Mededingingswet is effectief

Mededingingswet is effectief
Aute ur(s ):
Bruggert, J.F.G. (auteur)
van der Lijn, N.J. (auteur)
Princen, S.B.M. (auteur)
De eerste twee auteurs zijn verbonden aan het Kenniscentrum Marktwerking en Regulering van ecorys-nei; de laatste auteur is verbonden aan de
Utrecht School of Governance. Freek.Bruggert@ecorys.com
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4408, pagina 321, 11 juli 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
mededinging

Vijf jaar na de invoering van de Mededingingswet kan voorzichtig geconcludeerd worden dat deze effectief is. Het kan echter op
onderdelen beter.
Op 1 januari 1998 werd in Nederland de nieuwe Mededingingswet van kracht als opvolger van de Wet Economische Mededinging. Dit
betekende een strenger mededingingsbeleid. Zo werden kartels in principe verboden en werd er toezicht op fusies en andere
concentraties ingevoerd. Ook moest de wet een cultuurverandering teweegbrengen door markten meer concurrerend te maken.
Wat is er vijf jaar na invoering van de Mededingingswet van deze bedoelingen terechtgekomen? In 2002 heeft ECORYS-NEI in opdracht
van het Ministerie van Economische Zaken een evaluatie uitgevoerd van de (economische) effectiviteit van de wet1.
Doelstelling
Voor een evaluatie is een explicitering van de verwachte resultaten en doelstelling van belang. Neumann onderscheidt vier algemene
doelen van mededingingsbeleid: het waarborgen van economische vrijheid, het stimuleren van economische efficiëntie en vooruitgang,
het realiseren van een gelijk speelveld en het steunen van middelgrote en kleine bedrijven2.
In het debat rond de Nederlandse Mededingingswet heeft de nadruk vooral gelegen op het aspect van economische efficiëntie. De
Nederlandse markten presteerden economisch onder de maat door een gebrek aan concurrentie. De Mededingingswet moest deze
situatie verbeteren. In onze evaluatie is de doelstelling van de wet dan ook omschreven als “het bewerkstelligen van concurrerende
verhoudingen om economische efficiëntie en technologische en economische vooruitgang te stimuleren”. De resultaten die voor het
bereiken van deze doelstelling noodzakelijk zijn, zijn het tegengaan van mededingingsbeperkende overeenkomsten, besluiten, of
onderling afgestemde feitelijke gedragingen (kartelverbod); het bestrijden van misbruik van economische machtspositie; en het
voorkomen dat door fusies een economische machts-positie ontstaat of wordt versterkt.
Effectiviteit
NMa heeft in de periode 1998-2001 in 45 gevallen met een formeel besluit een kartel beëindigd. We hebben hiervan twee zaken
onderzocht (casussen III en IV, zie tabel 1, blz. 323). De uitkomsten in die zaken ten gevolge van het NMa-besluit zijn licht positief. In
het ene geval heeft op een deelmarkt toetreding plaatsgevonden en zijn de prijzen gedaald, maar oude gewoontes en tradities blijven
voor de gehele sector belangrijk. In het andere geval werden de afgekeurde afspraken veelal al niet langer nageleefd en betrof het NMabesluit een terechte formalisering van een deels al bestaande situatie.

Tabel 1. Beschrijvingen van onderzochte casussen

I Toetreding met een joint venture
Twee ondernemingen wilden een joint venture oprichten om
gezamenlijk actief te worden op een markt voor diensten aan
ondernemingen. Deze markt werd gedomineerd door één
onderneming. De nma oordeelde dat de joint venture geen
belemmering, maar een verbetering van de concurrentie zou
betekenen.
II Toetreding tot de nationale markt
Een aantal lokale ondernemingen werkte landelijk samen om
op die manier ook landelijke klanten te kunnen bedienen.
Omdat deze ondernemingen zelf niet actief konden worden
op de landelijke markt, stond de nma dit toe.

III Zelfregulering in een sector
De zaak betrof hier een bestaande sectorale code waarin
allerlei beperkingen waren gesteld aan de concurrentie tussen
beroepsbeoefenaren. Onder druk van de nma werd deze code
op belangrijke onderdelen aangepast.
IV Verticale prijsbinding
Importeurs legden vaste verkoopprijzen op aan de
eindverkopers van een bepaald product. Deze prijsbinding
werd door de nma verboden.
V Wegnemen van toetredingsdrempels
Misbruik van economische machtspositie werd aangetoond
geacht. Door dit misbruik werd toetreding van andere aanbieders op een markt belemmerd, hetgeen de concurrentie
op consumentenmarkten beperkte.
VI Relevante markten en marktsegmenten
Een fusie tussen twee ondernemingen werd goedgekeurd.
Deze ondernemingen waren op meerdere consumentenmarkten actief, waarvan er een is geanalyseerd.
VII Verbondenheid van twee relevante markten
Een fusie werd niet door de nma goedgekeurd. De
ondernemingen in deze sector zijn verticaal sterk
geïntegreerd. nma stelde dat op de Nederlandse markt
een machtspositie zou ontstaan.
VIII Marktmacht op een inkoopmarkt
Een onderneming wilde een andere, veel kleinere
onderneming overnemen. Hierdoor zou ook de positie van
de betrokken ondernemingen op de inkoopmarkt worden
versterkt. De nma vereiste dat bepaalde inkoopactiviteiten
zouden worden ondergebracht bij een derde onderneming.
IX Efficiëntieoverwegingen en dominante positie
Door een overname zou een economische machtspositie
ontstaan op een bepaalde markt. De overnemende
onderneming was daarnaast actief op verschillende
andere markten. nma stond de overname uiteindelijk
toe onder voorwaarden.
X Een remedie in de eerste fase
Twee ondernemingen wilden fuseren. Door een deel af te
stoten zou een machtspositie volgens de nma worden voor
komen en de fusie werd onder deze voorwaarde dan ook
toegestaan.

De andere twee casussen (I en II) die we onder dit artikel hebben bekeken betroffen goedgekeurde afspraken. In beide gevallen bleek de
concurrentie hierdoor toegenomen te zijn en zou een andere beslissing (een afkeuring) tot slechtere en niet tot betere uitkomsten hebben
geleid.
De zaak onder artikel 24 die we bekeken hebben (casus V) laat een positief resultaat zien. In de periode 1998-2001 is in slechts vijf
gevallen misbruik van economische machtspositie geconstateerd. Dit is waarschijnlijk een gevolg van de strenge voorwaarden waaraan
voldaan moet zijn vooraleer misbruik van economische machtspositie aangetoond wordt geacht. Toepassing van artikel 24 blijft daarmee
beperkt tot uitzonderlijke gevallen. In die gevallen lijkt het wel effect te kunnen sorteren, maar dat zal deels het gevolg zijn van het feit dat
het dan om vrij duidelijke gevallen van misbruik gaat.
Concentratiecontrole complex
De concentratiecontrole is opgedeeld in twee fasen. Wanneer de NMa in de eerste fase aanwijzingen vindt dat een economische
machtspositie zal ontstaan of worden versterkt, dan kan het een vergunning vereisen. Die vergunning wordt al dan niet verleend na een
onderzoek in de tweede fase. Van alle aangemelde concentraties in de periode 1998-2001 zijn er slechts zestien in de tweede fase
behandeld omdat ze vergunningplichtig waren. Van die zestien zijn er uiteindelijk twee afgekeurd. Daarnaast zijn vier aanvragen
ingetrokken, hetgeen waarschijnlijk zal zijn ingegeven door de vrees dat een vergunning zou worden geweigerd.
In de resterende tien zaken werd de concentratie uiteindelijk wel toegestaan, al dan niet onder voorwaarden (remedies). Zulke remedies
werden in een klein aantal gevallen ook in de eerste fase gebruikt. Dit wijst erop dat de concentratiecontrole alleen in
uitzonderingsgevallen leidt tot afwijzing of gedwongen aanpassing van concentratieplannen. Het beeld in die uitzonderingsgevallen is
gemengd. Hiermee laten de uitkomsten in de concentratiezaken zien dat het in de praktijk uitvoering geven aan concentratiecontrole een
complexe zaak is. Het algehele beeld van de concentratiecontrole is positief.
De afkeuring van de concentratie in de casussen VII en X lijkt positief te zijn geweest voor de concurrentie op de betreffende markt. De
twee andere remedies (casussen VIII en IX) lijken geen of weinig effect te hebben gehad. De goedgekeurde fusie (VI) lijkt niet te hebben
geleid tot een afname van concurrentie en voldoet hiermee aan de doelstelling van het fusie-beleid. Al met al lijkt een strengere
concentratiecontrole niet in zijn algemeenheid noodzakelijk te zijn.

Goede onderzoeksopzet geen sinecure

Een goede evaluatie van de Mededingingswet is een lastige opgave. Van Bergeijk en Verkoulen hebben onlangs gekozen voor
een kwantitatieve benadering waarin het effect van de Mededingingswet op één belangrijke resultaatindicator, namelijk op de
prijsontwikkeling, is onderzocht3. Onze onderzoeksopzet kan als complementair worden gezien en is meer kwalitatief van
aard. De keuze voor casusstudies maakt het mogelijk oorzaak-gevolg relaties specifiek te bekijken en biedt ruimte aan het
betrekken van een groter scala van indicatoren. Hieronder is de opzet van het onderzoek beknopt weergegeven.

Kanalen
De Mededingingswet kan langs drie kanalen effect sorteren op de mate van concurrentie. Ten eerste is er het effect van de
verschillende besluiten en informele zienswijzen van de nma op de ontwikkeling van de concurrentie in de betreffende
sectoren. Ten tweede is er het effect van pro-actief opsporingsbeleid door de nma. Tenslotte is er de mogelijk preventieve
werking van de wet ofwel het effect van beslissingen of gedragingen van ondernemingen anticiperend op het bestaan van de
Mededingingswet en de nma. In het onderzoek hebben wij ons met name gericht op het eerste kanaal.

Indicatoren
Het meten van ontwikkelingen in de concurrerende verhoudingen binnen een sector kan met verschillende groepen indicatoren.
Een eerste groep heeft betrekking op de wijze waarop markten functioneren. De Mededingingswet zou ertoe moeten leiden dat
markten dynamischer worden en dat zij betere producten leveren tegen lagere prijzen. Relevante indicatoren zijn dus
resultaatindicatoren zoals prijzen en productkwaliteit. Ook structuurindicatoren zoals ontwikkelingen in marktaandelen en
toetreding van nieuwe marktpartijen kunnen inzicht geven in de mate van concurrentie.
Een andere groep indicatoren heeft betrekking op het gedrag van individuele ondernemingen. Wanneer markten meer
concurrerend worden, zullen ondernemingen geprikkeld worden om meer concurrerend gedrag te ontplooien. Beal
onderscheidt vijf strategieën waarmee bedrijven zich proberen te onderscheiden: innovatie, marketing, kwaliteit, service en ‘low
cost leadership’4. Deze strategieën kunnen zowel offensief, hetgeen duidt op meer concurrentie, als defensief, via het ophogen
van toetredingsdrempels, worden ingezet. Indicatoren zijn onder meer nieuw op de markt gebrachte producten,
reclamebudgetten, klachtenbehandeling van klanten, introductie van nieuwe diensten en verbetering van efficiëntie en
productiviteit5.

Vergelijking
Om de effectiviteit van de Mededingingswet te bepalen, is verder een vergelijking nodig met de situatie onder een andere wet:
de zogenaamde “counterfactual”. Leidt de Mededingingswet tot betere resultaten dan zijn voorganger? Hoe verhouden de
effecten van de Mededingingswet zich met de verwachte effecten van een (hypothetische) strengere wet? Door veranderingen
na een nma-besluit te relateren aan exogene veranderingen in de betreffende markten en door te reconstrueren hoe het besluit
heeft geleid tot gedragsverandering, kan worden achterhaald hoe de situatie onder het besluit afwijkt van de counterfactual.

Casusstudies
In de evaluatie zijn de effecten van tien besluiten bekeken. Vijf van de geselecteerde besluiten waren genomen onder het
kartelverbod van artikel 6 van de Mededingingswet en het verbod op misbruik van economische machtspositie van artikel 24.
De vijf andere besluiten vielen onder de concentratiecontrole van hoofdstuk 5 Mededingingswet. In tabel 1 worden de tien
casussen kort beschreven.
Voor elke casusstudie is nagegaan hoe het gedrag van ondernemingen op de betreffende markt zich na het nma-besluit heeft
ontwikkeld. Hiervoor is, waar beschikbaar, gebruik gemaakt van documentatie en zijn er interviews gehouden met
betrokkenen, deskundigen en de zaakbehandelaar(s) bij de nma.

Nadere vaststellingen
Uit de casusstudies komen drie interessante punten naar voren die het effect van de NMa-besluiten lijken te beïnvloeden. Ten eerste
wordt het effect van een NMa-besluit sterk bepaald door exogene factoren die invloed hebben op ondernemingsgedrag en de mate van
concurrentie op een markt. In een aantal gevallen bleek de invloed van deze exogene ontwikkelingen, zoals internationale
concentratietendenzen of aanpassingen in (Europese) regelgeving, sterker dan de invloed van het NMa-besluit zelf. In aanvulling op de
twee eerder genoemde begrenzingen relativeert dit de bijdrage die mededingings-beleid kan leveren aan het bevorderen van
concurrentie. Met name in de door ons onderzochte remediezaken leek de opgelegde remedie vaak relatief krachteloos tegenover andere
marktontwikkelingen die zich tegelijkertijd voordeden.
Ten tweede is de visie op concurrentie die in een sector heerst bepalend voor de manier waarop op een NMa-besluit wordt gereageerd.
In sommige sectoren lijkt de mededingingswet inderdaad te hebben bijgedragen aan de beoogde cultuurverandering. In andere sectoren
blijken oude gewoontes echter sterker. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van een bekend voorbeeld: de bouwsector. Ondanks
herhaaldelijk ingrijpen staat de culturele factor een daadwerkelijke omslag in de weg. Zo meent een topman van bouwbedrijf Heijmans dat
‘cultuuromslag niet lukt met een druk op de knop’6. Dit heeft belangrijke gevolgen voor de reactie van ondernemingen. In sectoren waar
een geringe mate aan ondernemerschap te vinden is en zelfs (openlijke) concurrentie in zijn algemeenheid negatief wordt beoordeeld,
zullen zittende ondernemingen niet gauw gebruik maken van de mogelijkheden die een NMa-besluit biedt. Hierdoor blijven de effecten
op het feitelijke niveau van concurrentie beperkt.

De houding in een sector tegenover concurrentie wordt verder voor een belangrijk deel bepaald door het beleid dat de overheid voert. In
een aantal sectoren worden concurrentiebeperkende maatregelen impliciet ondersteund door (een deel van) de overheid. Wanneer een
sector dergelijke tegen-gestelde signalen krijgt van verschillende delen van de overheid, wordt de legitimiteit van
concurrentiebevorderend beleid op basis van de mededingingswet sterk verminderd. In één sector die wij hebben bestudeerd, werkte het
NMa-besluit verlammend op de marktpartijen. Zij hadden het idee geen enkele afspraak meer te kunnen maken zonder de
Mededingingswet te overtreden. Mededingingsbeleid is in deze situaties geen panacee voor verbeteringen in de concurrentie. Als de
overheid concurrentie wil bevorderen zal dat met specifiek toegesneden
flankerende maatregelen moeten gebeuren.
Het derde punt sluit hierop aan: het is veelal toetreding door nieuwe bedrijven dat een impuls geeft aan concurrentie op een bepaalde
markt. Deze nieuwe bedrijven voelen zich vaak minder gebonden aan de heersende mores en treden soms juist toe om gebruik te maken
van openingen die een NMa-besluit biedt. Waar dit gebeurt en de toetreder voldoende slagkracht heeft om zich een positie te veroveren,
worden zittende ondernemingen gedwongen zich meer concurrerend te gaan gedragen. Toetreding kan uiteraard niet afgedwongen
worden, maar de overheid kan wel kiezen voor een verlaging van toetredingsdrempels als zij die voorheen zelf opgeworpen heeft. In een
aantal door ons onderzochte sectoren zou dat neerkomen op het loslaten van een aantal wettelijke voorschriften.
Conclusies
Op basis van ons onderzoek zijn wij positief over de effectiviteit van de Mededingingswet. In vergelijking met de wem lijkt de
Mededingingswet meer bij te dragen aan het bevorderen van concurrentie op markten. Een strengere wet zou niet tot betere, maar eerder
tot slechtere resultaten leiden. Met name bij het concurrentietoezicht blijkt het effectief dat sommige afspraken of
samenwerkingsverbanden juist wel worden toegestaan.
De wet zou aan effectiviteit kunnen winnen als er meer aandacht is voor de manier waarop NMa-besluiten zich verhouden tot exo-gene
ontwikkelingen en de manier waarop besluiten ingrijpen in de heersende cultuur binnen een sector. Dit zou kunnen leiden tot een
genuanceerder en meer geïntegreerde benadering van marktwerking, waarbij het ondernemerschap in tot voor kort voor
concurrentiebeleid beschutte sectoren een prominente plaats krijgt. Om dat te bewerkstelligen zal nma samen moeten werken met andere
beleidsmakers.
Freek Bruggert, Nick van der Lijn en Sebastiaan Princen

1 N.J van der Lijn, J.F.G Bruggert, P. de Bas en S.B.M. Princen, Eindrapport evaluatie Mededingingswet, Ecorys-NEI, Rotterdam, 2002.
Het rapport is op aanvraag te verkrijgen. De in dit artikel opgenomen casussen en voorbeelden zijn geanonimiseerd beschreven omdat
een aantal bedrijven alleen onder deze conditie wilde meewerken aan het onderzoek.
2 M. Neumann, Competition policy. history, theory, and practice, Edward Elgar, Cheltenham, 2001, blz. 172-176.
3 P.A.G. van Bergeijk en M. Verkoulen, Heeft de Mededingingswet al effect? ESB 18 april 2003, blz. 172-176.
4 R.M. Beal, Competing effectively: environmental scanning, competitive strategy, and organizational performance in small
manufacturing firms, Journal of Small Business Management, jrg. 38, nr. 1, 2000, blz. 27-47.
5 In totaal is naar zeventien verschillende indicatoren gekeken.
6 De gedragscode moet gaan leven, Financieele Dagblad, 31 maart 2003.

Copyright © 2003 – 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)