De Oost-Duitse sprong in het diepe
Aute ur(s ):
Knaack, R.K. (auteur)
Afdeling Algemene Economie, Economische Faculteit, UvA.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4245, pagina 179, 3 maart 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
transitie
Het beleid na de Duitse eenwording heeft gezorgd voor een ongunstige verhouding tussen het loon en de arbeidsproductiviteit in
Oost-Duitsland.
Op 9 november 1989 viel de Muur. Op 30 juni 1990 werden de beiden delen van Duitsland herenigd en ontstond de Duitse
economische, monetaire en sociale unie. De DDR-mark werd vervangen door de D-mark. De lonen en een belangrijk deel van het
spaargeld werden één op één geconverteerd. De juridische, belasting- en sociale verzekeringssystemen werden geharmoniseerd. Ook
werden alle bestaande belemmeringen voor een ongebreidelde kapitaal- en arbeidsmobiliteit verwijderd. Op deze manier bleef OostDuitsland een lang proces van monetaire stabilisatie en het bouwen van marktinstituties bespaard.
Het resultaat van deze maatregelen is zeer gemengd. De Oost-Duitse economie groeide in de periode 1991-1995 met gemiddeld zo’n vijf
procent per jaar. Dat was beduidend hoger dan de groeicijfers van West-Duitsland. Deze groei werd in belangrijke mate veroorzaakt door
een investeringshausse: de investeringen namen in die periode met 78 procent toe. Het meest verbazingwekkende van deze periode is het
enorme verschil tussen het geproduceerde nationaal inkomen en het verbruikte nationaal inkomen. In 1995 was het geproduceerd
nationaal inkomen maar zestig procent van het verbruikte nationaal inkomen. Het grootste deel van dit verschil werd gefinancierd door
de West-Duitse overheid; een ander deel werd gefinancierd door de West-Duitse private sector. Ieder jaar gaat er 140 miljard mark
richting Oost-Duitsland.
In de eerste helft van de jaren negentig veranderde het nationaal inkomen sterk van samenstelling. Het aandeel van de industrie daalde
fors, terwijl het aandeel van de dienstensector sterk toenam. In 1990 daalde de industriële productie met meer dan vijftig procent. Met
name de lichte industrie en de technologie-intensieve sectoren werden zwaar getroffen. Binnen de industrie nam het aandeel van de
machinebouw af van vijftien naar vijf procent, terwijl omgekeerd het aandeel van de bouwsector enorm toenam, van 18 naar 34,5 procent.
De output-daling had ook consequenties voor de werkgelegenheid. In de periode 1990-1994 gingen door rationalisatieprocessen bijna
vier miljoen arbeidsplaatsen verloren. Een belangrijk deel van deze mensen ging met vervroegd pensioen. Zo daalde het aandeel van de
werkende mannen in de leeftijdscategorie van 55-60 jaar van 73 procent in 1991 naar veertig procent in 1993. De rest werd werkloos. In
1994 was het werkloosheidspercentage opgelopen tot vijftien procent. Daarnaast werd twintig procent geconfronteerd met onvrijwillige
reductie van de werktijd.
Ineenstortende industrie
Het meest opvallende aspect van de Oost-Duitse transitie is het falen van de hoogwaardige industrie zich aan te passen in een snel
groeiende economie. Op dit moment is het aandeel van de industrie in Oost-Duitsland de helft van dat in West-Duitsland, terwijl het
aandeel van de bouw drie keer zo hoog is. Waardoor kan dat worden verklaard?
Historische erfenis
De mogelijkheid voor een succesvolle transformatie van de oude staatsbedrijven naar levensvatbare particuliere bedrijven is sterk
bepaald door het competitief vermogen van de oude bedrijven. De industriële structuur in de DDR werd gedomineerd door Kombinaten,
conglomeraties van bedrijven die waren geclusterd rondom een groot bedrijf. In 1989 bestonden er 221 Kombinaten, waarvan er 126
direct verantwoording waren verschuldigd aan industriële ministeries en de overigen aan de regionale autoriteiten 1. Een Kombinat had
zijn eigen bouwbedrijven, had zijn eigen transportafdeling en verstrekte tevens een groot aantal sociale voorzieningen aan zijn
werknemers. Daarmee vormde het meer een zelfvoorzienend organisme dan een concurrerend bedrijf 2.
Gedurende de jaren tachtig daalde de productiviteit van de Oost-Duitse bedrijven. De oorzaak hiervan lag voornamelijk in de inefficiëntie
van het planningssysteem 3. Deze inefficiëntie weerspiegelde zich in het feit dat het steeds moeilijker werd producten te verkopen, zowel
aan de Comecon-landen als aan het Westen. Om de levensstandaard desondanks niet te veel onder druk te zetten, werd er nauwelijks
meer geïnvesteerd. Aan de vooravond van de hereniging was de helft van de kapitaalgoederenvoorraad meer dan elf jaar oud. In WestDuitsland was het vergelijkbare percentage twintig procent 4. Meer dan zeventien procent van de industrie-arbeiders was bezig met het
in orde houden en repareren van de machines 5. De Oost-Duitse economie was duidelijk in een vicieuze cirkel terechtgekomen, waaruit ze
op eigen kracht niet meer kon ontsnappen. De verwachte ineenstorting van het economische systeem werd alleen maar voorkomen
doordat het politieke systeem eerder ineenstortte.
Vraaguitval
Na 1989 werden alle Oost-Europese landen getroffen door een zware depressie. Dat was een zware klap voor Oost-Duitsland. Tweederde
van de buitenlandse handel vond plaats met de Comecon-landen. De helft van deze handel was met de voormalige Sovjet-unie.
Daarnaast verschoof de overgebleven vraag van de Oost-Europese landen snel in de richting van West-Europese producten. Als gevolg
hiervan moesten de Oost-Duitse bedrijven zich heroriënteren op de Westerse markten, die nagenoeg onbekend waren. Daarbij konden zij
in tegenstelling tot de andere Oost-Europese landen nauwelijks concurreren met behulp van lagere prijzen.
Ook de consumenten namen de kans te baat om goederen te kopen, met name auto’s en elektrische apparaten. Binnen een zeer korte tijd
werden de Oost-Europese producten in de winkels vervangen door Westerse.
Hoge loonkosten
Voor het ineenstorten van de industriële productie en de export worden in de literatuur voornamelijk de hoge loonkosten
verantwoordelijk gehouden. In 1990 bedroeg de arbeidsproductiviteit in Oost-Duitsland slechts dertig procent van die in WestDuitsland. Daarentegen waren de lonen vijftig procent van die in West-Duitsland. In de periode 1991-1994 stegen de gemiddelde
maandlonen naar 72 procent van die van West-Duitsland en de arbeidsproductiviteit naar 53 procent. Deze stijging werd veroorzaakt
door de uitstoot van arbeid als gevolg van rationalisatieprocessen. Na 1994 zakte de groei van de arbeidsproductiviteit naar ongeveer
vier procent (tegen een groei in West-Duitsland van drie procent). Deze stijging was behoorlijk, maar onvoldoende om de loonstijgingen
te compenseren. Met deze hoge loonkosten konden de Oost-Duitse bedrijven niet concurreren op de wereldmarkt.
De rol van Treuhand
Bij de aanvang van zijn werkzaamheden zag de Treuhand het als zijn opdracht om de Oost-Duitse bedrijven zo goed mogelijk te laten
doorstarten. Om dat te bereiken leek het de beste strategie om een nieuwe eigenaar te vinden, die nieuwe management technieken,
nieuwe technologie, nieuwe producten en de toegang tot Westerse markten met zich mee zou brengen. Om deze nieuwe eigenaars
makkelijk te vinden, koos Treuhand er voor de Kombinaten niet in hun geheel te privatiseren, maar in onderdelen. Dit betekent dat grote
bedrijven werden opgesplitst in een groot aantal kleine en middelgrote bedrijven. Voor het grootste deel kwamen de nieuwe bedrijven in
West-Duitse handen.
Lang niet alle bedrijven konden worden verkocht. Met name de kennisintensieve en de exportbedrijven hadden moeite nieuwe eigenaars
te vinden. De enige echt aantrekkelijke bedrijven waren die bedrijven die een toegang tot een markt garandeerden. Het bank- en
verzekeringswezen, de handel en constructie en de semi-luxe industrie boekten derhalve snelle vooruitgang. Wat we dus zien is de
achteruitgang van de kennisintensieve, op de export gerichte industrie en de opkomst van de bouw en op de consumptiegerichte
industrie. Daarmee verdwenen de grote bedrijven die het industriële landschap van Oost-Duitsland hadden gedomineerd en verscheen er
een economische structuur die gedomineerd werd door kleine en middelgrote bedrijven.
Naar een Mezzogiorno?
De hereniging van Oost-Duitsland met West-Duitsland hield ook in dat er één arbeidsmarkt ontstond. Dit had grote gevolgen. Om een
grote migratiestroom naar het Westen te voorkomen, heeft men ervoor gekozen de lonen snel te laten convergeren, hoewel de
arbeidsproductiviteit in Oost-Duitsland dat niet toeliet. Dit leidde tot grote werkloosheid en tot een permanente financiële steun aan
Oost-Duitsland. Deze situatie heeft grote gelijkenis met de verhouding tussen Noord- en Zuid-Italië. Vandaar dat deze situatie in de
literatuur wordt omschreven als het Duitse Mezzogiorno-probleem 6.
In de literatuur is discussie ontstaan over de vraag of het Duitse Mezzogiorno-probleem voorkomen had kunnen worden. In de eerste
plaats zijn vraagtekens geplaatst bij de paritaire conversie van de Oost-mark in de D-mark. Daardoor zijn de lonen in Oost-Duitsland in
één klap hoger geworden dan de lonen in de andere Oost-Europese landen. In tegenstelling tot deze andere landen heeft men zodoende
niet kunnen profiteren van een wisselkoersaanpassing. In Tsjechië bijvoorbeeld heeft men al zeer snel de kroon met vijftig procent
gedevalueerd om de heroriëntering van de buitenlandse handel te vergemakkelijken. Hiervan profiteerden vooral de exporteurs van
grondstoffen en industriële producten waarvoor geen Westers substituut voorradig was 7. Iets vergelijkbaars had ook in Oost-Duitsland
kunnen plaats vinden door de Oost-mark niet paritair, maar bijvoorbeeld in de verhouding 2:1 te converteren. Dat zou op de korte termijn
een verlichting hebben betekend voor het Oost-Duitse bedrijfsleven, en een langere rustperiode betekend hebben in het noodzakelijk
aanpassingsproces 8. Maar ook in dit geval zou het voordeel vluchtig zijn geweest vanwege de politieke druk, met name uit de
vakbeweging, om de lonen snel te laten convergeren. Een massale intocht van werknemers zou een bedreiging hebben betekend voor de
relatief stabiele arbeidsverhoudingen in West-Duitsland. Voor een deel zijn de West-Duitse bonden dus schuldig aan de afbraak van
Oost-Duitse werkgelegenheid om de eigen posities in West-Duitsland veilig te stellen.
In de tweede plaats is door velen bepleit dat de overheid meer loonkostensubsidies had moeten verstrekken. Een argument hiervoor is
dat wanneer de lonen uitstijgen boven het evenwichtsloon er altijd werkloosheid zal optreden. Een loonkostensubsidie zou het verschil
in loonkosten tussen West- en Oost-Duitsland kunnen compenseren om zodoende nieuwe investeerders in Oost-Duitsland aan te
trekken. De regering heeft dat niet gedaan. Betwijfeld mag worden of een loonkostensubsidie enig soelaas zou hebben gebracht voor de
scheepsbouw in Mecklenburg-Vorpommern, de mijnbouw in Thüringen of de Trabant-productie in Saksen. Maar veel belangrijker is de
vraag of Oost-Duitsland door zo’n politiek niet zou zijn veroordeeld tot een economische structuur waarin alleen ‘low wage, low-tech’
bedrijven kunnen floreren 9.
Deze conclusie lijkt ook door de regering te zijn getrokken. Zij heeft gekozen voor een ‘high wage, high-tech’ politiek. De politiek van de
overheid is gericht geweest op het creëren van de randvoorwaarden voor het ontstaan van een gezond bedrijfsleven. Veel geld is
gestoken in de infrastructuur. Na een aarzelend begin in de jaren 1991 en ’92 zijn in de volgende jaren grote sommen gelds in de OostDuitse economie geïnvesteerd. Bedroegen de investeringen per hoofd van de bevolking in 1991 ongeveer 65 procent van die in West-
Duitsland, in 1996 was dat percentage gestegen tot 150 procent. Daarnaast heeft men zijn best gedaan een zelfstandige basis voor
onderzoek en ontwikkeling in Oost-Duitsland te behouden. Tijdens het privatiseringsproces zijn de meeste bedrijven geprivatiseerd
zonder de o&o-afdelingen. Als gevolg daarvan daalde de hoeveelheid o&o-personeel in Oost-Duitsland van 86 duizend in 1990 naar
zestienduizend in 1995 10. De overgeblevenen werken voornamelijk in kleine, gespecialiseerde bedrijfjes. Deze bedrijfjes leveren
overwegend diensten aan de overheid in speciale projecten. Het is aan de overheidssteun te danken dat er überhaupt een kleine o&obasis in Oost-Duitsland is overgebleven.
Anderzijds heeft men door een te nauwe taakomschrijving van Treuhand een ontwikkeling in gang gezet die haaks stond op de ‘high
wage, high tech’ politiek. De politiek van Treuhand is primair gericht geweest op het zo snel mogelijk verkopen van de bedrijven aan
nieuwe, Westerse eigenaars. Om het vinden van die nieuwe eigenaars te vergemakkelijken, zijn de oude Kombinaten gesplitst in een
groot aantal kleine en middelgrote bedrijven. Men koos voor deze politiek omdat men hoopte dat de nieuwe eigenaars nieuwe
management-technieken, nieuwe technologie en toegang tot de Westerse markten zouden meebrengen. Deze politiek bracht geen
onverdeeld positieve resultaten. De nieuwe eigenaars waren voornamelijk geïnteresseerd in de toegang tot de Oost-Duitse markt en het
opvullen van tijdelijke hiaten in de eigen productiecapaciteit. Het resultaat was dat de nieuwe bedrijven voornamelijk producten maken
voor de binnenlandse markt en intermediaire producten voor de West-Duitse moederbedrijven. Zij exporteren zelf nauwelijks. Gevreesd
moet worden dat de Treuhand met het splitsen van de Kombinaten een endogene basis voor een ‘high-tech, high wage’-politiek
onmogelijk heeft gemaakt. Deze politiek vereist immers de aanwezigheid van innovatieve grote bedrijven met een gevestigde merknaam,
die de kern vormen van de endogene ontwikkeling. In Oost-Duitsland ontbreken zulke bedrijven.
Besluit
Dat de Oost-Duitse economie in de eerste helft van de jaren negentig goed heeft gedraaid, wordt veroorzaakt door de enorme
investeringen in de infrastructuur, de bouw en de overheidsdiensten. Bij deze projecten werkt een buitensporig groot aantal mensen.
Gevreesd moet worden dat wanneer deze projecten zijn uitgewerkt, de economische basis van Oost-Duitsland heel smal zal zijn. De
tekenen hiervoor zijn al aanwezig. De goede groeicijfers van de arbeidsproductiviteit in de eerste helft van de jaren negentig zijn na 1995
beduidend afgevlakt. Dit betekent dat het lang kan duren voor het gat tussen de arbeidsproductiviteit en de reële lonen in OostDuitsland zal zijn gedicht. Door de te hoge loonkosten zal de werkloosheid hoog blijven, en blijft het noodzakelijk grote sommen gelds
Oostwaarts te pompen ter financiering van de sociale voorzieningen
1 M. Myant, F. Fleisscher, K. Hornschild, R. Vintrová, K. Zeman en Z. Souzek, 1996, Successful transformations?, Edward Elgar,
Cheltenham, blz. 39.
2 G. Grabher, 1997, Adaptation at the cost of adaptability? Restructuring the Eastern German regional economy, in: G. Grabher en D.
Stark (red.), Restructuring networks in post-socialism, Oxford University Press, blz. 108.
3 Voor een meer gedetailleerde beschrijving van het planning-systeem en de problemen daarmee, zie R.K. Knaack, De economische
ontwikkeling van de DDR, ESB, 21 oktober 1981.
4 J. Stephan, Economic transition in Hungary and East Germany, McMillan, Basingstoke, 1999, blz. 38.
5 I. Collier, Whither (whether) the GDR, PlanEcon Report, vol. VI, nr. 6, 1990.
6 A. Hallett en Y. Ma, East Germany, and their Mezzogiorno problem: a parable for European integration, The Economic Journal, 103,
1993.
7 M. Myant, The tigers of tomorrow? Structural change and economic growth in East-Central Europe, in: M. Myant (red.), Industrial
Competitiveness in East-Central Europe, Edward Elgar, Cheltenham, 1999.
8 G. Akerlof, A. Rose, J. Yellen en H. Hessenius, 1991, East Germany in from the cold: the economic aftermath of currency union,
Brookings Papers on Economic Activity, nr. 1, 1991, tabel 1.
9 Deze discussie vertoont grote gelijkenis men de discussie die in Nederland is ontstaan naar aanleiding van de oratie van A.
Kleinknecht. Zie ook A. Kleinknecht, Heeft Nederland een loongolf nodig?, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 17e jaargang, nr. 2,
1994.
10 F. Fleischer en K. Hornschild, Innovation and the East German transformation, in: M. Myant (red.), Industrial Competitiveness in
East-Central Europe, Edward Elgar, Cheltenham, 1999, tabel 8.3 en 8.4.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)