Lonen in de Nederlandse publieke sector in internationaal perspectief

ESB Arbeidsmarkt

arbeidsmarkt

Lonen in de Nederlandse
publieke sector in
internationaal perspectief
Het netto-uurloon in de publieke sector in Nederland in de peri­
ode 2003–2010 ligt over het algemeen hoger dan in Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden, en is vergelijkbaar
met de marktsector. De resultaten geven geen aanleiding om in
Nederland de lonen in de collectieve sector sterker te laten groeien
dan in de marktsector.

jaap de koning
Directeur van SEOR
en hoogleraar aan
de Erasmus Universiteit Rotterdam
Paul de hek
Senior onderzoeker
bij SEOR
josé
Gravesteijn
Senior onderzoeker
bij SEOR

244

T

oenemende efficiency in de publieke sector
en afstoting van activiteiten naar de markt­
sector leiden tot een krimpende werkge­
legenheid in deze sector. Toenemende ef­
ficiency vraagt toenemende kwaliteit van
werknemers. Door natuurlijk verloop en mobiliteit zal, on­
danks de krimpende werkgelegenheid, de publieke sector in
de naaste toekomst toch een aanzienlijke wervingsbehoefte
houden (Rijksoverheid, 2010). Zowel kwaliteitsverbetering
als wervingsbehoefte vraagt om arbeidsvoorwaarden die con­
currerend zijn met de private sector.
Tegelijk zijn er ook aanwijzingen dat werknemers die voor
de overheid als werkgever kiezen dit mede doen omdat zij het
waardevol vinden om het algemeen belang te dienen. Dan zou
een wat lager loon dan het loon in de private sector voldoende
kunnen zijn om aan de vraag naar personeel in de collectieve
sector te voldoen. Hiervoor zijn in verschillende onderzoeken
ook aanwijzingen gevonden (Frank en Lewis, 2004). Dus con­
currerende lonen in de collectieve sector hoeven niet nood­
zakelijkerwijs hogere lonen dan in de private sector te zijn.
Voor een beoordeling van de arbeidsvoorwaarden van
werknemers in de publieke sector is een vergelijking met
andere landen zinvol. Hoe zijn de lonen in de Nederlandse
publieke sector vergeleken met andere landen? Hoe zijn de

loonverschillen tussen de publieke sector en de private sector
in Nederland vergeleken met deze landen? Omdat het hierbij
gaat om de aantrekkelijkheid van sectoren voor werknemers
zijn hierbij de nettolonen van belang. De verhouding tussen
bruto- en nettolonen verschilt aanzienlijk tussen de landen.
De landen waarmee vergeleken wordt zijn Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk (VK) en Zweden. Dit
zijn landen met een vergelijkbare cultuur en een vergelijkbaar
welvaartsniveau. De bevinding dat een beleidsambtenaar in
Nederland meer verdient dan in Duitsland zegt immers meer
over zijn arbeidsvoorwaarden dan als hij meer verdient dan
een beleidsambtenaar in Roemenië. Voor elk van deze landen
is een vergelijking gemaakt tussen de nettolonen in de publieke
en de private sector. De resultaten zijn gedifferentieerd naar
zes deelsectoren binnen de publieke sector: centraal openbaar
bestuur, decentraal openbaar bestuur, politie, defensie, rech­
terlijke macht en onderwijs. Verder is binnen elke deelsector
een differentiatie naar beroepen gemaakt. In de eerste plaats
is onderscheid gemaakt naar beroepen op lager, middelbaar
en hoger niveau. Daarnaast worden resultaten gepresenteerd
voor specifieke beroepen zoals beleidsambtenaar, politieagent
en docent. Het onderzoek heeft betrekking op de periode
2003–2010. Alle lonen zijn met gebruik van koopkrachtpari­
teiten gecorrigeerd voor koopkrachtverschillen. De resultaten
zijn vrijwel geheel gebaseerd op individuele loongegevens.
Netto-uurlonen

De netto-uurlonen van werknemers in de Nederlandse pu­
blieke sector lagen in 2010 duidelijk hoger dan in Frankrijk en
Zweden (tabel 1). Vooral met Zweden is het verschil groot, wat
voor een groot deel te maken heeft met het hogere belasting­
tarief in dat land. Voor het VK geldt dat bij de centrale over­
heid van de onderscheiden specifieke beroepen alleen beleids­
ambtenaren meer verdienen dan hun Nederlandse collega’s. Bij
de decentrale overheid in het VK verdient men in de hogere
beroepen gemiddeld meer dan in Nederland. Dit laatste geldt
ook voor de politie en het onderwijs. In Duitsland bestaat een

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683) 18 april 2014

Arbeidsmarkt ESB

In tabel 2 is per deelsector en beroep opgenomen hoe
groot het procentuele verschil is tussen het nettoloon in de
private sector en dat in de publieke sector. Ter verduidelij­
king: in de private sector liggen de netto-uurlonen van de
lagere beroepsgroepen in Nederland gemiddeld elf procent
lager dan bij de centrale overheid.
Uit de resultaten blijkt dat in Zweden in het middelbare
en hogere segment de nettolonen in de private sector aan­
zienlijk hoger liggen dan in de publieke sector. Bij de hogere
beroepen varieert het verschil van 18 tot 42 procent; bij de
middelbare beroepen varieert dit tussen 4 en 19 procent. Bij
de lagere beroepen is het verschil maar een paar procent. In
Nederland is er gemiddeld genomen nauwelijks verschil in
netto-uurloon tussen beide sectoren. Een overeenkomst met
Zweden is dat in beide landen de hogere beroepen het minst
gunstig afsteken tegen de private sector en de lagere beroepen
het gunstigst. In Frankrijk verschilt het beeld per deelsector.
In het openbaar bestuur en vooral in het onderwijs ligt het
netto-uurloon over het algemeen lager dan in de private sec­
tor, maar bij de politie ligt het wat hoger. Bij defensie is het
verschil klein. In het Verenigd Koninkrijk wordt in de meeste

Netto uurlonen, 2010

Jaargang 99 (4683) 18 april 2014

1

Verenigd
Koninkrijk

Zweden

Vergelijking met de private sector

Nederland

2010
Openbaar bestuur: centrale overheid
Beleidsambtenaar
21,85
Alle lagere beroepen
15,471
Alle middelbare beroepen
21,241
Alle hogere beroepen
25,721
Openbaar bestuur: decentrale overheid
Manager
20,71
Alle lagere beroepen
16,091
Alle middelbare beroepen
19,961
Alle hogere beroepen
24,431
Veiligheid: politie
Politieagent
15,55
Alle lagere beroepen
17,131
Alle middelbare beroepen
18,921
Alle hogere beroepen
nb
Veiligheid: defensie
Militair lagere rangen dan
onderofficier
nb
Alle lagere beroepen
13,621
Alle middelbare beroepen
17,341
Alle hogere beroepen
nb
Onderwijs
Docent basisonderwijs
17,40
Alle lagere beroepen
nb
Alle middelbare beroepen
nb
Alle hogere beroepen
24,701

De verschillen in netto-uurlonen kunnen voor een deel te
maken hebben met een verschillende personeelssamenstel­
ling en met verschillen in baankenmerken. Met behulp van re­
gressieanalyse is gecorrigeerd voor deze verschillen. Op basis
hiervan is uitgerekend wat het uurloon is van een werknemer
met een bepaald (gemiddeld) profiel in Nederland en tevens
hoe hoog het uurloon is van een werknemer met hetzelfde
profiel in Duitsland, Frankrijk, het Verenigde Koninkrijk en
Zweden. Een profiel wordt bepaald door deelsector, beroep,
leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, omvang dienstverband
(voltijd/deeltijd) en aard dienstverband (vast/tijdelijk). Deze
herberekening van de lonen in de andere landen naar het
Nederlandse profiel verandert het globale beeld niet. Maar
in enkele gevallen treden wel vrij grote veranderingen op. In
de vergelijking met Duitsland verandert het beeld voor de la­
gere en middelbare beroepen ten gunste van Nederland. In de
onderwijs­ ector geldt dit ook voor docenten in het basison­
s
derwijs. In vergelijking met Frankrijk, het VK en Zweden zijn
de verschuivingen in het algemeen beperkt.

Frankrijk

correctie voor persoonskenmerken

Met behulp van opnieuw regressieanalyse met correctie voor
verschillen in persoons- en baankenmerken kan vervolgens
voor de verschillende landen worden onderzocht hoe de net­
to-uurlonen in de publieke sector zich verhouden tot die in de
marktsector. De vergelijking is op beroepsniveau uitgevoerd,
dat wil zeggen: werknemers in een bepaald beroep uit een be­
paalde deelsector van de publieke sector zijn vergeleken met
werknemers uit de private sector van wie het beroep zo veel
mogelijk vergelijkbaar is.

tabel 1

Duitsland

tweedeling tussen werknemers binnen de publieke sector, de­
genen die wel de status van ambtenaar hebben (‘Beamte’) en
die niet die status hebben (‘Angestellte’). De netto-uurlonen bij
‘Beamte’ liggen in het algemeen tien tot twintig procent hoger
dan in Nederland. Worden ‘Beamte’ en ‘Angestellte’ samenge­
nomen dan liggen de uurlonen in Nederland wat hoger.
Een beleidsambtenaar bij de centrale overheid verdiende
in 2010 in Duitsland netto 22 euro (Beamte en Ange­stellte bij
elkaar), zijn Nederlandse collega 24 euro. In het VK, Frankrijk
en Zweden is dit respectievelijk 25, 19 en 15 euro. Beleids­
ambtenaren op decentraal niveau volgen hetzelfde patroon, al
is over de hele linie het uurloon in die deelsector wat lager dan
bij de centrale overheid. Een politieagent verdient in Duits­
land en Nederland netto 16 euro per uur. In het VK is dit 15
euro en in Frankrijk 12 euro. Voor Zweden zijn geen gegevens
voor dit specifieke beroep bekend, maar afgaande op het ge­
middelde voor bijvoorbeeld politieagenten en rechercheurs
valt aan te nemen dat dit land vergelijkbaar is met Frankrijk.
Een Nederlandse soldaat heeft een netto-uurloon van 13 euro,
wat iets lager is dan in het VK (14 euro). In Frankrijk is dit 10
euro. Voor Duitsland en Zweden zijn geen loongegevens voor
dit specifieke beroep bekend, maar op basis van het gemiddel­
de netto-uurloon van militairen volgt dat een soldaat in deze
landen een vergelijkbaar netto-uurloon heeft als in Nederland.
Ten slotte heeft een docent in het basisonderwijs in Duitsland
en Nederland een netto-uurloon van 17 euro, terwijl dit in het
VK op 21 euro ligt. In Frankrijk en Zweden is het aanmerkelijk
lager: respectievelijk 13 en 12 euro.

19,46
9,45
12,45
17,68

23,06
15,72
17,18
22,11

25,05
8,72
11,90
20,24

15,27
9,43
11,88
15,61

16,96
8,94
13,13
16,96

22,91
14,68
16,38
19,96

27,53
11,61
12,13
22,70

17,02
8,77
10,10
12,77

12,02
11,16
12,02
14,33

16,14
14,02
16,62
20,15

14,91
10,58
14,02
21,02

nb
9,40
12,36
16,49

9,88
9,88
12,36
17,25

13,34
13,48
15,18
20,13

13,57
9,05
11,98
17,46

nb
9,67
11,72
15,27

13,05
8,34
8,94
15,01

16,85
14,14
15,85
19,85

20,90
8,54
10,96
19,88

11,58
8,81
9,87
12,94

De categorieën ‘alle beroepen’ (lagere, middelbare en hogere) zijn in Duitsland alleen gebaseerd op de

‘Beamte’, terwijl de specifieke beroepen in principe gebaseerd zijn op zowel ‘Beamte’ als ‘Angestellte’.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Bron: Koning et al., 2013

245

ESB Arbeidsmarkt

Verenigd
Koninkrijk

Zweden1

Alle hogere beroepen
Veiligheid: defensie
Alle lagere beroepen
Alle middelbare beroepen
Alle hogere beroepen
Onderwijs
Alle lagere beroepen
Alle middelbare beroepen
Alle hogere beroepen

Nederland

2002–2010
Openbaar bestuur: centrale overheid
Alle lagere beroepen
nb
Alle middelbare beroepen
–12**
Alle hogere beroepen
3**
Openbaar bestuur: decentrale overheid
Alle lagere beroepen
nb
Alle middelbare beroepen
–12**
Alle hogere beroepen
3**
Veiligheid: politie
Alle lagere beroepen
13**
Alle middelbare beroepen
–7**

5**
1
7**

–11**
1**
5**

–9**
–11**
–16**

1**
6**
18**

13**
–1**
9**

–6**
–1
9**

–9**
–11**
–16**

4**
12**
32**

–11**
–8**

–13**
–6**

–27**
–28**

1
7**

9**

–5**

19**

Frankrijk

Duitsland

tabel 2
Procentueel loonverschil tussen private en
publieke sector naar deelsector en beroep, 2003-2010

nb

nb

nb
nb
nb

2**
–2
3

–16**
0
10**

–9**
–9**
22**

1
4**
24**

nb
nb
–1

20**
18**
21**

–4**
0
7**

–5**
–7**
–11**

3**
19**
42**

1 Data hebben betrekking op het jaar 2010
** Significant op vijfprocentsniveau

Bron: Koning et al., 2013

derland. Zoals eerder is aangeven liggen in Zweden de lonen
in de collectieve sector lager dan in de private sector, terwijl
dit veelal omgekeerd is in het VK. Een mogelijke verklaring is
dat in Zweden, met zijn traditionele prioriteit voor collectieve
diensten, werken in de collectieve sector populair is en in het
VK, traditioneel gericht op de marktsector, juist niet. Door
een decentrale loonvorming kunnen deze verschillen moge­
lijk meer naar voren komen dan bij een meer gecentraliseerd
loonvormingssysteem. In het VK zijn daarbij de vakbonden
in de private sector zwakker dan in de collectieve sector.
Het pensioensysteem

Er zijn geen aanwijzingen dat in de periode waarop het on­
derzoek betrekking heeft (2003–2010) de hoogte van het
pensioen in relatie tot het verdiende loon in de andere lan­
den gunstiger was dan in Nederland. Dit had compensatie
kunnen bieden voor de doorgaans hogere netto-uurlonen in
Nederland. Alleen de Beamte in Duitsland hadden een hoger
pensioen dan hun Nederlandse collega’s. In sommige landen
zoals het Verenigd Koninkrijk is het wel (nog steeds) zo dat
in sommige deelsectoren van de overheid (onder andere het
centraal openbaar bestuur) al bij zestig jaar een volledig pen­
sioen kan worden genoten, al geldt dit niet meer voor nieuwe
werknemers. Ook in Frankrijk en Zweden kan men (nog
steeds) op gunstigere voorwaarden dan in Nederland eerder
met pensioen. Wel geldt overal dat de pensioensystemen aan
grote veranderingen onderhevig zijn. Het is bijvoorbeeld zeer
de vraag of in de toekomst Nederlandse werknemers bij een
volledig arbeidsleven nog een pensioen zullen bereiken van
zeventig procent (het huidige streefpercentage) van het ge­
middelde loon tijdens het arbeidsleven.
Conclusie

beroepen in de publieke sector beter betaald dan in de private
sector. In Duitsland is het beeld wisselend. Alleen bij docen­
ten zijn er grote verschillen met de private sector, ten gunste
van de laatste sector.
Het loonvormingsproces

Een factor die van invloed kan zijn op verschillen tussen lan­
den in de beloningsverhouding tussen de private en de pu­
blieke sector is de mate van decentralisatie van het loonvor­
mingsproces. Een meer gedecentraliseerd systeem leidt naar
verwachting tot kleinere loonverschillen met de marktsector.
Er zijn echter geen aanwijzingen dat een meer gedecen­
traliseerd systeem van loonvorming tot kleinere verschillen
met de marktsector leidt. Eerder is het omgekeerde het ge­
val. Zowel in Zweden als in het VK zijn de verschillen met de
marktsector juist groter dan in Duitsland, Frankrijk en Ne­

Literatuur
Frank, S.A. en G.B. Lewis (2004) Government employees: working hard or hardly working?
American Review of Public Administration, 34(1), 36–51.
Koning, J. de, P. de Hek en J. Gravesteijn (2013) De lonen in de Nederlandse publieke sector in
internationaal perspectief. Rotterdam: SEOR.
Rijksoverheid (2010) De grote uittocht. Den Haag: Rijksoverheid.

246

De algemene conclusie is dat in vergelijking met Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden het netto-uur­
loon in de Nederlandse publieke sector gemiddeld genomen
in de periode 2003–2010 relatief hoog ligt. Dit geldt overi­
gens niet alleen voor de lonen in de publieke sector. De alge­
mene welvaart in Nederland is in die periode hoog vergeleken
met de andere landen, zoals blijkt uit het bruto binnenlands
product per hoofd van de bevolking en het gemiddelde bru­
tojaarloon (De Koning et al., 2013).
De lonen in de publieke sector liggen niet over de hele
linie in Nederland hoger dan in de andere landen. In Duits­
land ligt het netto-uurloon voor ‘Beamte’ hoger dan voor de
Nederlandse ambtenaren. Voor de grote groep Duitse werk­
nemers in de publieke sector die niet de status van ambtenaar
hebben, geldt dit echter niet. In het Verenigd Koninkrijk ligt
het netto-uurloon alleen bij de hogere beroepen in sommige
deelsectoren binnen de publieke sector hoger dan in Neder­
land. In Frankrijk en Zweden liggen over de hele linie de net­
to-uurlonen beduidend lager dan in Nederland.
In de afgelopen jaren is het netto-uurloon in Nederland
waarschijnlijk relatief gedaald ten opzichte van de andere lan­
den. In de vergelijking met Zweden was tussen 2003 en 2010
al een trend te zien waarbij de verschillen met Nederland
afnamen. In Duitsland zijn in de afgelopen jaren forse loon­
stijgingen opgetreden. Dus met data uit 2013 (die overigens
momenteel nog niet beschikbaar zijn) zou mogelijk een wat
ander beeld ontstaan.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683) 18 april 2014