De onafhankelijkheid van de
Europese Centrale Bank
Een groep van zestig Duitse economen heeft zich onlangs tegen het
Verdrag van Maastricht uitgesproken omdat de onafhankelijkheid van
de op te richten Europese Centrale Bank onvoldoende gewaarborgd
zou zijn. Maar bun kritiek is ongegrond. De ECB is onafhankelijker
dan de Bundesbank.
Een onafhankelijke centrale bank
wordt vaak gezien als de beste garantie voor een lage inflatie. Economisch onderzoek laat inderdaad zien
dat landen met een onafhankelijke
centrale bank doorgaans beter presteren op het gebied van de inflatiebestrijding . Mede daarom is in het Verdrag van Maastricht betreffende de
Europese Unie vastgelegd dat de op
te richten Europese Centrale Bank
(ECB) een onafhankelijke positie zal
krijgen. Niettemin spraken meer dan
zestig vooraanstaande Duitse economen zich onlangs tegen het Maastrichtse verdrag uit, onder meer omdat het te weinig garanties zou
bieden voor de onafhankelijkheid
van de toekomstige ECB. De economen zijn van oordeel dat de onafhankelijkheid van de president van de
bank onvoldoende is gewaarborgd;
sancties op het niet realiseren van
de centrale doelstelling van prijsstabiliteit ontbreken. Bovendien krijgt
de ECB niet de competentie om over
deelname aan een wisselkoerssysteem te beslissen, hetgeen de doelstelling van prijsstabiliteit eveneens
in gevaar zou kunnen brengen. Verder zijn de Duitse economen van mening dat de EMU-toetredingscriteria
te zwak zijn2.
Ten aanzien van de onafhankelijkheid van een centrale bank kan onderscheid worden gemaakt tussen
materiele en personele onafhankelijkheid3. Onder materiele onafhankelijkheid wordt verstaan dat de centrale bank niet is onderworpen aan
de controle van het parlement, niet
verplicht is aanwijzingen van de regering op te volgen en niet onder invloed staat van belangengroepen.
Onder personele onafhankelijkheid
wordt verstaan, dat de keuze van de
personen in de beleidsbepalende organen zodanig plaatsvindt dat op
voorhand niet is verzekerd dat de
ESB 22-7-1992
centrale bank een beleid voert, dat
volledig in overeenstemming is met
de visie van de zittende regering.
Personele onafhankelijkheid moet,
met andere woorden, voorkomen
dat de materiele onafhankelijkheid
wordt uitgehold.
In dit artikel zal de materiele en personele onafhankelijkheid van de
Deutsche Bundesbank, die veelal
wordt beschouwd als een van de
meest onafhankelijke centrale banken in Europa, worden geanalyseerd
en vergeleken met die van de in de
naaste toekomst op te richten ECB.
Deutsche Bundesbank
De Deutsche Bundesbank is opgericht in 1957 en verving de Bank
deutscher Lander (BdL). De BdL was
in 1948 tot stand gekomen op initiatief van het geallieerde militaire
bevel om de activiteiten van de centrale banken van de deelstaten (Landeszentralbanken) te coordineren.
De geallieerden hadden het recht
van veto in de BdL.
Nadat in 1950 de Bondsrepubliek
Duitsland ontstond, werd de BdL de
Duitse centrale bank. De BdL was
zeer onafhankelijk. Zo werd bij
voorbeeld de president gekozen
door de presidenten van de Landeszentralbanken. In een ontwerp-wetsvoorstel uit maart 1951 probeerde
de toenmalige minister van Economische Zaken, Ludwig Erhard, om
de macht van de geallieerde bankcommissie over te dragen aan de regering in Bonn . Dit was zeer tegen
de zin van de BdL. Na jarenlange
discussie werd in artikel 12 van het
‘Gesetz iiber die Deutsche Bundesbank’ (BBG) van 1957 bepaald dat
de Bundesbank weliswaar het algemeen economisch beleid van de regering dient te ondersteunen, maar
ook dat dit niet in strijd mag zijn
met de primaire taak van de Bank
(prijsstabiliteit). De plicht om de
economische politiek van de regering te ondersteunen is niet nader
omschreven. In de praktijk stelt
deze bepaling mede daardoor zowel de jure als de facto niets voor .
In tegenstelling tot de situatie in Nederland, waar de minister van Financien beschikt over het zogeheten
aanwijzingsrecht, bevat de wet geen
bepalingen voor het geval zich een
conflictsituatie tussen Bundesbank
en regering voordoet.
Artikel 3 van het BBG bepaalt dat de
Bundesbank verantwoordelijk is
voor de geldomloop en de kredietverlening “mil dem Ziel, die
Wahrung zu sichern”. Hoewel conjuncturele en wisselkoersoverwegingen soms mede een rol spelen, geeft
de Bundesbank absolute prioriteit
aan prijsstabiliteit . In de visie van
Schlesinger, de huidige president
van de Bundesbank, is een stabiel
prijspeil een noodzakelijke voorwaarde voor een goed functionerende economic en een gestage economische groei.
De Zentralbankrat is het beleidsbepalende orgaan van de Bundesbank.
Het vergadert eens in de twee weken. Naast het zogeheten ‘Directorium’ maken de presidenten van de
Landeszentralbanken deel uit van de
Zentralbankrat. Het Directorium bestaat uit de president, de vice-president en maximaal acht andere leden.
De leden van het Directorium worden voor een termijn van acht jaar
(eventueel teruggebracht tot zes jaar)
benoemd door de president van de
Bondsrepubliek, op voordracht van
de regering in Bonn. De Zentralbankrat wordt hierbij geconsulteerd. Herbenoeming is mogelijk. De presidenten van de Landeszentralbanken
1. Zie J. de Haan en J.E. Messchendorp,
Economische betekenis van een onafhankelijke centrale bank, Bank- en Effectenbedrijf, april 1992, biz. 11-13. Er zijn overigens uitzonderingen op deze regel. Zo
heeft Japan doorgaans een lage inflatie,
terwijl de centrale bank van Japan niet
erg onafhankelijk is.
2. Zie Frankfurter Algemeine Zeitung, 10
juni 1992, biz. 15-16.
3. Ortrun Lampe, Die Unabhangigkeit der
Deutschen Bundesbank, Miinchen, 1971.
4. Zie E. Kennedy, The Bundesbank, Londen, 1991, biz. 12-13.
5. Zie R. Casear, Die Handlungsspielraum von Notenbanken, Baden-Baden,
1981, biz. 169-170.
6. H. Schlesinger, Kontinuitat in den Zielen, Wandel in den Methoden, in: W. File
e.a. (red.), Herausforderungen der Wirt-
schaftspolitik, Berlijn, 1988, biz. 198.
worden, eveneens voor een periode
van acht jaar, benoemd op voordracht van de Bundesrat op voorstel
van de regering van de betreffende
deelstaat. De Zentralbankrat wordt in
de kredietlimiet in mindering gebracht. Het is de Bundesbank niet
toegestaan om overheidsobligaties
rechtstreeks te kopen van de uitgevende instantie; verwerving via
dit proces ook geconsulteerd, maar
open-marktoperaties met als doel de
de deelstaatregering kan uitspraken
over bepaalde kandidaten naast zich
neerleggen. Dit gebeurde bij voorbeeld toen Julia Dingwort-Nusseck,
een populaire radiopresentatrice zonder veel ervaring op het gebied van
de monetaire politiek, door de regering van de betreffende deelstaat
werd voorgedragen. Ondanks bezwaren van de Zentralbankrat werd ze
benoemd7. De vice-president van
een Landeszentralbank wordt benoemd door de president van de Bundesbank op voordracht van de Zentralbankrat. Naast een bestuur, kent
geldmarkt te reguleren is daarentegen wel toegestaan . Tevens fungeert de Bundesbank als ‘fiscal
agent’ voor de federale regering: de
Bank plaatst en beheert de Duitse
staatsschuld.
elke Landeszentralbank een Raad
van Advies, bestaande uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en
de vakbeweging.
Artikel 13 van het ‘Gesetz uber die
Deutsche Bundesbank’ bepaalt dat
leden van de Bondsregering bijeenkomsten van de Zentralbankrat mogen bijwonen, maar geen stemrecht
hebben. Wel kan de regering een beslissing van de Zentralbankrat tot
maximaal twee weken uitstellen.
Van deze mogelijkheid heeft de regering echter nog nooit gebruik gemaakt. In tegenstelling tot centrale
banken in veel andere landen, hoeft
de Deutsche Bundesbank geen ver-
antwoording af te leggen aan het parlement of aan de regering.
Na de Duitse hereniging ontstond
een debat over de structuur van de
Bundesbank in het herenigde Duitsland. Na de hereniging telt Duitsland
zestien deelstaten. Door de toetreding van de Landeszentralbanken
De Europese Centrale Bank
Artikel 4A van het Verdrag betreffende de Europese Unie legt de oprichting van het Europees Stelsel van
Centrale Banken (ESCB) en de Europese Centrale Bank (ECB) vast.
Mede om de onafhankelijkheid zo
veel mogelijk te waarborgen heeft
de ECB eigen rechtspersoonlijkheid.
De statuten van de ECB zijn in een
apart protocol vastgelegd, hetgeen
een solide juridische basis impli-
ceert, omdat op deze manier de statuten alleen kunnen worden veranderd bij verdragswijziging.
De hoofddoelstelling van het ESCB is
handhaving van prijsstabiliteit. Zonder afbreuk te doen aan deze primaire doelstelling, dient het ESCB tevens
het algemene economische beleid in
de Gemeenschap te ondersteunen.
Binnen de EMU heeft de Raad van
Ministers de verantwoordelijheid zowel voor het afsluiten van formele
wisselkoersovereenkomsten tussen
de ecu en niet-communautaire valuta’s, als voor het invoeren, wijzigen
of afschaffen van ecu-spilkoersen binnen het kader van een dergelijke
wisselkoersovereenkomst. Over het
sluiten van formele wisselkoersovereenkomsten dient de Raad te beslis-
sen met eenparigheid van stemmen,
van de nieuwe deelstaten zou de
ofwel op aanbeveling van de ECB,
machtsbasis binnen de Zentralbankrat duidelijk verschuiven in de richting van de deelstaten. In de nieuwe
wet, die onlangs door het Duitse parlement is aangenomen, wordt een
aantal landesbanken echter samengevoegd en wordt het aantal regionale
ofwel op aanbeveling van de Com-
tot negen.
De Bundesbank mag slechts voor
een beperkte periode gelimiteerde
missie en na raadpleging van de ECB
en het Europees Parlement. Bij afwezigheid van een formele wisselkoersovereenkomst kan de Raad algemene
beleidslijnen vaststellen voor het wisselkoersbeleid. Deze zijn echter juridisch niet bindend en laten de primaire doelstelling voor de ECB van
prijsstabiliteit onverlet.
De ECB zal worden bestuurd door
bedragen lenen aan de overheid. De
de Raad van Bestuur en de directie.
kredietlimiet voor de federale overheid bedraagt DM 6 mrd en die voor
de deelstaten DM 2,6 mrd. Deze kre-
In de Raad van Bestuur hebben de
leden van de directie en de presidenten van de nationale centrale banken zitting. De Raad neemt de besluiten over de hoofdlijnen van het
monetaire beleid en besluit hierbij
met gewone meerderheid van stemmen. Bij het staken van de stemmen,
leden van de Zentralbankrat beperkt
dieten mogen alleen worden gebruikt voor liquiditeitssteun en niet
voor de financiering van een tekort.
Kortlopende overheidsschuld die de
Bundesbank in bezit heeft, wordt op
brengt de president de doorslaggevende stem uit.
De directie bestaat uit de president,
de vice-president en vier andere leden. De directie voert het monetaire
beleid uit overeenkomstig de richtsnoeren en besluiten van de Raad
van Bestuur en geeft daartoe instructies aan de nationale centrale ban-
ken. De directie wordt benoemd
door de lidstaten zonder derogatie
op het niveau van staatshoofden en
regeringsleiders, op aanbeveling van
de Raad van Ministers, die het Europees Parlement en de Raad van Bestuur van de ECB heeft geraadpleegd. Directieleden worden voor
een periode van acht jaar benoemd
en zijn niet herbenoembaar.
Noch de ECB, noch een nationale
centrale bank mag instructies vragen
of aanvaarden van welke instelling
dan ook. Krachtens artikel 108 van
het Verdrag moet elke lidstaat (ook
die met een derogatie) ervoor zor-
gen dat de nationale centrale bank
een onafhankelijke positie heeft, uiterlijk op de dag van de oprichting
van het ESCB. Dit betekent ondermeer dat de zittingsduur van de president van de nationale bank minimaal vijf jaar moet bedragen en dat
hij slechts van zijn ambt kan worden
ontheven indien hij niet meer aan de
eisen voor de uitoefening van zijn
ambt voldoet of op ernstige wijze is
tekortgeschoten.
Om te voorkomen dat de feitelijke si-
tuatie van de overheidsfinancien in
de lidstaten het monetaire beleid belemmert, is een aantal normen afgesproken waaraan het begrotingsbe-
leid van de lidstaten moet voldoen .
Bovendien bevat artikel 104 van het
verdrag een verbod op monetaire financiering. Het is de ECB en de natio-
nale centrale banken wel toegestaan
om als ‘fiscal agent” op te treden.
Duitse monetaire politiek
Niet alleen in de oprichtingsfase,
maar ook daarna hebben de Duitse
politici geprobeerd om de onafhankelijkheid van de Bundesbank in te per-
ken. Aan het begin van de jaren zes-
7. E. Kennedy, The Bundesbank, Londen,
1991, biz. 20.
8. Zie The Deutsche Bundesbank. Its monetary policy instruments and functions,
Deutsche Bundesbank Special Series, nr.
7, 3e editie, 1989.
9. Zie J.A.J. Alders, H. Garretsen, J. de
Haan en L.H. Hoogduin (red.), Begrotingsbeleid en financiering Nederlandse
staatsschuld, op weg naar de EMU, Amsterdam, 1992.
tig speelde bij voorbeeld een conflict
over de revaluatie van de D-mark.
Nadat de D-mark in 1958 volledig
convertibel was geworden, leidde
het economische succes van de
Bondsrepubliek in combinatie met
speculatie over een mogelijke revaluatie van de D-mark tot een omvangrijke kapitaalinvoer. Hierdoor dreig-
de de inflatie op te lopen. De Bundesbank was tegen een revaluatie,
uit angst voor de negatieve gevolgen
voor de Duitse export. De minister
van Economische Zaken, Erhard, was
echter voor revaluatie. Besluiten over
de wisselkoers zijn, net als in ons
land, voorbehouden aan de landsregering en in maart 1961 revalueerde
de D-mark met 5%. De Bundesbank
had het pleit verloren. De Zentralbankrat stemde achteraf alsnog in
met het regeringsbeleid10.
Sommige aanhangers van de ‘public
choice’ benadering zien in dit voorbeeld een bewijs dat de Bundesbank
uiteindelijk wel degelijk de voorkeuren van de regering in Bonn volgt en
dus veel minder onafhankelijk is dan
veel mensen geloven.
Frey en Schneider komen tot deze
conclusie in hun empirisch onderzoek naar het gedrag van de Bundesbank in de periode 1957-197711. In
hun model ontleent de Duitse centrale bank nut aan een stabiel prijspeil.
Onder een aantal restricties (de wensen van de regering en het streven
naar stabiele wisselkoersen) streeft
de bank naar een zo stabiel mogelijk
prijspeil en minimalisatie van het
aantal conflicten met de regering. In
geval van een ernstig conflict, volgt
de centrale bank de beleidsaanbevelingen van de regering, zij het doorgaans met enige vertraging. Otmar
Issing van de Bundesbank onderschrijft deze conclusie niet: “Die er-
wahnten relativ haufigen Konflikte
zwischen Bundesbank und Bundes-
regierung sprechen nicht gerade fur
eine einseitige Anpassung der Geldpolitik an die Vorstellungen der Regierung; dies gilt insbesondere auch
fur … die im Frtihjahr 1981 ausgetragene Kontroverse der verfolgten
geldpolitischen Kurs”1 .
Issing doelt op het conflict dat bondskanselier Schmidt had met de Bundesbank. Schmidt beschuldigde de
centrale bank ervan de rente onno-
dig hoog te houden, hetgeen slecht is
voor de investeringen. Hierdoor wer-
den pogingen van de regering in
Bonn om de economic uit het slop te
trekken volgens de sociaal-democraten gefrustreerd. In februari 1981 besloot de Zentralbankrat de Lombard-
ESB 22-7-1992
rente met onmiddellijke ingang te
verhogen van 9% tot 12%, in verband
met de zeer zwakke positie van de Dmark jegens de Amerikaanse dollar.
Karl Otto Pohl, de toenmalige president van de Bundesbank, verdedigde
zijn beleid door te stellen dat een
land met een omvangrijk begrotingstekort zich geen lage rente kan veroorloven, daarmee de bal terugkaatsend naar de regering in Bonn. Het
wantrouwen van de sociaal-democraten jegens de Bank nam alleen maar
toe, toen de centrale bank, nadat de
SPD de macht was kwijtgeraakt aan
de CDU/CSU, plotseling de rente verlaagde. Volgens de Bundesbank was
dit mogelijk, doordat op financiele
markten het vertrouwen was gegroeid dat het met de overheidsfinancien de goede kant op zou gaan onder de nieuwe coalitie. Een verlaging
van de rente zou dat vertrouwen versterken13.
Ook bij de oprichting van het Europese Monetaire Stelsel (EMS) ontstond een meningsverschil tussen de
Bundesbank en bondskanselier
Schmidt. Aanvankelijk was de Bundesbank tegen het EMS, uit angst dat
hierdoor het monetaire beleid zou
worden doorkruist. Volgens Kennedy moest Schmidt zelfs dreigen om
de BBG te veranderen, alvorens de
Bank instemde met het EMS. De
praktijk van het wisselkoersmechanisme van het EMS is overigens zodanig dat de D-mark fungeert als
‘monetair anker’, waardoor de Bundesbank prioriteit kan geven aan de
binnenlandse monetaire ontwikkeling.
republiek toe. Diverse internationale
afspraken hebben meermaals een belangrijke beperking gevormd voor
het Duitse monetaire beleid.
Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat de Europese Centrale Bank in materieel opzicht een
tenminste zo onafhankelijke positie
zal krijgen als de Bundesbank. Ook
bevat het verdrag tal van bepalingen
die moeten voorkomen dat de Bank
niet in staat is om haar primaire doelstelling (prijsstabiliteit) te realiseren.
Evenals dat in Duitsland meer malen
het geval is geweest, zou de introductie van een formeel wisselkoerssysteem (vergelijkbaar met het Bretton Woodsstelsel) roet in het eten
kunnen gooien. De kans op introductie van een dergelijk systeem is echter zeer gering. Wisselkoersafspraken vergelijkbaar met het Plaza- en
het Louvre-akkoord kan de ECB, indien de Bank deze strijdig acht met
de doelstelling van prijsstabiliteit,
naast zich neerleggen. De bepalingen ten aanzien van de benoeming
van directieleden bieden niet veel
mogelijkheden tot het scheppen van
personele afhankelijkheid. Door de
vereiste onafhankelijkheid van de nationale centrale banken is de kans
dat via de presidenten van de nationale centrale banken de personele
onafhankelijkheid van de overige leden van de Raad van Bestuur van de
ECB in gevaar komt, zeer gering. De
vrees van een aantal vooraanstaande
Duitse economen dat de Europese
Centrale Bank onvoldoende onafhankelijk zou zijn, lijkt daarmee ongegrond.
Conclusies
Jakob de Haan
De Duitse centrale bank kent een
grote mate van zowel materiele als
personele onafhankelijkheid. Mede
hierdoor kent Duitsland een relatief
lage gemiddelde inflatie in de naoorlogse periode. Niettenin is uit het
voorafgaande gebleken dat deze onafhankelijkheid niet impliceert dat
de Bundesbank te alien tijde de eigen beleidsvoorkeur kan volgen.
Het beleid van de federale regering
legt bepaalde restricties op, zeker
waar het gaat om de wisselkoerspolitiek. Na de ineenstorting van het stelsel van Bretton-Woods meende de
Bundesbank aanvankelijk dat in het
vervolg louter binnenlandse overwegingen richtinggevend zouden zijn
voor het Duitse monetaire beleid.
Deze verwachting kwam echter niet
uit. Naarmate de economie van de
Bondsrepubliek sterker werd, nam
de internationale druk op de Bonds-
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Algemene Economie van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij dankt C.A. de Kam en
C.G.M. Sterks voor hun commentaar.
10. In 1972 speelde een soortgelijk conflict. De minister van Economische Za-
ken, Schiller, wilde de D-mark opieuw
revalueren, tegen de zin van de Bundesbank. Het kabinet stemde echter in met
de visie van de Bank en Schiller trad af.
Zie Kennedy, op.cit., biz. 117.
11. B.S. Frey en F. Schneider, Central
bank behavior. A positive empirical analy-
sis, Journal of Monetary Economics, 1981.
12. O. Issing, Die Unabhangigkeit der
Bundesbank, Beiheft zu Kredit und Kapital, 1982, 49-60; citaat op biz. 58.
13. Zie John B. Goodman, Monetary politics in France, Italy and Germany: 1973-
85, in: P. Guerrieri en P.C. Padoan, The political economy of European integration,
New York, 1989.