Nieuwe wegen naar sociale
en economische vooruitgang
C. Oudshoorn en J.A. Vijlbrief*
E
conomische en sociale vooruitgang simultaan realiseren: dat kan als de gouden
combinatie in de economischepolitiek warden beschouwd. Dit lijkt echter welhaast
theorie te zijn geworden. In de afgelopen decennia zijn economische en sociale
vooruitgang vooral elkaars tegenpool geworden. In een dynamische economie en
samenleving waar de instituties niet mee-veranderen, blijkt herverdeling vaak
averechts te werken. Institutionele verandering is nodig om gelijkheid en efficiency te
bereiken: een rechtstreeks verband tussen nut en offer, meer en betere marktwerking,
en een efficient overheidsoptreden aan depublieke aanbodzijde.
Een korte terugblik
In de naoorlogse periode is het in de westerse verzorgingsstaten eigenlijk alleen in de eerste 25 a 30 jaar
gelukt om economische en sociale vooruitgang te
combineren. De sociale vooruitgang kreeg in deze
periode op drieerlei wijze vorm. In de eerste plaats
kwamen arrangementen tot stand om te voorzien in
de minimumbehoefte van sociaal zwakkeren. In de
tweede plaats werden, vooral op het Europese continent op ruime schaal, publieke arrangementen tot
stand gebracht die bescherming bieden tegen inkomens- en vermogensverlies bij tal van bestaansrisico’s: de inkomensdervings- en ziektekostenverzekeringen. Ten slotte werd de bestaanszekerheid
vergroot door een effectief algemeen-economisch
beleid, dat volledige werkgelegenheid niet alleen als
doelstelling had, maar ook als resultaat. Daardoor
was er een grote baanzekerheid.
Voor de totstandkoming van deze drie pijlers van
sociale vooruitgang in combinatie met welvaartsgroei
was stabiliteit het sleutelwoord. Niet in de zin van
beperkte groei, verre van dat, maar in de betekenis
van geringe institutionele veranderlijkheid. De internationale economische orde was stabiel, de produktiestructuur fordistisch (standaard, massa) en de nog
relatief besloten samenlevingen kenden een hoge
mate van maatschappelijke homogeniteit en gezagsgetrouwheid. Dit waren de basisvoorwaarden die
een historisch compromis tussen de staat en de belangengroepen van kapitaal en arbeid mogelijk maakten. De economie bleek stuurbaar, de verzorgingsstaat kon worden opgebouwd.
Het succesverhaal van de na-oorlogse periode
Hep in de tweede helft van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig ten einde. De maatschappelijke homogeniteit brokkelde geleidelijk af, de Internationale economische orde begon aan stabiliteit te
verliezen (toenemende internationale concurrentie,
de oliecrisis en het uiteenvallen van het stelsel van
vaste wisselkoersen). Als reactie op deze ontwikkelingen bleek het vasthouden aan de Keynesiaanse beleidsreceptuur tot het eind van de jaren zeventig niet
succesvol. De ervaringen met deze periode zijn te bekend om daar lang bij stil te staan: economische en
naderhand ook sociale achteruitgang werden gecombineerd. De wending in de economische politiek
naar de aanbodeconomie heeft de gouden combinatie echter ook niet kunnen terugbrengen. In de VS
kwam in de jaren zeventig aan de verdere opbouw
van de ‘great society’ naar West-Europees model geleidelijk een einde. De periode van Reagan markeerde een omslag naar een op vermindering van de belastingdruk gerichte aanbodeconomie, die ten koste
ging van klassieke overheidstaken in de sfeer van het
onderwijs, de fysieke infrastructuur en de gezondheidszorg. In West-Europa was het beleid vooral gericht op het financieel meer ruimte scheppen voor de
marktsector door middel van loonkostenmatiging, terugdringing van overheidstekorten en – op dereguleringsterrein – vermindering van de verborgen beleidskosten van regelgeving. Daar waar van institutionele
beleidswijzigingen sprake leek, bleken deze van geringe betekenis. Zo werden in ons land loonmaatregelen niet meer toegepast, maar daarmee was nog
geen sprake van marktallocatie op de arbeidsmarkt.
De georganiseerde werkgevers en werknemers in de
bedrijfstakken bleven door middel van de algemeen-
* De auteurs zijn resp. plaatsvervangend directeur en afde-
lingshoofd van de directie Algemene Economische Politiek
van het Ministerie van Economische Zaken. Dit artikel is
een verkorte versie van een discussienota die dit jaar bij het
Ministerie van Economische Zaken is verschenen. De auteurs danken L.A. Geelhoed en C. Kortleve voor nuttige
suggesties. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
verbindendverklaring beschermd tegen loonkostenconcurrentie van derden. Met de financiele sanering
werd wel het prestatieniveau van sociale zekerheiden zorgarrangementen stap voor stap – veelal ‘across
the board’ – verlaagd, maar de disincentives tot volume- en kostenbeheersing in de uitvoering bleven on-
mobiliteit. Kostprijsverlagende subsidising van het
onderwijs heeft gunstige effecten voor toekomstige
economische groei. Het gaat hier steeds om ‘goederen’ waarin de markt in onvoldoende mate voorziet
vanwege bij voorbeeld het collectieve goed-karakter
(armoedebestrijding), de onverzekerbaarheid van
aangetast. De positie van de uitvoeringsorganisaties
bepaalde risico’s (zoals werkloosheid) of de daaraan
stond niet ter discussie: zij bleven verschoond van de
corrigerende werking van de markt (concurrentie) en
werden door de overheid niet afgerekend op resultaat. Voor de werkelijk sociaal zwakkeren kon bij de
verbonden hoge kosten bij individuele voortbrenging
(onderwijs).
Okun heeft indringend gewezen op de efficiencyverliezen van herverdeling (het tweede effect). Hij
heeft dit gei’llustreerd met het zogenaamde ‘lekke
emmer-experiment’. Het herverdelen van inkomen
bezuinigingen geen uitzondering worden gemaakt.
Met de gevolgde bezuinigingsmethodiek (de ‘kaasschaaf’-methode) dreigt dan inderdaad een ontzorging van de verzorgingsstaat1.
In de jaren tachtig is zo op het sociale vlak ingele-
van rijk naar arm kan worden voorgesteld als het
overbrengen van water in een lekke emmer: uiteindelijk komt een deel van het inkomen inderdaad bij de
verd ten faveure van economische vooruitgang en
werkgelegenheidsherstel. De zekerheden die de
verzorgingsstaat leek te bieden, bleken schijnzekerheden. Voor de marktrisico’s waartegen de verzorgingsstaat bescherming zou bieden kwam een nieuw type
risico in de plaats: dat van ‘rule-instability’ . De druk
op de sociale zekerheid had verder tot gevolg dat de
sociale regelgeving steeds ingewikkelder werd. Waar
minder te verdelen viel, moest scherper tussen de
verschillende groepen uitkeringsontvangers worden
delingsarrangementen illustreren door efficiency en
gelijkheid tegen elkaar uit te zetten, zoals figuur 1
gedifferentieerd. ‘Rule-complexity’ werd zo voor de
doet. We krijgen dan een transformatie-curve, die we
zorgafhankelijken een zelfstandige risicofactor. Aan
de groei van de inactiviteit onder de beroepsgeschikte bevolking kwam ondertussen geen einde. Eenmaal
inactief betekende daarbij ook al snel blijvend inactief. Zo bleef het, ondanks alle inspanningen, ook
met de derde pijler van sociale vooruitgang droevig
gesteld.
de produktiemogelijkhedencurve zouden kunnen
Gelijkheid, efficiency en herverdeling
Deze ruwe schets van de sociaal-economische ont-
arme (de gelijkheid neemt toe), maar niet zonder verliezen in het totaal (de efficiency neemt af). Die efficiencyverliezen ontstaan omdat herverdeling via de
overheid onder andere gepaard gaat met verstorende
belasting- en premieheffing en verminderde prikkels
tot het verrichten van betaalde arbeid en bureaucratische fricties (bij voorbeeld uitvoeringskosten sociale
zekerheid). Men kan deze twee effecten van herver-
noemen3.
Indien we nu de institutionele vormgeving van
de verzorgingsstaat mede in ogenschouw nemen,
dan kan herverdeling nog een derde effect op efficiency en gelijkheid hebben. We duiden dat aan met
averechtse herverdeling. Deze vorm van herverdeling
is niet beoogd, bevordert de ongelijkheid en werkt
ook op de efficiency negatief uit. Averechtse herverdeling kan ten eerste ontstaan door het oneigenlijk
gebruik van publieke arrangementen. Ten tweede
wikkelingen in de afgelopen decennia lijkt crop te
kunnen er door een gebrek aan concurrentie op
duiden dat de door Okun in 1975 beschreven afruil
tussen efficiency en gelijkheid in de westerse verzorgingsstaten een constante is geworden3. Een cruciale
vooronderstelling achter deze ‘trade-off is echter dat
ontwikkelde verzorgingsstaten in institutioneel opzicht nauwelijks in staat zijn tot innovatie. Onze stelling is nu juist dat economische en sociale vooruitgang wel degelijk kunnen worden gecombineerd,
wanneer het maatschappelijke en economische bestel wordt aangepast aan de eisen van de huidige
tijd. Om deze stelling te verduidelijken gaan wij kort
in op herverdeling, dat immers de schakel tussen gelijkheid en efficiency vormt in de ‘trade-off. Toenemende herverdeling heeft op het eerste oog een
tweetal effecten op de combinatie van efficiency en
gelijkheid: een voor de efficiency positief economisch structuureffect en een negatief ‘Okun-effect’.
Het positieve economische structuureffect van herverdeling levert tegelijk meer gelijkheid en een hogere efficiency op. Zo zijn armoedebestrijding en activerend arbeidsmarktbeleid van belang om hoge kosten
tengevolge van gebrekkige maatschappelijke integratie te voorkomen en de arbeidsparticipatie te verho-
markten ‘rents’ voor gevestigde groepen ontstaan.
Ten derde kan averechtse herverdeling ook voortkomen uit onvoldoende correctie door de overheid van
marktfalen.
gen . Het verzekerd zijn van dekking van bestaansri-
sico’s heeft gunstige effecten op de economische
ESB 13-9-1995
Vormen van averechtse herverdeling
Het oneigenlijk gebruik van publieke arrangementen
heeft in West-Europa in de afgelopen decennia een
hoge vlucht genomen. De maatschappelijke veranderingen hebben tot een geheel andere beleving van
1. CJ.M. Schuyt, De ontzorging van de verzorgingsstaat,
ESB, 16 juni 1993, biz. 544-549.
2. A. Lindbeck, Uncertainty under the welfare state: policyinduced risks, Ocfeb, research-memorandum 9403, Rotterdam, 1994.
3. A.M. Okun, Equality and efficiency, the big trade off,
Washington DC, 1975.
4. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Een
werkend perspectief. Den Haag, 1990.
5. Zie W. Breit, Income redistribution and efficiency norms,
in H.M. Hochman en G.E. Peterson (red.), Redistribution
through public choice. New York, 1974 en J.A. Vijlbrief,
Unemployment insurance and the Dutch labour market,
Amsterdam, 1992.
Figuur 1. De afruil t us sen efficiency
en gelijkbeid
serieus neemt, en daarom averechtse herverdeling in
de hand werkt. Dat is bij voorbeeld het geval wanneer (de mogelijkheid van) verzekering van bepaalde
bestaansrisico’s niet gegarandeerd wordt. Zo zal de
markt, aan zichzelf overgelaten, het werkloosheidsrisico niet adequaat afdekken. Werknemers en ondernerners worden hierdoor te zeer risicomijdend en er
ontstaat een sub-optimale allocatie: slecht voor de
economic en voor de sociale vooruitgang. Ook armoedebestrijding kan niet aan particuliere liefdadig-
de verhouding tussen nut en offer van arrangementen op het micro-niveau geleid, dan waar de ontwerpers van die arrangementen en hun opvolgers vanuit
gingen. De Swaan heeft hier gewezen op een pendant van de wet van Gresham: “Zoals volgens de wet
van Gresham ‘slecht geld altijd goed geld verdrijft’,
heid worden overgelaten: dan ontstaat ‘undersupply’
(zie de armoedeproblematiek in de VS). Een ander
voorbeeld is de Amerikaanse gezondheidszorg. Naarmate hier averechtse selectie door de ontwikkeling
van een steeds verder verfijnde risico-segmentatie
voortschrijdt8, leidt dit tot steeds serieuzere uitslui-
tingsproblemen. Ten slotte kan een ineffectief mededingingsbeleid de kansen voor buitenstaanders be-
zo verdrijven in de verzorgingsstaat op den duur
oneerlijke contribuanten en uitkeringstrekkers altijd
de eerlijke” .
perken, doordat de gevestigde belangen de kans
krijgen hun posities adequaat af te schermen.
Bescherming van belangengroepen op markten
kan potentiele concurrentie van buitenstaanders onmogelijk maken. Dit kan leiden tot averechtse herver-
Oorzaken en gevolgen van averechtse
herverdeling
deling in de vorm van ‘rents’ voorgroepen in bevoor-
De oorzaken van averechtse herverdeling moeten
rechte, gevestigde posities . Dit gaat ten koste van
buitenstaanders; enerzijds doordat de toetreding tot
markten wordt belemmerd en anderzijds vanwege de
met het gebrek aan concurrentie gepaard gaande
inefficienties, die zij voor hun rekening nemen. Die
inefficienties doen zich in ons land zowel in de
publieke als de marktsector voor, in statische (hoge
kosten – ondermeer door een gebrek aan volumebeheersing – en misallocaties) en dynamische
vorm (een onvoldoende vernieuwend en op de
vraagzijde van de markt gerichte aanbod). In de
publieke sector zien we dat bij de vele intermediaire
organisaties die een aanbodmonopolie hebben. Dit is
bij voorbeeld het geval bij de uitvoering van de sociale- en publieke ziektekostenverzekeringen, de arbeidsvoorziening, de energiesector, het hoger onderwijs, de publieke onderzoeksinfrastructuur (R en D)
en (tot voor kort) ook de telecommunicatie en de
media.
In de marktsector doen zich ‘rents’ en inefficienties vooral voor in die sectoren die (nog) niet met
buitenlandse concurrentie in aanraking zijn gekomen
(de z.g. ‘sheltered’ sectoren). Hier zijn het hoge wettelijke vestigingseisen voor producenten, domeinmonopolies, een – tot voor kort – lankmoedige mededingingspolitiek, nog aangevuld met de uitbanning van
loonkostenconcurrentie via de algemeen-verbindendverklaring van cao’s en de verplichtstelling van collectieve pensioensregelingen die een gebrek aan concurrentie in de hand hebben gewerkt. Overigens is er
zelfs ook in de ‘exposed’ sectoren nog altijd sprake
van hoge toetredingsdrempels voor nieuwkomers op
de arbeidsmarkt. De consequentie hiervan is een internationaal perspectief relatief sterk ineengedrukt
loongebouw. Zo wordt het gemiddelde loonkostenniveau op een concurrerend peil gehouden.
De overheid kan buitenstaanders ook onvoldoende kansen bieden en toerusten voor marktdeelname.
worden gezocht in de veranderingen in de economi-
Hier gaat het om een overheid die marktfalen niet
Hedendaags burgerschap, ‘s Gravenhage, 1992.
sche en maatschappelijke omgeving van de westerse
verzorgingsstaten. Was in de na-oorlogse periode stabiliteit het wezenskenmerk van de samenleving en
de economische structuur, geleidelijk aan is dat vervangen door dynamiek, voortdurende verandering.
De samenleving is in cultured en sociaal-geografisch
opzicht veel heterogener en dynamischer dan waarvan lange tijd is uitgegaan9. Verder hebbben de technologische ontwikkeling, de intensivering van de internationale concurrentie en – vooral in de afgelopen
vijf a tien jaar – de steeds vrijere vestigingsplaatskeu-
ze voor bedrijfsactiviteiten ervoor gezorgd dat ook
de economische structuur aan continue verandering
onderhevig is.
Deze veranderingen in de maatschappelijke en
economische werkelijkheid staan in schril contrast
met de nagenoeg onveranderlijke institutionele vormgeving van de westerse verzorgingsstaten. Zo heeft
in de VS het gebrek aan publieke regulering van de
ondernemingsgewijs vormgegeven sociale zeker-
heids- en zorgarrangementen bij de toegenomen
dynamiek tot een groeiende sociale problematiek
6. Zie A. de Swaan, Zorg en de staat, Amsterdam, 1990, biz.
236.
7. Wij zouden de beeldspraak van Van Waarden (“Breekt
Nederland zijn dijken door?”, ESB, 19 januari 1995), die instituties ziet als de dijken van het economische bestel dan
ook liever anders gebruiken: een deel van onze instituties
zijn inderdaad dijken, maar die beschermen insiders tegen
concurrentie van buitenstaanders en leiden tot averechtse
herverdeling.
8. De medisch-technologische ontwikkeling verschaft verze-
keraars daartoe nieuwe instrumenten. Zo is sprake van een
nogal ontluisterende tegenstelling: terwijl het medisch kunnen toeneemt, neemt de populatie die hiervan zou kunnen
profiteren in vergelijkbaar tempo af.
9. Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
geleid. In West-Europa blijkt het een uiterst moeizaam proces om afscheid te nemen van de sturende
en coordinerende ambities, die in de naoorlogse periode van stabiliteit tot voile wasdom zijn gekomen.
Sturende coordinatie staat voor een intensieve bein-
vloeding van de werking van markten, zodanig dat
de uitkomsten van het economisch proces sporen
met politieke preferenties. In ons land heeft het sturende coordinatiemodel een neo- corporatieve uitwerking gekregen: sturing via het maken van afspraken over gewenste marktuitkomsten met gevestigde
groepen aan de aanbod- en soms ook vraagzijde van
markten. Deze krijgen daarvoor in ruil een beschermde positie op markten. Niet alleen de werking van
het prijsmechanisme – door het geheel of ten dele
ving van de overheidsinter-
ventie om marktfalen te corrigeren niet zijn aangepast
Figuur 2. De mecbanismen die van invloed zijn op economische en sociale
vooruitgang
aan de eisen van de tijd. Anderzijds komt het voor dat
de overheid marktfalen of —
aan de andere kant van het
spectrum — de markt als
coordinatiemechanisme niet
serieus neemt (de Amerikaanse respectievelijk Euro-
pese case in een nutshell).
Het is de taak van de overheid de institutionele voor-
ontbreken van feitelijke en potentiele concurrentie –
waarden te scheppen waarbij de belangen van burgers,
is daardoor verstoord, maar tegelijkertijd is de ruimte
voor marktactiviteiten begrensd. Er is nogal wat
braakliggend terrein, dat voor de markt nu min of
bedrijven en de aanbieders
in de publieke sector synchroon gaan lopen met het
meer verboden gebied vormt. Heel pregnant is hier-
algemeen belang. Wanneer
van sprake aan de onderkant van de arbeidsmarkt
waar de laagste loonkostenniveaus in het cao-gebied
ver uit gaan boven het sociaal minimum van de meer-
we de verzorgingsstaat op
derheid van de bijstandsgerechtigden. En evenzeer is
een einde komen aan het steeds verder wegzakken
van de pijlers van sociale vooruitgang.
Een institutionele vernieuwingsstrategie zou, aan-
hiervan sprake door hoge en stringente vestigingseisen voor de uitoefening van beroep of bedrijf (van
vestigingswetgeving tot winkelsluitingswet).
Net zo goed als ons inziens in de Verenigde Staten de grenzen van de markt op bepaalde terreinen
zijn bereikt en zelfs overschreden, geldt voor WestEuropa dat het sturende coordinatieperspectief niet
meer past in een zeer veranderlijke maatschappelijke
en economische omgeving. In beide gevallen neemt
averechtse herverdeling toe: overdrachten aan individuen en groepen, die nimmer zijn beoogd en het
groeipotentieel verzwakken.
Averechtse herverdeling zal bij verdere economische mondialisering steeds grotere negatieve consequenties hebben op de efficiency en de gelijkheid in
de westerse verzorgingsstaten. De ongewenste neveneffecten nemen -toe, terwijl de bedoelde effectiviteit
minder wordt. In figuur 2 zijn de relevante mechanismen schematisch weergegeven. Economieen die zich
kenmerken door een combinatie van omvangrijk oneigenlijk gebruik van publieke arrangementen, een
hoge mate van insider-bescherming op binnenlandse
markten en een onvoldoende corrigerend overheidsoptreden ondervinden daarvan negatieve effecten op
de kosten en de (effectieve) beschikbaarheid van
publiek en privaat aanbod (op de arbeids-, kapitaal-,
kennis- en produktmarkten) en het aanpassings- en
vernieuwingsvermogen (dynamiek). Daarmee wordt
de graad van benutting van het economisch potentieel en de economische en sociale vooruitgang in een
economic bepaald.
Bij averechtse herverdeling is sprake van een verlies-verlies-situatie. Grafisch komt dit tot uitdrukking
in een verschuiving van de produktiemogelijkhedencurve AD uit figuur 1 naar A’D’.
Institutionele vernieuwing
Averechtse herverdeling is per definitie een uitdrukking van overheidsfalen. Enerzijds kan de vormge-
ESB 13-9-1995
deze wijze een nieuw microeconomisch fundament weten te geven, dan kan er
sluitend bij de drie oorzaken van averechtse herverdeling, op de volgende drie principes kunnen wor-
den gebaseerd:
• ten eerste moet het oneigenlijk gebruik van arrangementen worden teruggedrongen door het herstel van de band tussen nut en offer;
• ten tweede zal (in West-Europa) het sturende coordinatiemodel moeten worden vervangen door een
model van ordenende coordinatie, met meer markt
en meer marktwerking en gelijke spelregels voor
de aanbieders op markten;
• ten derde moet de overheid stevig optreden, daar
waar de markt duidelijk faalt en er onvoldoende
correctie van dit falen plaatsvindt.
Hoe werken deze vernieuwingsprincipes uit voor
onze economic?
De band tussen nut en offer van publieke arrangementen kan worden aangehaald door gebruikers
van de arrangementen zoveel mogelijk de kostprijs
te laten betalen. De overheid stelt de arrangementen
dan nog wel beschikbaar, maar herverdeling door
middel van collectief bekostigde overdrachten vindt
niet of nauwelijks meer plaats. Dit nabootsen van de
markt met de prijsvorming is vanzelfsprekend slechts
mogelijk voor quasi-collectieve diensten. Voor een
volledige doorvoering ervan is het wel zaak de bij bepaalde arrangementen bestaande verstrengeling van
inkomenspolitiek en sectorbeleid te ontwarren. Dit
geldt bij voorbeeld voor de inkomensafhankelijke
prijsvorming (premies) bij de collectieve ziektekostenverzekering voor werknemers (ZFW). Voor een
marktconforme kostprijsdoorrekening is het essentieel dat de inkomenspolitieke interventie via een separaat traject – gescheiden van de sectorspecifieke interventie – plaatsvindt. Daarmee ontstaat niet alleen een
zuiverder onderscheid in overheidsfuncties, ook de
reikwijdte en diversiteit van de inkomenspolitieke interventies komen scherper over het voetlicht. Dit kan
structuur. Door de introductie van concurrentie zouden deze inefficienties kunnen worden beperkt. Er
allicht nopen tot stroomlijning en, zo mogelijk, inte-
moet daarbij echter steeds nadrukkelijk rekening wor-
gratie met het regime van de Algemene Bijstandswet.
Nu doen zich opmerkelijke verschillen voor, zowel
naar doelgroepen als het inkomenstraject waarop het
inkomenspolitieke sectorbeleid is gericht .
Een vollediger kostprijsdoorrekening voor quasicollectieve diensten sluit overigens, net zo goed als
dat voor activiteiten in de marktsector kan gelden,
kostprijsverlagende subsidiering niet uit. Dit zal bij
voorbeeld voor het hoger onderwijs voorshands
noodzakelijk blijven. Bij volledige kostprijsdoorrekening kunnen hier anders negatieve externe effecten
optreden door een verminderde toegankelijkheid van
het onderwijs . Maar ook met kostprijsverlagende
subsidiering kan in het hoger onderwijs een meer
den gehouden met mogelijk marktfalen op grond
waarvan – vooral in West-Europa – in het verleden
voor publieke allocatie is gekozen.
Zo kan er in de eerste plaats sprake zijn van een
natuurlijk monopolie, dat wil zeggen activiteiten met
toenemende opbrengsten van ‘scale’ en ‘scope’.
Marktallocatie zou hier tot de inefficienties leiden,
die we nu juist proberen te bestrijden. Het is wel mogelijk om in al die sectoren die traditioneel als natuurlijke monopolies worden beschouwd (openbaar nut,
telecommunicatie, spoorvervoer) scherper dan voorheen de activiteiten met een natuurlijk monopolie-karakter af te bakenen. Door bij voorbeeld ‘debundling’
van infrastructuur en de feitelijke dienstverlening,
marktconforme prijsvorming worden bereikt. Bij het
vaststellen van de omvang van de subsidie per studierichting zou nadrukkelijker rekening kunnen worden
kan de publieke functie worden beperkt tot het be-
gehouden met de differentiatie in externe effecten
naar studierichting. Een differentiatie in collegegelden is het logische sequeel. Doordat nut en offer zo
beter op elkaar worden afgestemd kan het oneigenlijk gebruik van studies met een beperkt maatschappelijk rendement worden teruggedrongen.
Ook in de marktsector komen arrangementen
voor waarbij de band tussen nut en offer is doorbroken. Publieke wet- en regelgeving die het mogelijk
maakt contractafspraken tussen twee partijen verplicht op te leggen aan derden, is daar verantwoordelijk voor. Indien sprake is van contractafspraken met
evidente externe effecten (scholing van werkenden,
inkoop van wetenschappelijk onderzoek door
heer van het infrastructurele netwerk. De dienstverlening kan worden opengesteld voor concurrentie12.
In de tweede plaats zijn er de activiteiten waarvoor het externe effecten-motief reden is geweest
voor publieke allocatie. Dit speelt bij voorbeeld bij
onderwijs en scholing, arbeidsbemiddeling en wetenschappelijk onderzoek. Er is hier een argument voor
publiek optreden in de vorm van kostprijsverlagende
subsidiering en het transparant maken van vraag en
aanbod. Dit kan echter heel goed samengaan met
concurrentie aan de aanbodzijde van de diverse
markten. Daarvoor zal de huidige directe aanbodsubsidiering en -sturing vanuit de overheid moeten ver-
zichzelf beschouwd geen externe effecten verbonden
vallen. De subsidiering zal via de vraagzijde moeten
worden geleid. Bij het onderwijs is dat de student en,
voor met name het beroepsgerichte aanvullende onderwijs, ook het bedrijfsleven. Bij de arbeidsvoorziening kunnen de uitkeringsverlenende instanties als
vragende partij fungeren. Deze zouden voor werkzoekenden diensten moeten kunnen inkopen bij
zijn. Pas wanneer de overheid, op verzoek van de
scholings- en arbeidsbemiddelings-instanties. Bij de
contractpartijen, de afspraken algemeen verbindend
verklaart zijn er externe effecten aan verbonden.
Maar deze zijn dan wel negatief. In de eerste plaats
omdat de zo verplicht gestelde arrangementen zich
nauwelijks onderscheiden van wettelijke collectieve
regelingen. De premies voor bovenwettelijke sociale
zekerheids- en pensioenregelingen worden in hoge
mate als collectieve lasten beschouwd. Voor de bovenwettelijke sociale zekerheidsregelingen geldt verder dat de verbroken band tussen nut en offer tot
publieke onderzoek-infrastructuur zou het accent
kunnen worden verschoven naar mede-financiering
van projecten die onderzoeksinstellingen en bedrijven afspreken . De overheidsrol is dan volgend en
steunend in plaats van initierend en sturend.
Een derde motief voor publieke allocatie van quasi-collectieve diensten is het bestaan van informatie-
branche-organisaties, milieu-afspraken) dan kan dit
nog opportuun zijn. Hier gaat het echter meestal niet
om. Gewoonlijk betreft het afspraken waaraan op
oneigenlijk gebruik kan leiden. Ten slotte hebben de
uitvoerders van deze regelingen – als ook de pensi-
10. Zo verschaft de Ziekenfondswet inkomensafhankelijke
subsidies voor bepaalde groepen werknemers met een inkomen tot 1,5 a 2 x modaal. Andere bevolkingsgroepen (amb-
Bij het aanhalen van de band tussen nut en offer van
tenaren, zelfstandigen) in vergelijkbare omstandigheden
ontvangen deze subsidie niet. De Individuele Huursubsidie
geldt daarentegen weer voor alle bevolkingsgroepen en
loopt tot ongeveer het modale inkomen, terwijl voor andere noodzakelijke kosten van levensonderhoud de ondersteuning stopt op het sociaal minimumniveau (bijstand).
11. Het zullen vooral de minder draagkrachtige inkomenscategorieen zijn die de lagere individuele dan maatschappelijke baten van het studeren (het externe effect) serieus zul-
quasi-collectieve diensten blijft de publieke allocatie
len nemen. Een investering die zich niet terugverdient komt
oenfondsen – een monopoliepositie, vergelijkbaar
met die van uitvoerders van wettelijke regelingen in
het publieke domein. Dat gaat gepaard met vergelijkbare inefficienties.
Meer markt en marktwerking
in beginsel ongewijzigd. De vraag is of in sommige
gevallen niet tevens zou kunnen worden overgestapt
naar marktallocatie. Publieke allocatie blijft immers
gepaard gaan met statische en dynamische inefficienties door de mono- of oligopoloide publieke aanbod-
bij lagere inkomensgroepen harder aan.
12. Bij telecommunicatie is door de technologische ontwikkeling zelfs netwerkconcurrentie – bij een zekere mate van
publieke regulering – mogelijk.
13. Hiertoe zijn de eerste stappen gezet in de Kabinetsnota
Kennis in Beweging.
asymmetric. Op de verzekeringsmarkten kan dit leiden tot averechtse selectie en ‘moral hazards’. Averechtse selectie is bij marktallocatie het meest serieuze
probleem. Dat kan theoretisch de vorm aannemen
van zelfselectie door verzekerden (goede risico’s die
de premiestelling te hoog vinden), maar in de prak-
neren van de markten verstoren. In de sfeer van de
bijstand en de werkloosheidsverzekering zou het
daarbij gaan om categorieen personen die de mogelijkheid aangrijpen om de concurrentie op de arbeidsmarkt doelbewust te ontlopen. De omvang van deze
categorie wordt overigens nogal eens overdreven.
tijk gaat het vooral om ‘cream-skimming’ door verze-
Men hanteert dan de veronderstelling dat de proble-
keraars. Dat wil zeggen concurrentie via steeds verdere risicoselectie van de goede risico’s (de ‘cream’).
Voor de slechtere risico’s resulteren daardoor steeds
hogere premies, terwijl zij tevens een zeer beperkte
mogelijkheid hebben om van verzekeraar te wisselen
(gedwongen winkelnering – ook hier). De problematiek van de averechtse selectie vereist regulerende
overheidsinterventies, onder meer door de introduc-
matiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt voiledig aanbod-bepaald is15. Dit komt neer op de stelling
dat uitkeringsgerechtigden niet willen werken – al-
tie van een verzekerings- en acceptatieplicht voor
een minimaal pakket1 . De ‘moral hazard’- problematiek (het oneigenlijk gebruik inclusief het gebrek aan
bestrijding ervan) is bij publieke allocatie het grootste probleem. Dit is dan ook de reden om het alternatief van marktallocatie bij de huidige (nog) publieke
ziekte- en arbeidsongeschiktheids-verzekeringen een
serieuze kans te gunnen.
Meer markt en meer marktwerking kan in de
marktsector worden bereikt door verlaging van toetredings- en mobiliteitsbarrieres op markten. Bij het
eerste gaat het in de eerste plaats om herziening van
wettelijke vestigingsregels en domeinmonopolies.
Daarbij zal onder ogen moeten worden gezien in
hoeverre consumentenbescherming nog moet worden vormgegeven door vestigingseisen voor producenten en dienstverleners. Hier speelt de vraag of
niet, indien nodig, kan worden volstaan met minimale kwaliteitseisen voor produkten. Toetredingsdrempels kunnen in de tweede plaats worden verlaagd
door nu verboden zones voor marktactiviteiten open
te stellen. De herziening van de winkelsluitingswet is
hier een voorbeeld van. Op het terrein van de arbeidsmarkt zou het traject tussen het sociaal minimum en de feitelijk laagst betaalde loonkosten kunnen worden benut. Het laatste heeft ook voor de
toetreding van startende ondernemers tot de produktmarkten gunstige effecten. Mobiliteitsbarrieres kunnen ten slotte worden geslecht door de verborgen
beleidskosten van eisen die aan het marktgedrag worden gesteld, uit hoofde van bij voorbeeld milieu- of
arbeidsomstandighedenwetgeving, te beperken. Het
gaat daarbij niet zozeer om het verlagen van ambities
en doelstellingen op deze terreinen, als wel om een
zorgvuldige instrumentenkeuze.
Overheidsoptreden aan de publieke aanbodzijde
De hiervoor geschetste lijnen van vergroting van de
rol van de markt vereisen telkens een doordacht overheidsoptreden om marktfalen te corrigeren. Wil meer
markt ook leiden tot een efficiente marktallocatie,
dan zal de overheid tevens een krachtdadig optreden
aan de publieke aanbodzijde moeten vertonen. Dit
betreft in de eerste plaats een actief mededingingsbeleid. Ook in ons land wordt hiertoe nu overgegaan.
In de tweede plaats zal, waar marktallocatie onmogelijk is, het overheidsoptreden zich moeten kenmerken door een strenge aanpak. De overheid stelt
zich anders bloot aan ‘moral hazards’, die het functio-
ESB 13-9-1995
thans niet zolang zij er daarbij niet substantieel in in-
komen op vooruitgaan. Voor een groot deel van de
uitkeringsgerechtigden zal eerder gelden dat zij niet
kunnen werken, omdat de (bruto-)loonkosten hun
produktiviteit te boven gaan. Dit neemt niet weg dat
een substantiate verlaging van de bruto-loonkosten
aan de onderkant van de arbeidsmarkt gepaard zal
moeten gaan met een effectief sanctiebeleid. Steeds
zal het individuele offer van de uitkeringsgerechtigde
– de plichten verbonden aan de ontvangst van een
uitkering – in overeenstemming moeten worden gebracht met het maatschappelijke offer (de uitkeringsverstrekking). De uitkeringsverlenende instanties op
lokaal (of straks regionaal niveau) die dit ter hand
moeten nemen, zullen daartoe financiele stimulansen
moeten krijgen. Dit kan bij voorbeeld door een gedeelte van de besparingen op de uitkeringen aan de
lokale financien ten goede te laten komen (en vice
versa).
Slot
Met een institutionele vernieuwingsstrategie langs de
geschetste drie lijnen kunnen de bestaande averechtse overdrachtsmechanismen worden teruggedron-
gen. Het zal grote politieke en bestuurlijke vasthoudendheid vereisen om dit succesvol te
implementeren. De argumentatie voor het doorbreken van de huidige institutionele sclerose zal deugdelijk moeten zijn. Voor het voeren van een zuivere discussie is het ons inziens zaak het beladen begrip
solidariteit te ontdoen van zijn ideologische lading.
Een zakelijke benadering waarbij ‘het sociale’ wordt
afgemeten aan de drie pijlers van sociale vooruitgang, zoals in het begin van dit artikel geschetst,
dient voorop te staan. De conclusie kan geen andere
zijn dan dat vele vermeende vormen van solidariteit
in realiteit averechtse herverdelingsprocessen in het
leven hebben geroepen, die contraproduktief uitwerken op sociale vooruitgang. De bestaanszekerheid
wordt steeds verder ondermijnd zolang markten gesloten blijven en buitenstaanders worden verwezen
naar de collectiviteit, waar noodzakelijkerwijs een
steeds schraler menu zal kunnen worden opgediend.
Cees Oudshoorn en Haiis Vijlbrief
14. Zie voor een uitwerking voor de gezondheidszorg C.
Oudshoorn, Gezondheidszorg als zorgenkind, in: F.W. Rutten en J. van Sinderen (red.), Dossier nr 14, Onderneming
en Overheid, 1993, biz. 112.-118.
15. Via een omweg is dit ook de conclusie van C.N. Teulings, Hoger minimumloon: meer werkgelegenheid, ESB, 7
december 1994, biz. 1112.