markten
Over compensaties van Diensten
van Algemeen Economisch Belang
De wijze waarop de Europese staatssteunregels voor
Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB’s) worden toegepast leidt tot een verhoogd risico en een verzwakte
prikkel tot efficiëntie bij ondernemingen die DAEB’s uitvoeren. Dit resulteert ofwel in falende aanbestedingsprocedures
van DAEB’s ofwel, ironisch genoeg, in overcompensatie.
D
De Europese staatssteunregels staan
Europese lidtstaten toe subsidies te verstrekken aan ondernemingen die belast
zijn met de uitvoering van DAEB’s. Bij een
DAEB kan bijvoorbeeld gedacht worden aan afvalverwijdering, sociale woningbouw of openbaar vervoer. Wel
gelden voor dergelijke subsidies, ook wel aangeduid
als compensaties, strikte voorwaarden die door het
Europese Hof van Justitie zijn bepaald in de roemruchte Altmark zaak (zie tekstbox). Twee elementen in
deze Altmark-voorwaarden zijn cruciaal voor de hoogte
van de compensatie die lidstaten mogen toekennen
aan DAEB’s. Ten eerste mag de compensatie niet meer
bedragen dan strikt noodzakelijk is om de kosten van
uitvoering van de DAEB inclusief een redelijk rendement te dekken. Ten tweede moet de begunstigde
onderneming worden geselecteerd via een openbare
aanbestedingsprocedure, waarbij de onderneming
wordt geselecteerd, die de DAEB tegen de laagste
kosten voor de gemeenschap kan uitvoeren. In geval
geen openbare aanbestedingsprocedure wordt gevolgd,
dan moet de compensatie worden gebaseerd op basis
van de kosten, die een gemiddelde, goed beheerde
onderneming zou hebben gemaakt voor de uitvoering
van de DAEB. In navolging op het Altmark-arrest heeft
de Europese Commissie een kaderregeling (hierna: de
kaderregeling) opgesteld die praktische toepassing van
deze Altmark voorwaarden nader invult.
In dit artikel betogen wij dat de toepassingwijze van
het verbod op overcompensaties zoals bepaald in de
kaderregeling, z’n weerslag heeft op de hoogte van
het redelijk rendement en dat hiermee rekening moet
worden gehouden bij de vaststelling van de hoogte van
de compensatie.
Gevolgen van een enge interpretatie van
het verbod op ex-post overcompensaties
Koert van Buiren en
Matthijs Gerritsen
Senior onderzoeker bij SEO
E
 conomisch Onderzoek tevens gastonderzoeker bij de
UvA, onderzoeker bij SEO
E
 conomisch Onderzoek
570
ESB
Een DAEB wordt in de praktijk vaak uitgevoerd op
basis van een (tijdelijke) concessie die via een openbare aanbestedingsprocedure wordt gegund. Daarbij
bieden meedingende partijen op de hoogte van de
compensatie die nodig is om de uitvoering van de
DAEB tot een rendabele exploitatie te maken. Selectie
van de begunstigde onderneming vindt plaats op
21 september 2007
basis van de hoogte van de gevraagde compensatie
(‘laagste kosten voor de gemeenschap’). De kaderregeling bepaalt vervolgens dat lidstaten, gedurende de
concessieperiode, de compensatie op geregelde tijdstippen controleren en dat eventuele geconstateerde
overcompensaties worden teruggevorderd. Ex-post,
aan het einde van de (concessie)periode, mag er dus
geen overcompensatie hebben plaatsgevonden. De
kaderregeling laat in het midden of eventuele ondercompensaties, compensaties minder dan noodzakelijk
om kosten en een redelijk rendement te dekken, door
lidstaten moeten worden aangevuld zodanig dat kosten en redelijk rendement ex post wel zijn gedekt.
Wij definiëren de enge interpretatie van de kaderregeling als de interpretatie waarbij overcompensaties
gedurende en na afloop van de concessieperiode worden teruggevorderd, maar waarbij ondercompensaties
niet worden aangevuld. In dat geval moet bij de vaststelling van het redelijk rendement en de hoogte van
de compensatie rekening worden gehouden met twee
effecten. Het eerste effect is een opwaarts effect op
de rendementseis van de (aandeelhouders van) biedende ondernemingen op de uitvoering van de DAEB.
Dit komt omdat er geen opwaarts risico bestaat van
een hoger dan redelijk of normaal rendement. Ieder
hoger rendement wordt immers afgeroomd. Wel wordt
de onderneming die de DAEB uitvoert geconfronteerd
met het neerwaartse risico van een lager dan redelijk rendement. Om toch uit te komen op het initiële
verwachte rendement dat redelijk is in verhouding tot
het risico van de met de exploitatie gemoeide investering zullen biedende ondernemingen hun rendementseis opwaarts bijstellen. Het tweede effect is een
beperking van de spreiding van de rendementen als
gevolg van het terugvorderen van overcompensaties.
Dit heeft een drukkend effect op de rendementseis
van biedende ondernemingen. Zij worden immers met
figuur 1
kans
0.45
Effecten van verbod op ex-post
o
 vercompensaties op rendementseis
(verhogend) effect
op rendementseis
door ontbreken
kans op
overcompensaties
(verlagend) effect
op rendementseis
door kleinere
spreiding
rendementseis
onder normale
marktomstandigheden
0
rendement
minder onderzekerheid geconfronteerd.Beide effecten
zijn weergegeven in figuur 1.
Wordt met deze effecten geen rekening gehouden
in de beoordeling van het redelijk rendement, maar
wordt uitgegaan van de rendementseis bij vergelijkbare ondernemingen, dan zal de aanbestedingsprocedure bij deze enge definitie mislukken. Er zal immers
geen rationele bieder zijn met een rendementseis die
niet opwaarts is aangepast aan het veranderde risico
als gevolg van deze enge interpretatie van het verbod
op overcompensatie.
Voorts kent deze toepassing van het verbod op overcompensaties een verzwakte prikkel tot een efficiënte
exploitatie. Zodra een winst is gerealiseerd die overeenkomt met het vooraf vastgestelde redelijk rendement, zullen additionele winsten (overcompensaties)
worden teruggevorderd. De begunstigde onderneming
kan dan andere doelen gaan nastreven dan winstmaximalisatie of kostenminimalisatie ter voorkoming van
terugvordering. Dit kan resulteren in een efficiencyverlies, waardoor er sprake is van strijdigheid met de
laatste Altmark-voorwaarde. Deze zegt namelijk dat
die partij moet worden geselecteerd die de DAEB
tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan
leveren. Als de uitvoering van de DAEB efficiënter zou
kunnen dan (ex-post) gebeurd is, dan lijkt aan deze
voorwaarde niet voldaan. Ook al is de meest voordelige
partij in de aanbestedingsprocedure geselecteerd, het
had tegen lagere kosten voor de gemeenschap gekund.
Gevolgen van een brede interpretatie van
het verbod op ex-post overcompensaties
Een brede interpretatie van het verbod op overcompensatie zou er één zijn waarbij overcompensaties
afgeroomd en ondercompensaties aangevuld worden.
Dit betreft een minder letterlijke interpretatie van
de kaderregeling, omdat ondercompensaties worden
aangevuld zonder dat de kaderregeling dit expliciet
voorschrijft. Bij een dergelijke interpretatie van het
verbod op overcompensaties is er geen opwaarts en
geen neerwaarts risico en verwordt de exploitatie van
de DAEB tot een (vrijwel) risicovrije belegging waarvan
het rendement op het geïnvesteerde vermogen voor de
duur van de concessie vastligt. Bij de vaststelling van
het redelijk rendement en de hiermee samenhangende
hoogte van de toegestane compensatie moet hier
rekening mee worden gehouden. Er kan niet worden
volstaan met de rendementseis die vermogensverschaffers bij vergelijkbare ondernemingen eisen, die met
‘normale’ marktomstandigheden en meer risico geconfronteerd worden. Als geen rekening wordt gehouden
met het verminderde risico bij deze interpretatie van
het verbod op overcompensaties, dan vindt er feitelijk
overcompensatie plaats: er wordt meer rendement
gerealiseerd dan het beperkte risico rechtvaardigt.
Bij deze interpretatie bestaat er overigens bij de begunstigde onderneming geen prikkel tot een efficiënte
exploitatie; het rendement is immers gegarandeerd.
Zo lijkt ook deze brede interpretatie strijdig te zijn met
de Altmark-voorwaarde die bepaalt dat de begunstigde
onderneming de DAEB tegen de laagste kosten voor de
Altmark arrest
Begin jaren ’90 heeft de Duitse onderneming Altmark Trans vergunningen en subsidies
voor personenvervoer met bussen in de Landkreis Stendal verkregen. In 1994 werden deze
verlengd en aanvragen voor een andere onderneming afgewezen. Deze onderneming heeft
dit besluit aangevochten met het betoog, dat Altmark Trans geen economisch gezonde
onderneming was omdat zij niet in staat was te overleven zonder overheidssubsidies. Aan
het Europese Hof van Justitie (HvJ) werd onder andere de vraag voorgelegd of de subsidies
die de Landkreis Stendal aan Altmark Trans had toegekend, door het EG-Verdrag verboden
staatssteun vormen. Het HvJ heeft aangegeven dat een overheidsmaatregel staatssteun is
indien er sprake is van een verleend voordeel, dat onder normale marktvoorwaarden niet
zou zijn verkregen. Voorts oordeelde het HvJ dat geen sprake is van een dergelijk voordeel
als een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie voor de prestaties die
begunstigde ondernemingen hebben verricht om DAEB’s uit te voeren. Hiertoe moet volgens
het HvJ wel aan de volgende vier voorwaarden zijn voldaan:
Ten eerste moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering
van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven
zijn. Ten tweede moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend,
vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. Ten derde mag de compenÂ
satie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van uitvoering van de openbaredienstverÂ
plichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst, geheel
of gedeeltelijk te dekken. Ten vierde moet, wanneer de keuze is gemaakt in het kader van
een openbare aanbesteding, de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosÂ
ten die een gemiddelde goedbeheerde onderneming zou hebben gemaakt.
gemeenschap levert. Dit is het geval als de additionele kosten voor de gemeenschap
van een inefficiënte exploitatie hoger zijn dan de ‘opbrengsten’ als gevolg van het
lagere risicovrije rendement bij deze interpretatie. In het algemeen geldt dat deze
opbrengsten hoger zijn bij een groter verschil tussen het vrijwel risicovrije rendement
en het marktconforme rendement en bij een grotere investering.
Gevolgen van een verbod op ex-ante overcompensaties
Een alternatief voor het verbod op overcompensaties zoals de kaderregeling voorschrijft, is een verbod op ex-ante overcompensaties. Een dergelijke toepassing voldoet niet aan de letterlijke regels van de communautaire kaderregeling, maar is wel
consistent met de Altmark-voorwaarden. Bij een dergelijk verbod mag de compensatie die aan het begin van de (concessie)periode wordt vastgesteld op basis van
de dan beschikbare informatie, niet meer bedragen dan de kosten inclusief een redelijk rendement. Valt gedurende de concessieperiode het rendement hoger of lager
uit dan wat vooraf als redelijk werd beschouwd, dan komt de hieruit voortvloeiende
over- of ondercompensatie ten goede aan of voor rekening van de begunstigde
onderneming. Het redelijke rendement kan worden gebaseerd op de rendementseis
die vermogensverschaffers bij vergelijkbare ondernemingen eisen en die met een
zelfde risico worden geconfronteerd. Met deze toepassing is er een prikkel tot een
efficiënte exploitatie. De begunstigde onderneming zal te allen tijde ondercompensatie proberen te voorkomen, en overcompensatie proberen te realiseren.
Conclusie
De communautaire kaderregeling voor compensaties aan DAEB’s bepaalt dat
ex-post overcompensaties dienen te worden voorkomen. Deze toepassing van
het verbod op overcompensaties heeft z’n weerslag op de hoogte van het redelijk
rendement en hiermee dient rekening te worden gehouden bij de vaststelling van
de hoogte van de compensatie. Gebeurt dit niet, dan is de exploitatie van de
DAEB geen aantrekkelijke investering ten opzichte van alternatieve investeringen,
of er vindt alsnog overcompensatie plaats. Voorts leidt een verbod op ex-post
overcompensaties tot een verzwakte prikkel om de DAEB efficiënt te exploiteren.
Beter ware het een verbod op ex-ante overcompensaties toe te passen.
LITERATUUR
Arresten in zaak C-280/00, Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg/
Nahverkehrs — Gesellschaft Altmark GmbH (Altmark), Jurispr. 2003, I–7747.
Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, PbEG 2005, C 297/4.
Perscommuniqué no 64/03 van het Europese Hof van Justitie.
ESB
21 september 2007
571