Samen werken aan duurzame rechtvaardigheid

Samen werken aan duurzame rechtvaardigheid
Aute ur(s ):
Vandenbroucke, F. (auteur)
De auteur is Belgisch minister van Sociale Zaken en Pensioenen en gedurende najaar 2001 voorzitter van de Sociale Raad. Met dank aan Tom
Van Puyenb roeck, Koen Algoed, Luc Soete en Jacques Drèze. Dit artikel is gebaseerd op de Tinb ergenlezing van de Koninklijke Vereniging voor
de Staathuishoudkunde, die de auteur op 12 oktober 2001 in Amsterdam uitsprak. De volledige tekst van de lezing is beschikb aar via
http://www.vandenbroucke.fgov.b e/ .
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4329, pagina 776, 12 oktober 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De Europese integratie is op een punt gekomen waar grondig nagedacht moet worden over onze doelstellingen inzake sociale
bescherming. Het abstracte ‘sociale Europa’ moet daarbij concreet ingevuld worden. Er ligt nu een weg open om die ambitie te
kunnen waarmaken.
Jacques Drèze, die mede de Tinbergenlezing 2001 verzorgde, bespreekt in een recent artikel de spanning tussen het ex ante en het ex
post perspectief op sociale zekerheid in een Europees kader 1. Het uitgangspunt is bij economen bekend. Als we niet weten waar elk
van ons later aan toe zal zijn, verhogen we de welvaart door ons op voorhand, als ex ante gelijken, te verzekeren tegen
inkomensschokken. Toch observeren we nergens de grote inkomensgelijkheid die uit een dergelijk verzekeringssysteem zou
voortvloeien. Dit heeft te maken met ex post overwegingen, zoals bijvoorbeeld het feit dat het zich hard inspannen niet meer evident is
wanneer het daaruit voortkomende inkomen al op voorhand vastligt. De econoom zoekt dan naar ‘tweede-best’ oplossingen voor het
vraagstuk, in dit geval het ontwerpen van een efficiënte onderlinge verzekering voor inkomensrisico’s. Tegenwoordig is zulk een
vraagstuk alleen maar moeilijker geworden. De mobiliteit is gestegen, met name die van de meest productieve werknemers. De
toegenomen voorspelbaarheid van sommige sociale risico’s zet de idee van verzekering onder ‘ex ante gelijken’ onder druk. De sociale
zekerheid van morgen zal bijgevolg meer expliciete in plaats van impliciete solidariteit kennen en sterker steunen op een
uitdrukkelijke onderbouw in termen van sociale rechtvaardigheid.
‘Derde-best’ wereld
Hoe leerrijk ze ook is, een tweede-best analyse gaat voorbij aan het feit dat we in een derde-best wereld leven. In zulke derde-best wereld
is het ontwerpen van een stelsel van sociale zekerheid niet herleidbaar tot louter economisch calculeren, maar de uitkomst van een
politiek beslissingsproces. De term ‘third best’ is in de literatuur geladen met verschillende betekenissen. Ik gebruik hem hier om aan te
duiden dat in de praktijk eerst overeenstemming moet bereikt worden over een objectieffunctie, die in een tweede-best analyse reeds
gegeven is. In zekere zin verleg ik het accent dus van sociaal optimale resultaten naar sociaal optimale processen.
Voor het debat omtrent het sociale Europa is dit een belangrijk gegeven. Elk land belichaamt een unieke welvaartsstaat en niemand zit te
wachten op een Europese sociale eenheidsworst. Toch zijn de uitdagingen waarvoor al die nationale welvaartsstaten staan in hoge mate
gelijk. Het is tegen deze achtergrond dat het belang van de zogenaamde open coördinatiemethode moet worden begrepen.
De open coördinatiemethode
Open coördinatie is een proces waarbij gezamenlijke doelstellingen en indicatoren worden geformuleerd, beste praktijken worden
geïdentificeerd en lidstaten van elkaars beste praktijken kunnen leren. Deze methode werd op de Top van Lissabon voorgesteld om te
zorgen voor sociale vooruitgang. Gezamenlijk overeengekomen indicatoren helpen lidstaten om te weten waar ze staan. De uitwisseling
van informatie die hier rond wordt opgezet, is een proces dat tot op zekere hoogte ‘beleidsnabootsing’ wil institutionaliseren.
Leerproces
Doordachte maatstafvergelijking (benchmarking) vergt (i) het verzamelen van gegevens over sociaal beleid en de resultaten ervan en het
evalueren van die gegevens en het gevoerde beleid in het licht van (ii) de gezamenlijk geformuleerde doelstellingen, en (iii) de plaatselijke
context waarin dat beleid wordt gevoerd. Als we dat laatste niet zouden doen, heeft maatstafvergelijking nauwelijks een praktische
meerwaarde. Waarom zou je een land nabootsen dat een heel andere lokale situatie kent? 2
Bij de open coördinatiemethode is dit contextuele element uitgesproken aanwezig. Lidstaten, regio’s en het georganiseerde middenveld
hebben een vitale inbreng in de formulering van de doelstellingen en standaarden. Bovendien kunnen de lidstaten zelf beslissen hoe en
hoe snel ze in het licht van de verworven informatie eventuele wijzigingen aanbrengen in hun eigen stelsels. Die aanpassingen vormen
dan weer de grondstof voor een door de Europese Commissie periodiek georganiseerde monitoring, evaluatie en onderlinge beoordeling.
De vernieuwde architectuur van de Europese welvaartsstaat ontstaat dus niet ‘van bovenaf’, maar door intensieve consultatie onder de
lidstaten. Het gaat om een voortdurend herhaalde oefening, hetgeen een stelselmatige progressie naar gezamenlijke middellange termijn
doelen vergemakkelijkt en tegelijk ruimte laat voor ontwikkeling ‘met verschillende snelheden’.

doelen vergemakkelijkt en tegelijk ruimte laat voor ontwikkeling ‘met verschillende snelheden’.
Defensief instrument
Omwille van bovenbeschreven pragmatische benadering hebben we hier een weg gevonden die een geloofwaardig engagement ten
opzichte van het sociale Europa in zich houdt. Omdat het een beleidsdomein betreft waar dit tot voor kort allesbehalve evident was, in
tegenstelling tot bijvoorbeeld monetaire samenwerking, geven we hier een belangrijke boodschap aan de Europese burger. We
signaleren ermee dat de lidstaten een tegenkracht tegen de door velen gevreesde ‘sociale dumping’ opzetten.
Het formuleren van een Europese sociale agenda vormt inderdaad een ‘verdedigingswapen’ tegen een mogelijke afbouw van onze
welvaartsstaten in het licht van economische eenmaking. Enige nuance is hier evenwel op zijn plaats. Ten eerste is de eenmaking voor de
Europese welvaartsstaten slechts één uitdaging naast vele anderen. Aanpassing is vandaag in eerste instantie nodig omdat meer
middelen zullen moeten gaan naar traditionele domeinen van sociale verzekering, zoals pensioenen en gezondheidszorg, en omdat
nieuwe sociale risico’s en behoeften zijn ontstaan. Ten tweede leert de ervaring niet dat de Europese eenwording leidt tot afbouw. Dat
werd geïllustreerd door de reacties in lidstaten als Nederland, Denemarken, Ierland, enzovoorts, waar de eenheidsmarkt precies mee
leidde tot hernieuwde pacten tussen de sociale partners en dus tot het herdenken, veeleer dan het afbouwen, van de welvaartsstaten 3 .
Toch is het naïef om hier zomaar te extrapoleren. Factormobiliteit zal binnen de Unie op termijn wellicht steeds belangrijker worden en
bijgevolg zwaarder doorwegen op de architectuur van onze welvaartsstaten. Bovendien staan we – op iets kortere termijn – aan de
vooravond van de uitbreiding van de Unie. Ondermeer in het licht van beide gegevens, is het nu meer dan ooit noodzakelijk dat we de
doelstellingen van het Europees sociaal model uitdrukkelijk bevestigen. Dat brengt me tot datgene wat ik als de voornaamste meerwaarde
van de open coördinatiemethode aanzie.
Meerwaarde
De meerwaarde van deze methode voor de toekomst van de sociale bescherming in Europa kan enorm zijn. Ze overstijgt zowel het loutere
leeraspect als de bijdrage die ermee geleverd kan worden aan het voorkomen van een sociale ‘race to the bottom’ in Europa. Open
coördinatie moet er ons toe brengen om eindelijk concreet gestalte te geven aan het Europese sociaal model, waarbij we veel verder gaan
dan plechtige maar vage verklaringen op Europese topbijeenkomsten.
Het vastleggen van gemeenschappelijke doelstellingen is immers niet zomaar ‘nuttig’ met het oog op vooruitgang in de lidstaten.
Gemeenschappelijke doelstellingen zijn essentieel, omdat we daarmee het veelbesproken maar vrij abstracte ‘Europees sociaal model’
vertalen in gemeenschappelijke objectieven, die we bovendien verankeren in Europese samenwerking. Via de open coördinatiemethode
wordt deze abstracte gedachte voor het eerst ingevuld met meer precieze definities. Open coördinatie vormt daarbij een cognitief én een
normatief instrument. Een ‘cognitief’ instrument, omdat we leren van elkaar; dat leerproces beperkt zich mijns inziens overigens niet tot de
praktijk van andere lidstaten, maar is minstens even belangrijk op het terrein van de onderliggende inzichten en opvattingen in elke
lidstaat. En het is een ‘normatief’ instrument, omdat de basisovertuiging dat niemand in Europa aan zijn of haar lot wordt overgelaten erin
vervat ligt, en de lidstaten onder druk gezet worden om die overtuiging maximaal om te zetten in praktisch beleid 4 .
Teruggrijpend naar de inleiding, zou ik als economist zeggen dat de in Lissabon overeengekomen open coördinatie ons daadwerkelijk
naar een omgeving kan brengen waarin de gemeenschappelijke doelfunctie vastligt. In potentie biedt de methode zelfs meer dan dat: ze
creëert een Europees sociaal beleidsparadigma. De open coördinatiemethode heeft dus de mogelijkheid in zich van een Europese ruimte
te creëren waarin sociale rechtvaardigheid duurzaam kan gedijen. Ik ben er van overtuigd dat deze methode die ambitie kan waarmaken,
als we deze oordeelkundig gebruiken.

Pensioenstelsels
Elementaire macro-economische boekhouding leert ons dat de pensioenen een bepaalde claim op de geproduceerde diensten
en goederen vertegenwoordigen. In ieder pensioenstelsel komen de werkelijke kosten van de gepensioneerden neer op hun
uitgaven aan goederen en diensten die moeten worden voortgebracht door de op dat moment actieven. In deze termen is de
vergrijzingsproblematiek dus terug te brengen op een zaak van een toenemend bestedingsaandeel. Vanuit die optiek maakt
het geen verschil of deze uitgaven binnen of buiten het overheidsbudget geboekt staan.
Opschuiven naar private stelsels onder budgettaire druk is op zichzelf dus geen ‘oplossing’ voor de vergrijzing. En private
stelsels moeten ook sociaal gereguleerd worden. We hebben in een dergelijk verschuivingsscenario niet minder overheid
nodig, maar een andere overheid. Zoals in België recent nog met de tweede pijler is gebeurd, moet de centrale vraag hierbij
zijn in welke mate private systemen voor een aanvullende, breed toegankelijke én sociale bescherming kunnen zorgen.

Vijf stelregels
De open coördinatiemethode kan deze rol het beste vervullen als we enkele stelregels voor ogen houden.
Ten eerste gaat het ‘slechts’ om een methode naast andere. Het is geen wondermiddel dat we op alle sociale kwesties moeten toepassen.
Dat is een belangrijke voorafgaande nuance, die impliceert dat we bij de uitbouw van het sociale Europa niet op het éne been van de
open coördinatie kunnen lopen. Er is ook een ander been nodig, namelijk het wetgevende werk. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan de
noodzakelijke modernisering van de verordening die ervoor zorgt dat socialezekerheidsrechten behouden blijven als men binnen de eu
verhuist. De vereenvoudiging van deze verordening en de mogelijke verruiming naar nieuwe sociale behoeften en rechthebbenden zijn
belangrijk, aangezien ze mede de praktische draagwijdte van het veelgeroemde vrije verkeer van personen bepalen. Deze verordening kan
trouwens ook behulpzaam zijn om sommige negatieve effecten van toegenomen arbeidsmobiliteit op sociale bescherming op te vangen.

Ten tweede, en nu richt ik me specifiek op de open coördinatiemethode zelf, mogen de doelstellingen en instrumenten van het sociale
beleid niet met elkaar worden verward. Ik zeg dit niet alleen omdat het blindstaren op instrumenten ingaat tegen de geest van
subsidiariteit – een voornaam principe in de Europese politiek – die met de methode is verweven. Hoe we iets bereiken is
ontegensprekelijk erg belangrijk, maar het is minstens even fundamenteel om voorafgaandelijk goed te weten wat we precies willen
bereiken. Ik ben me bewust dat deze tweede stelregel zo geformuleerd nogal triviaal overkomt, maar in de uitvoering dreigt men er soms
aan voorbij te gaan. Zo werd het debat over de toekomst van onze pensioenen lange tijd gedomineerd door uitgebreide vergelijkende
analyses van repartitie- en kapitalisatiestelsels (omslag- en kapitaaldekkingsstelsels). Dat zijn instrumentele discussies die zich
bijvoorbeeld buigen over de vraag naar de relatieve efficiëntie van de twee systemen. Dit is, zoals ik al zei, een belangrijke vraag. Het
debat mag echter niet verzanden in een discussie over instrumenten. We moeten bij het gebruik van de open coördinatiemethode eerst
en vooral oog hebben voor de doelstellingen.
Wat de instrumenten betreft, luidt mijn derde stelregel dat we ‘comprehensief’ te werk moeten gaan: we moeten alle mogelijke
instrumenten mee in de analyse betrekken. Ook die stelregel is van particulier belang in het pensioendossier: in een comprehensieve
benadering van de pensioenkwestie staat niet alleen de publieke pijler ter discussie, maar ook de regulering van de private pijlers (zie
kader).
Stelregel vier heeft te maken met de maatstaven die we kiezen bij de praktische realisatie van de doelstellingen: bij het vastleggen van
deze ijkpunten is het belangrijk om tegelijk realistisch én ambitieus te zijn. Wat we dus nodig zullen hebben in het leerproces, zijn wel
degelijk ‘beste praktijken’: realiseerbare ‘standaarden van uitmuntenheid’ in plaats van reeds verworven maatstaven van middelmatigheid.
We bieden de Europese burger een lege doos aan indien we dit niet doen.
De vijfde en laatste stelregel voor een nuttig gebruik van de open coördinatiemethode situeert zich op een praktisch niveau. Het is
onmogelijk om te weten waar we staan in het Europese pensioenverhaal zonder onderling vergelijkbare en kwantificeerbare indicatoren.
Op dit moment wordt zulk een verzameling indicatoren opgesteld met betrekking tot armoede en sociale uitsluiting 5. Mij lijkt deze vijfde
stelregel de eigenlijke lakmoestest voor de politieke bereidheid tot open coördinatie. Wie voorheen lippendienst bewees aan de methode,
moet bij het ontwikkelen van gezamenlijke indicatoren bewijzen dat hij of zij het werkelijk meent.
Besluit
De open coördinatiemethode is meer dan een intelligent beheerd leerproces, en zeker meer dan een defensief proces. Als we ze
oordeelkundig hanteren, is open coördinatie een offensieve methode die ons moet toelaten het sociale Europa concreet te definiëren en
in de Europese samenwerking te verankeren als een gemeenschappelijk goed. Deze methode, die we nu reeds willen toepassen op het
pensioenvraagstuk en het tegengaan van sociale uitsluiting, kan er toe leiden dat iedereen Europa herkent als de ruimte waarin duurzame
sociale rechtvaardigheid centraal staat. Een ander pad naar die doelstelling ligt vandaag niet open. We zullen dit pad dus met bekwame
spoed moeten opgaan

1 J.H. Drèze, Economic and social security in the twenty-first century, with attention to Europe, Scandinavian Journal of Economics, jrg.
102, nr. 3, 2000, blz. 327-348.
2 A. Hemerijck en J. Visser, Learning and mimicking: how European welfare states reform, Mimeo, 2001. Deze auteurs hebben trouwens
kritiek op het ontbreken van het ‘contextuele’ element bij ‘benchmarking’-oefeningen die zijn opgezet door supranationale instanties als de
OESO.
3 Als we het dan toch over obstakels voor afbouw hebben, lijkt de brede maatschappelijke consensus omtrent het behouden van de
welvaartsstaat me minstens even belangrijk als de open coördinatiemethode op zich.
4 A. Hemerijck definieert het Europese sociale model op basis van ‘cognitieve’ en ‘normatieve’ dimensies in zijn The self-transformation of
the European social model(s), in: G. Esping-Andersen c.s., A new welfare architecture for Europe, Report submitted to the Belgian
Presidency of the European Union, 2001, verschijnt binnenkort.
5 A. Atkinson, B. Cantillon, E. Marlier en B. Nolan, Indicators for social inclusion in the European union, Oxford University Press,
Oxford, nog te verschijnen.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)