Joint implementation in het
klimaatverdrag
H. Merkus en R. Heintz*
etVN-klimaatverdrag biedt ontwikkelde landen de mogelijkheid een deel van hun
verplichtingen via financiering van emissiereducerende activiteiten elders te
realiseren. Een dergelijke gezamenlijke uitvoering (joint implementationJ vergroot de
doelmatigheid van het internationale klimaat beleid. Centrale veronderstelling
daarbij is dat de marginale bestrijdingskosten van emissiereducties tussen landen
uiteenlopen. Toepassing van joint implementation kent baten, maar ook risico ‘s. Het
is de uitdaging voor de internationale onderhandelaars om joint implementation
zodanig vorm te geven dat de risico’s worden geminimaliseerd en de baten worden
gemaximaliseerd.
H
Het klimaatverdrag
Het klimaatverdrag, dat in 1992 tijdens de VN-conferentie over milieu en ontwikkeling door meer dan
150 landen is ondertekend, is op 21 maart 1994 in
werking getreden. In dit verdrag wordt een doelstelling voor de milieukwaliteit op lange termijn vastgelegd, waarbij erkend wordt dat landen het klimaatsysteem dienen te beschermen ten behoeve van
huidige en toekomstige generaties. Een van de uitgangspunten van het verdrag is de mondiale kosteneffectiviteit van te nemen maatregelen, ten einde te
garanderen dat ‘global benefits’ tegen de laagst mogelijke kosten tot stand komen. Het klimaatverdrag erkent dat alle landen weliswaar een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor het wereldklimaat,
maar dat de verantwoordelijkheid
en mogelijkheden
voor ontwikkelde en ontwikkelingslanden
verschillend van aard zijn. Ontwikkelde landen hebben daarom toegezegd de leiding te zullen nemen in de aanpak van het probleem door hun aanzienlijke aandeel
in de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen.
Zo heeft de groep van ontwikkelde landen (inclusief
Centraal- en Oosteuropese landen) een ‘inspanningsverplichting’ om hun emissies in het jaar 2000 terug
te brengen naar het niveau van 1990, aanvaard. Verder hebben de OESO-landen toegezegd een deel van
de kosten van klimaatmaatregelen in ontwikkelingslanden te financieren.
Uitvoering van klimaatmaatregelen kan met behulp van verschillende instrumenten: normen en standaarden, economische instrumenten, convenanten en
voorlichting. Het klimaatverdrag geeft de betrokken
partijen een nieuw instrument in handen. Het verdragsartikel dat de bovengenoemde emissiedoelstelling vastlegt, biedt namelijk de mogelijkheid deze
doelstelling door gezamenlijke maatregelen te bereiken. Alhoewel niet expliciet toegelicht in het verdrag
zelf, komt deze mogelijkheid er op neer dat ontwikkelde landen een deel van hun verplichtingen in een
ander land kunnen realiseren door daar relatief goedkope emissiereducerende
activiteiten te financieren.
Dergelijke ‘joint implementation’-projecten
(verder
afgekort als JI) kunnen zowel tussen ontwikkelde
landen onderling, als met ontwikkelingslanden
uitgevoerd worden.
Ten grondslag aan hetJI-concept ligt de veronderstelling dat de marginale bestrijdingskosten van emissiereducerende maatregelen tussen landen uiteenlopen; samenwerking vergroot de doelmatigheid van
het internationale klimaatbeleid. In ruil voor een financiële of technologische bijdrage van een land aan
een JI-project verkrijgt dit land (een deel van) de gerealiseerde C02-reducties (in vakjargon aangeduid
als ‘credits’), welke gebruikt kunnen worden om de
nationale emissiedoelstelling te realiseren. In wezen
komt JI neer op een vrijwillige ruil tussen twee landen: geld/kapitaalgoederen
worden geruild voor
C02-credits!. Een JI-project kan uitgevoerd worden
op overheids- of bedrijfsniveau (of op een combinatie van beide niveaus). Ook non-gouvernementele
or-
• H. Merkus is verbonden aan de afdeling Klimaatverandering van het Ministerie van VROM. R. Heintz is verbonden
aan het Instituut voor Milieuvraagstukken.
Dit artikel is gebaseerd op een recent uitgebrachte interdepartementale
discussienota.
1. P. Ghosh e.a., joint implementation of abatement com-
mitments under the framework convention on climate
change: perspectives of developing countries, Tata Energy
Research Institute, New Delhi, 1994.
ganisaties (NGO’s) kunnen bij de uitvoering worden
betrokken.
Achtergrond
]1 is geïntroduceerd tijdens de internationale klimaatconferentie te Noordwijk in 1989. Ter gelegenheid
van deze bijeenkomst is een rapport opgesteld, dat
de noodzaak van een gezamenlijke internationale benadering benadrukt ten einde de mondiale kosten
van de aanpak van het klimaatvraagstuk te drukken2.
Bij het benutten van kosteneffeetieve opties zou een
‘makelaarskantoor’ (‘clearing house’) een belangrijke
rol kunnen spelen. ]1 is door Noorwegen vervolgens
ingebracht in de onderhandelingen
over een klimaatverdrag en heeft uiteindelijk, zij het zeer beknopt,
een plaats gekregen in het klimaatverdrag.
Volgens het verdrag zou de eerste Conferentie
der Partijen (het belangrijkste verdragsorgaan, hier
verder afgekort als CdP) in maart 1995 te Berlijn de
]1-criteria moeten vaststellen. Er bestaat dus nog geen
praktijkvoorbeeld van een ]1-project (met internationaal erkende uitwisseling van ‘credits’). Om een idee
te geven hoe een ]1-project er kan uitzien, beschrijft
het kader een fictief ]1-project in een ontwikkelingsland, gefinancieerd door een ontwikkeld land. Ondanks de ogenschijnlijke aantrekkelijkheid van dit
project (beide partijen zouden profiteren: een winwin-situatie) moeten er nog talloze obstakels verwijderd worden om dit project (inclusief een correcte
‘creditering’) tot een succes te maken. Kortheidshalve
worden hier genoemd meetproblemen (welke emissiereductie-effecten zijn precies toe te schrijven aan
het project en wat is dus de exacte omvang van de
‘credits’) en de additionaliteit (was dit project niet
sowieso uitgevoerd aangezien de negatieve kosten
van het project evident lijken?). Verderop in dit artikel worden deze aspecten besproken. Duidelijk is
dat vaststelling van criteria waardoor dergelijke problemen vermeden worden, niet eenvoudig zal zijn.
Potentiële kosten en baten
Hierboven is]1 gepresenteerd als een aan twee zijden snijdend mes. ]1 zou zowel voor het investerende als het ontvangende land per saldo voordeel brengen. Ten einde de effecten van]1 helder in kaart te
brengen, is het ten aanzien van de potentiële netto
baten en kosten/risico’s van belang onderscheid te
maken tussen micro-effecten (op projectniveau), macro-effecten (op nationaal niveau) en mondiale effecten. Hoewel een haarscherp onderscheid niet mogelijk is, brengt een dergelijke indeling (hieronder
toegespitst op ]1 tussen OESO-landen en ontwikkelingslanden), de posities van betrokken partijen beter
in kaart.
Project
Op projectniveau biedt]1 voor de investeerder een
kostenbesparing door uitvoering van goedkopere alternatieven elders ten opzichte van maatregelen in eigen land (verwerving van relatief goedkope ‘credits’).
Risico’s voor de investeerder zijn de kans op mislukken van het project (onder andere door natuurrampen, slecht management, wegvallen van de partner,
ESB 17-8-1994
politieke instabiliteit van het gastland) met verlies
van geïnvesteerd kapitaal (en zo mogelijk ook credits) en een eventuele noodzaak om via een ander
project alsnog compensatie (‘credits’ dan wel maatregelen thuis) te zoeken. Voor de partner biedt]1-project het voordeel dat een opbouw van know how
plaatsvindt en treden kostenbesparingen
op door introductie van efficiëntere technologie met als gevolg
een vergroting van de rentabiliteit van het project.
Risico’s liggen in het in het gebreke blijven van de
investeerder: wanneer gedane toezeggingen niet worden nagekomen, terwijl de partner ondertussen wel
investeringen heeft gedaan.
Nationaal
Op nationaal niveau biedt]1 het investerende land
een kosteneffectieve aanpak van het nationaal klimaatbeleid en een vergroting van de afzetmarkt voor
exporteurs van milieuvriendelijke technologieën ten
gevolge van het starten van ]1-projecten. Risico’s liggen in het verlies van werkgelegenheid in eigen land
& Company, Protecting the global environment: funding mechanisms, Noordwijk, 1989.
2. McKinsey
door JI-investeriI:lgen elders, lagere investeringen in
de ontwikkeling van technologieën in eigen land en
een ondermijning van het nationaal energiebesparingsbeleid, een geringere bestrijding van regionale/nationale/lokale
milieuproblemen en ten slotte
concurrentievervalsing binnen een sector (nationaal/internationaal)
in geval van selectieve toepassing van J1. Voor het partnerland liggen de mogelijke
baten in ondersteuning van projecten met hoge ontwikkelingsprioriteit, een grotere toegang tot modernere technologiën (waaronder voor duurzame
energiebronnen), vergroting van de kennis over energiebesparing, meer werkgelegenheid, vermindering
van de vraag naar geïmporteerde grondstoffen (zoals
olie) waardoor een verbetering van de betalingsbalans optreedt, een verbetering van de fysieke infrastructuur, een vermindering van andere milieuproblemen (zoals lagere SOz emissies) en ten slotte de
verwerving van een deel van de ‘credits’ (later te gebruiken voor de realisatie van toekomstige nationale
verplichtingen (‘banking’). Risiso’s hebben betrekking op de soevereniteit van het partnerland die onder druk kan komen ten gevolge van de ongelijke
machtsbalans tussen partijen betrokken bij de invulling van hetJI-project, de mindere aandacht voor de
ontwikkeling van eigen technologieën en het verlies
van goedkope reductieopties (ten gevolge van ‘skimming’ door investeerders) voor toekomstige verplichtingen.
Mondiaal
Vanuit mondiaal perspectief bezien zijn voordelen
van JI een vergroting van de bereidheid bij de ontwikkelde landen tot aanvaarding van verdergaande
emissiedoelstellingen (na 2000) onder het klimaatverdrag (en aldus een tijdiger beperking van de negatieve effecten van klimaatverandering), het ontstaan
van nieuwe financieringsbronnen
voor milieuprojecten (naast bestaande middelen voor ontwikkelingssamenwerking en internationale milieubescherming)
en de mogelijkheid dat ontwikkelingslanden
vroegtijdiger op een lager emissiegroeipad terechtkomen.
Nadelen betreffen de geringere prikkel voor de ontwikkeling van energiezuinige technologieën, de kans
dat geclaimde reducties hoger uitvallen dan daadwerkelijk is gerealiseerd (inflatie baselines) met als gevolg een per saldo toename van de mondiale emissies, een ‘export of sacrifices’ (geen verandering in
consumptie en produktiepatronen
in Westerse landen), de kans op contraproduktief gedrag in gastlanden in geval van gebruik JI voor ‘no regret’ opties,
het gevaar van omzetting Vim bestaande middelen in
JI-financiering (geen ‘newand additional’ maar wel
afstaan van ‘credits’) en ten slotte een geringere prikkel voor ontwikkelingslanden
om emissieverplichtingen aan te gaan.
Praktische problemen
Bij bovenstaande driedeling kan een vijftal kanttekeningen worden gemaakt. Allereerst is het van belang
om een goed inzicht te verwerven in het potentieel
voor J1. Modelmatige berekeningen (zogenoemde
‘top down’-modellen) wijzen uit dat mondiaal gezien
de bestrijdingskosten met behulp van JI aanzienlijk
zouden kunnen worden verlaagd3. Ook zogenoemde
‘bottom up’-analyses leren dat in (onder meer) ontwikkelingslanden er nog relatief kosteneffectieve reductieopties bestaan. De kosteneffectiviteit van JI (al
dan niet met in achtneming van lokale baten en vermeden schade ten gevolge van klimaatverandering)
wordt mede bepaald door transactiekosten (onder andere kosten voortvloeiend uit benodigde onderhandelingen, monitoring en handhaving). De uiteindelijke
kostenbesparingen
kunnen daardoor lager uitvallen
dan aanvankelijk ingeschat. De concrete baten van
een JI-project worden bepaald door de onderhandelingen tussen de investerende en de ontvangende
partij. Gezien vanuit het mondiale perspectief (i.c.
het tegengaan van klimaatverandering)
kan het zinvol zijn een project eerder uit te voeren dan gezien
vanuit het nationale perspectief van de ontvangende
partij. De additionele netto kosten (dus minus de additionele lokale baten) verbonden aan een vroegtijdiger uitvoering van het project kunnen als marginale
4
kosten worden gedefinieerd .
Bij de beslissing door een ontwikkeld land om te
investeren in een JI-project staat de vergelijking met
de marginale kosten van maatregelen in eigen land
(meestal voortvloeiend uit specifiek overheidsbeleid)
centraal. Deze vergelijking moet inzicht geven in de
mate waarin voor een land geldende wettelijke verplichtingen goedkoper in het buitenland (via JO gerealiseerd kunnen worden dan in eigen land. Een investeerder zal bereid zijn voor een JI- emissiereductie
te betalen wanneer de marginale kosten van maatregelen in eigen land (= a) hoger zijn. Een ontvangend
land zal in ieder geval een vergoeding wensen te ontvangen voor de marginale kosten van het project (=
b). Een win-win-situatie treedt dus op wanneer de bijdrage van de investeerder per ton COz-reductie hoger is dan b, maar lager dan a. Punt van discussie
kan zijn in hoeverre lokale baten afgetrokken moeten worden van de marginale kosten van een project.
Kwantificering van dergelijke baten beïnvloedt rechtstreeks de prijs van een ton COz-reductie. De investerende partij is geïnteresseerd in een lage prijs en zal
aandringen op het meenemen van lokale baten, terwijl de ontvangende partij geïnteresseerd is in een
hoge prijs en zo weinig mogelijk lokale baten wil
meenemen.
Ten tweede wordt gewezen op de bijdrage die JI kan
leveren aan projecten met een hoge ontwikkelingsprioriteit, zoals rendementsverbetering
van de elektriciteitsopwekking, vermindering van lokale luchtverontreiniging en bestrijding van desertificatie,
verdroging en ontbossing. Duidelijke prioriteiten zijn
vermoedelijk tevens zogenoemde ‘no regret’-projecten. Dit zijn projecten die (uitgaande van de door de
projectbeheerder gehanteerde rendementsvoet en afschrijvingstermijn) in feite meer geld opleveren dan
3. T. ]ones, joint implementation as a policy instrument for
responding to climate change, Parijs, 1994.
4. R.J. Anderson,joint implementation of climate change
measures. An examination ofsome issues, Washington,
1994.
kosten ofwel ‘negatieve’ kosten hebben. Hoewel het
voor de hand ligt dat dergelijke opties in elk geval
worden toegepast, is bekend dat institutionele en andere belemmeringen dit veelal verhinderen. De vraag
is nu of JI bij de opheffing van deze belemmeringen
een rol moet spelen. Een netto, direct aan het JI-project toe te rekenen reductie-effect is moeilijk vast te
stellen, dan wel afwezig. Daarnaast kan gebruik van
‘no regret’-opties voor JI leiden tot contra produktief
gedrag bij potentieel ontvangende partijen, zoals het
opwerpen van belemmeringen voor toepassing van
energie-ëfficiënte technologieën, in de hoop aantrekkelijk te worden voor JI-financiering (met als mogelijk resultaat juist een toename.van de mondiale emissies).
Ten derde bestaat de kans dat bij JI betrokken partijen meer reducties claimen (dus ‘credits’) dan er werkelijk plaatsvinden (‘double counting’). Verschillende
situaties zijn denkbaar. Allereerst kunnen zowel investerende als ontvangende partijen een belang hebben om de ‘baseline’ (het ontwikkelings- of referentiepad ten opzichte waarvan reducties voortvloeiend
uit JI worden berekend) te gunstig vast te stellen (‘baseline’-inflatie). Reducties die in elk geval (bij uitvoering van het ‘business as usual’ beleid) zouden optreden, worden dan bij de vaststelling van de ‘base line’
niet meegenomen. Ontvangende partijen worden aantrekkelijker als JI-partner door de ogenschijnlijk grote
potentiële reductiemogelijkheden.
Voor de investeerders kan aldus de prijs lager uitvallen. Dit strategische gedrag van beide partijen frustreert echter de
doelstelling van het klimaatverdrag, aangezien meer
dan werkelijk optredende reducties (en ‘credits’) worden geclaimd en JI dan juist leidt tot toename van de
mondiale emissies. Naast bewust teveel geclaimde reducties bestaat ook het praktische probleem van vaststelling van de ‘baseline’. Dit laatste bezwaar kan
worden ondervangen door JI -projecten op basis van
‘project-by-project’ te behandelen, waarbij de te beoordelen effecten beperkt zijn tot die waarvan redelijkerwijs mag worden verwacht dat ze voortvloeien uit
het project zelf.
Ten vierde bestaat het risico van vertraging van
technologische vooruitgang, uitgaande van de veronderstelling dat milieu technologische verbeteringen
primair voortvloeien uit regelgeving (inclusief toepassing van economische instrumenten). In het klimaatverdrag leidt de emissie-afspraak in de zogenoemde
Annex-I-landen (OESO plus Centraal- en Oost-Europa) en vooral de verwachting van geleidelijke aanscherping, tot een impuls tot nadere regelgeving en
dus tot milieu technologische verbeteringen. Door JI
zou de druk om in eigen land maatregelen te nemen,
afnemen en daarmee bijdragen aan vermindering van
technologische innovatie. Gelijktijdig worden daarmee de mogelijkheden van de ontwikkelingslanden
beperkt om nieuwe technologieën te verwerven
waarmee ze in een relatief korte periode toepassing
van minder efficiënte technologieën kunnen overslaan C’technologicalleap frogging’). De vraag is nu
of deze redenering correct is. Penetratie van nieuwe
technologieën wordt ook bepaald door economische
ESB 17-8-1994
en culturele factoren. Verder kan JI, ook bij afwezigheid van grote technologische vooruitgang in westerse landen, bijdragen aan technologische verbetering
in ontwikkelingslanden.
De vraag is dus of technologische vernieuwing vanuit een mondiaal perspectief
gezien wordt afgeremd dan wel bevorderd door Jë.
Tot slot bestaat het gevaar dat JI de ontwikkelingslanden een geringere prikkel geeft tot aanvaarding (op
termijn) van emissieverplichtingen.
Ontwikkelde landen zouden alleen de goedkoopste bestrijdingsopties
in de ontwikkelingslanden
uitkiezen (‘skimming’j
‘picking low hanging fruits’). Ontwikkelingslanden
zouden dan ter realisatie van hun verplichtingen
duurdere opties moeten inzetten. Anderzijds profiteren ze in de tussentijd wel van technologische diffusie voortvloeiend uit JI-projecten (leidend tot lagere
bestrijdingskosten). Uiteindelijk gaat het om een afweging tussen korte-termijnvoordelen
(meer economische voordelen ten gevolge van JI-projecten) tegen
eventuele lange-termijnnadelen
(duurdere bestrijdingsopties)6. De uiteindelijke afweging wordt onder
meer beïnvloed door de maatschappelijke disconteringsvoet die een land toepast om langere-termijn
kosten terug te rekenen naar kosten die kunnen worden vergeleken met de korte termijn baten. Deze disconteringsvoet wordt zowel bepaald door bedrijfseconomische overwegingen (rendement geïnvesteerd
kapitaal) als ook door morele overwegingen (aanvaardbaarheid om toekomstige generaties te belasten
met dure maatregelen).
Criteria voor
JI
Een goed werkend JI-systeem vereist criteria die de
risico’s beperken en de potentiële baten optimaal
benutten. Volgens het klimaatverdrag moet de CdP
deze criteria vastellen, hieronder (als mogelijkheid)
uitgesplitst naar hoofd- en nevencriteria. De hoofdcriteria betreffen verificatie van opgetreden emissiereducties, een goed evenwicht tussen maatregelen
thuis en JI, en de additionaliteit van de financiële
middelen. De nevencriteria betreffen de monitoring,
verificatie en regeling van het bezit van ‘credits’.
Aantoonbare
emissiereducties
Nagegaan moet worden of een project zonder JI door
de betreffende overheid zelf zou zijn uitgevoerd
(additionaliteitsvraagstuki.
Eerder is aangegeven
dat ‘no regret’ -projecten niet additioneel zouden zijn
en eigenlijk niet voor JI in aanmerking komen. Een
ontvangend land zou het project uit kosten-batenoverwegingen sowieso uitvoeren. JI-financiering zou
dan niet leiden tot additionele reducties (maar moge-
5. T. Jones, op.cit., 1994.
6. Idem.
7. Voor een uitvoerige bespreking van vraagstukken zoals
aan JI toe te rekenen indirecte en directe emissiereductie-effecten, het additionaliteitsvraagstuk
(reducties ten opzichte
van de ‘baseline’) en financiering van ‘negatieve kosten’ opties zie T. van der Burg, Economic aspects, in: O. Kuik e.a.
(red.), joint implementation to curb climate change. Legal
and economie aspects, Dordrecht, 1994.
lijkerwijs tot geriogere reducties aangezien het investerende land thuis minder behoeft te reduceren).
Niettemin blijkt in de praktijk in vooral ontwikkelingslanden dat ‘no regret’-maatregelen niet worden
genomen, door gebrek aan voldoende middelen
voor de initiële investering, valutarestricties, gebrek
aan kennis en andere belemmeringen. JI-projecten
op dit terrein zijn dan wel additioneel. Verder zijn het
de ‘no regret’-projecten die passen binnen de ontwikkelingsprioriteiten van ontwikkelingslanden
en een
prikkel voor deze landen vormen om mee te doen
metJ!.
Welke methode ook zal worden gehanteerd, in
de praktijk zal het uiterst moeilijk zijn om na te gaan
of een project additioneel is, of er wel of niet sprake
is van negatieve kosten, en welke reductie- effecten
exact zijn toe te schrijven aan een JI-project. In plaats
van ‘no regret’-opties zonder meer af te wijzen voor
JI-financiering is het verstandiger om via aanvullende
voorwaarden te garanderen dat mondiaal gezien het
project daadwerkelijk leidt tot emissiereducties (i.c.
voor ontwikkelingslanden
minder sterke toename
van emissies bij overigens verwachte economische
groei). Dit stelt strenge eisen aan de monitoring van
geclaimde effecten. Mede gelet hierop lijkt het verstandig een limiet te stellen aan de mate waarin JIprojecten mogen worden ondernomen ter realisatie
van (toekomstige) nationale emissiedoelstellingen.
Evenwicht tussen eigen land en JI
Het tweede hoofdcriterium betreft het vereiste evenwicht tussen maatregelen in eigen land en JI. De Europese Unie heeft in het internationale klimaatoverleg als standpunt ingenomen dat gebruik van JI voor
de realisatie van toekomstige verplichtingen onder
het klimaatverdrag sprake moet zijn van een aanzienlijk en nauwkeurig omschreven gedeelte van deze
verplichtingen die in eigen land dienen te worden
gerealiseerd. Voor deze stellingname gelden verschillende motieven. Allereerst is het moreel niet aanvaardbaar dat een land zijn emissieverplichtingen
geheel of grotendeels in een ander land realiseert.
Uitgaande van een strikte interpretatie van het principe ‘de vervuiler betaalt’ zal een belangrijk deel van
de emissiereducties in eigen land plaats moeten vinden. Daarnaast is het nodig om in eigen land prikkels voor technologische innovatie te blijven geven
(zie hierboven). Realisatie van de lange-termijndoelstelling van het klimaatverdrag vereist tijdige ontwikkeling van nieuwe technologieën. Verschillende mechanismen kunnen het evenwicht tussen maatregelen
in eigen land en JI garanderen: partiële creditering
(optie 1), een fondsprijs (optie 2) en gescheiden doelstellingen (optie 3).
van de noodzakelijke emissiereducties toch in eigen
land wordt gerealiseerd. Zo kan een (in internationaal verband acceptabele) verdeling tussen in eigen
land en in het buitenland te realiseren emissiereducties ontstaan. Aan potentiële actoren zal de CdP houvast moeten bieden door een bindende afspraak over
de hoogte van de partiële creditering. De hoogte kan
per categorie JI projecten verschillen.
Optie 2
Een variant op partiële creditering is een multilaterale
faciliteit in de vorm van een ‘clearing house’-constructie. In deze constructie stort een partij die voor COz’credits’ in aanmerking wil komen, een bedrag in het
fonds ter grootte van een nader vast te stellen nominaal bedrag per ton COz-reductie (de fondsprijs, die
indien nodig periodiek kan worden aangepast). Het
fonds selecteert en financiert vervolgens projecten.
Wanneer het fonds emissiereducties tegen een lager
bedrag dan de nominale waarde per ton realiseert,
heeft het fonds geld over (het ‘milieudividend’). Dit
geld kan zonder nader te stellen randvoorwaarden
worden uitgekeerd aan ontwikkelingslanden
die in
het fonds participeren. Aldus ontstaat een prikkel
voor ontwikkelingslanden
om projecten voor JI-financiering aan het fonds voor te dragen. Het milieudividend kan uitsluitend worden aangewend voor van te
voren vastgelegde ‘goede doelen’ zoals nog meer
COz-reducerende projecten dan wel projecten op het
terrein van gezondheidszorg en onderwijs.
In eerste instantie zal de investerende partij zoeken naar maatregelen in eigen land die kosteneffectiever zijn dan de fondsprijs. Een fondsprijs draagt
dus bij aan het garanderen van een evenwicht tussen
maatregelen in eigen land en JI. Een goede belangenbehartiging van zowel de ontwikkelde als de ontwikkelingslanden is mogelijk door oprichting van een
Noord- Zuid-fondsbestu ur.
Optie 3
Om een in internationaal verband gevoelig punt
(welk deel van de in het buitenland gerealiseerde
emissiereductie mag worden meegeteld voor realisatie van de nationale doelstelling) te kunnen omzeilen, kan een systeem van gescheiden doelstellingen
worden ingevoerd. Deze optie houdt in dat de nationale en internationale doelstelling niet in elkaar worden omgerekend. In internationaal verband wordt bij
voorbeeld afgesproken dat voor de Annex-I-landen
zowel een in eigen land te realiseren COz doelstelling voor 2010 geldt als ook een in het buitenland te
realiseren emissiereductie, bij voorbeeld x Mton COzreductie. Op nationaal niveau vormen de twee doelstellingen geen communicerende vaten.
Optie 1
Additionaliteit van JI-financiering
De kosteneffectiviteit van JI projecten kan soms zeer
hoog zijn, waardoor een prikkel ontstaat om de emissiedoelstelling geheel of grotendeels in het buitenland te realiseren. Bij partiële creditering wordt een
gedeelte van de JI-emissiereducties daadwerkelijk
meegeteld bij het realiseren van de nationale doelstelling. Partiële creditering maakt maatregelen dus minder kosteneffectief, waardoor een een groter deel
Over de noodzaak van dit additionaliteitscriterium
bestaat in het internationale klimaatoverleg overeenstemming. Niettemin moet voor toetsing een praktisch criterium gelden. Onderscheid tussen nieuwe
en oude financieringsstromen valt moeilijk te maken.
Een mogelijkheid is te eisen dat landen die van JI gebruik maken, een zeker minimumpercentage
aan
ontwikkelingshulp moeten verstrekken (bij voor-
beeld 0,7% bnp). Hiervoor zal internationaal geen ondersteuning bestaan. Bovendien is een dergelijke
koppeling een oneigenlijke methode om een ontwikkelingsgeld-doelstelling
te realiseren, die tot dusver
niet via andere wegen haalbaar is gebleken. Een minder vergaand alternatief is te verlangen dat landen de
herkomst van JI-financiering cDncreet benoemen.
Nevencriteria
De looptijd van ‘credits’ dient te worden vastgelegd
in een bilaterale overeenkomst. De met het project
gerealiseerde milieu-effecten waarvoor het investerende land heeft betaald, zijn rechtstreeks gekoppeld
aan de looptijd van het betreffende investeringsproject. Na afloop van het project vervallen de gefinancierde milieu-effecten. Wanneer het investerende
land niet tot vervangingsinvesteringen
overgegaat,
kan deze partij niet langer de emissiereducties claimen. Bilaterale overeenkomsten bevatten verder bepalingen over de kostenverdeling (welke kosten worden precies door de investeerder dan wel de partner
betaald), monitoring, arbitrage (aangesloten kan worden bij geschillenregelingen
in internationale investeringsregelingen), sancties en hoe te handelen in geval van mislukking.
De rol van de overheid
In geval van formele erkenning van JI vormt het verkrijgen van ‘credits’ een belangrijke prikkel voor deelname aan JI -transacties. Commerciële belangen kunnen een rol spelen bij bedrijven om reeds in een
vroegtijdig stadium (proefperiode zonder ‘credits’) actief te opereren op de ‘JI-markt’. Dergelijke ‘first movers’ gaan ervan uit dat JI formeel wordt ingevoerd
door de CdP en wensen nu reeds ervaring op te
doen met JI-projecten. Ter ondersteuning van dergelijke initiatieven kan de rijksoverheid een faciliterende rol spelen, onder meer via fiscale regelingen (bij
voorbeeld via een aangepaste VAMIL-regeling). Verder kan tot registratie van vrijwillige reducties (die
verder gaan dan wettelijke verplichtingen) worden
overgegaan met het oog op gebruik voor toekomstige verplichtingen. De overheid zou een dergelijke
spaarregeling (‘banking’) kunnen organiseren. Naast
een faciliterende rol kan de overheid ook een actieve
rol spelen, bij voorbeeld door met doelgroepen de
mogelijkheid van proefprojecten te bespreken. Verder kan de overheid bepleiten dat onder een internationaal regime van regulerende energieheffingen
gekozen wordt voor een (al dan niet beperkte) vrijstellingenregeling in samenhang met JI -activiteiten.
Aan de heffingsplichtingen wordt dan zelf de keuze
gelaten of van de JI-optie al dan niet gebruik wordt
gemaakt. Uiteindelijk zijn het de heffingsplichtigen
zelf die het best in staat zijn de kosteneffectiviteit
van JI-opties te beoordelen en te vergelijken met
anders te betalen heffingen. Overigens is eenJIvrijstellingenregime nogal gecompliceerd, aangezien
eerst vastgesteld moet worden welke COz-reductie
onder het heffingregime bij de heffingsplichtige zou
zijn opgetreden. Een zelfde reductie zou dan via JI
op kosteneffectievere wijze gerealiseerd kunnen
worden.
E5B 17-8-1994
Hoe nu verder?
JI is een gevoelig onderwerp in het internationale klimaatoverleg. Voor een proefperiode (zonder ‘creditering’) bestaat niettemin een redelijke internationale
overeenstemming. In maart 1995 zal de CdP zich hierover uitspreken. In een proeffase zullen met name
moeten worden getest: registreren van emissiereducties (welke methode), vaststelling van de kosten van
emissiereducties, aanwezigheid van technologie-overdracht, bijdragen aan ontwikkeling nationale ontwikkelingsprioriteiten, optreden van lokale milieu baten,
en de wijze van vastlegging van afspraken omtrent
monitoring, verslaglegging en sancties.
Geconcludeerd wordt dat de risico’s van JI aanzienlijk zijn, maar dat anderzijds de potentiële baten
het de moeite waard maken om actief met de verdere ontwikkeling van JI door te gaan. In tegenstelling
tot instrumenten zoals internationale COz/energieheffingen en verhandelbare emissierechten is JI een instrument dat een juridische basis kent. Mogelijkerwijs
kan JI fungeren als een ‘opmaat’ naar een systeem
van verhandelbare emissierechten. Verder is het denkbaar dat een internationaal systeem van COz/energieheffingen eerder ingevoerd kan worden in het geval
(via een vrijstellingenregime) combinatie metJI mogelijk wordt gemaakt. Verwacht wordt dat de CdP volgend jaar positief zal besluiten over een proefperiode
waarin niet ‘gecrediteerd’ zal worden. Het is dan van
groot belang om deze periode te gebruiken om zo
veel mogelijk ervaring op te doen met JI. Tussentijdse evaluaties van proefprojecten zullen periodiek besproken moeten worden in daartoe uitgeruste organen onder het klimaatverdrag. Uiteindelijk zal dan
aan het einde van dit decennium de Conferentie der
Partijen kunnen besluiten om JI wel of niet formeel
toe te staan voor realisatie van toekomstige verdragsverplichtingen.
HenkMerkus
Roebijn Heintz