
Alternatieve beleidsinstrumenten
objectief bij elkaar
Instrument om beleid te optimaliseren
Parallele werkgroepen en uitkomsten
Enige middel dat integrale effecten kwantificeert
Dwingt tot stellen van juiste vragen
Overige issues (6)
0
1
2
3
2
3
Nadelen
Misbruik, eigen beleid verdedigen
Creëert schijnzekerheid
Baten niet altijd incasseerbaar
Monetaire aspect overheerst in
besluitvormingaspect
Timing is lastig in relatie tot politieke proces
Overige issues (9)
0
1
Eens
20
werklozen, dan gaat het niet alleen om efficiëntie. Als
de kern van het vraagstuk herverdeling is dan hoeft de
MKBA zeker niet het nuttigste instrument te zijnâ€.
Iedereen lijkt zich te kunnen vinden in de opmerking dat “de MKBA een nuttig hulpmiddel is maar
geen technocratisch beslisinstrumentâ€. Een vraag die
openligt is vanaf welk bedrag het uitzetten van een
MKBA de moeite loont. Met andere woorden, wanneer is de MKBA van een MKBA positief.
Oneens
Welke vragen moet het ESB Dossier in ieder geval beantwoorden? En wat zijn de belangrijkste voor- en nadelen van een MKBA? Over deze twee vragen maakten de beleidsmakers in kleine groepjes een flipover
met hun antwoorden (figuur 1). Vervolgens maakte
ieder persoon (met stickers) kenbaar welke van het totaal aan argumenten en wensen het meeste en minste
bevielen. Zo ontstond een preciezer beeld van wat beleidsmakers de belangrijkste argumenten in de discussie over bruikbaarheid van de MKBA achten en aan
welke kennis de meeste behoefte is.
Figuur 2 geeft de punten weer die door tenminste één beleidsmaker als prioriteit zijn benoemd. Het
meest genoemd is de vraag wanneer je wel en niet een
MKBA moet gebruiken. Als meest belangrijk zijn
verder genoemd: ex-post evaluaties, de relatie tussen
MKBA en herverdeling, en een overzicht van beleidsterreinen waarop MKBA nog onderbenut is. Hierover
zou het dossier volgens beleidsmakers dus absoluut
moeten gaan.
Figuur 3 geeft de argumenten weer die er bij de
beoordeling van de bruikbaarheid van de MKBA volgens de beleidsmakers het meest toe doen. Het meest
gekozen voordeel is dat het MKBA dwingt tot nadenken over álle voor- en nadelen en het meest gekozen
nadeel dat een MKBA een schijnzekerheid creëert. Dit
nadeel blijkt een twistpunt, want net zoveel mensen
hebben het als punt genoemd waar ze het sterkst mee
oneens zijn.
Hieruit valt op voorhand geen conclusie te trekken. Mogelijk hebben beleidsmakers behoefte aan helderheid over de zekerheid die een MKBA kan bieden.
Mogelijk menen ze dat een MKBA van zichzelf misleidend kan zijn, hoe helder geformuleerd ook. Zeker is
dat er behoefte bestaat aan inzicht in de gebruiksmogelijkheden van het MKBA.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014