De Europese landbouw na
MacSharry
C. Folmer en M.D. Merbis*
O
nlangs hebben de landbouwministers van de EG een akkoord bereikt over de
door commissaris MacSharry ingediende hervormingsvoorstellen voor bet
gemeenschappelijk landbouwbeleid. De belangrijkste maatregel is een drastische
verlaging van de graanprijzen, gecompenseerd door een directe inkomenstoeslag.
Het bereikte akkoord houdt in dat de lasten voor de Gemeenschapflink zullen
toenemen. De totale regeling is bovendien ingewikkeld en vereist een uitgebreid
administratief controleapparaat, waardoor zij bijzonderfraudegevoelig is.
Volgens het Verdrag van Rome (1957) geldt bevordering van de agrarische produktiviteit als een van de
belangrijkste doelstellingen van een Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Samen met de stabilisatie
van markten wordt dit gezien als een noodzakelijke
voorwaarde om de agrarische bevolking een redelijke levensstandaard te garanderen. In de praktijk gebeurt dat door het in stand houden van hoge interne prijzen voor landbouwprodukten. Hiervoor is
een afscherming van de markt nodig: op de invoer
van buitenaf wordt een heffing gelegd en de export
naar derde landen wordt mogelijk gemaakt door uitkering van een restitutie.
Het succes van deze strategic heeft twee soorten
problemen opgeroepen . In de eerste plaats is de
EG opgeschoven in de richting van zelfvoorziening
of over die drempel heengegaan. Dit betekent dat er
steeds minder geld uit invoerheffingen beschikbaar
komt om de toenemende uitgaven aan exportrestituties op te vangen. En omdat de produktiegroei de
toename van de vraag systematisch overtreft, moet
het overschot door voorraadvorming of vergroting
van de export worden teruggebracht. Dit is echter
een kostbare zaak, en maatregelen zoals de invoering van een produktiequotum voor melk en het bevriezen van nominale interventieprijzen bieden onvoldoende soelaas. De EG ziet de budgetlasten
groeien, de boeren zien hun inkomens dalen.
Een tweede gevolg van het gevoerde beleid is de
toenemende weerstand van exporterende derde landen: zij kunnen hun produkten steeds minder afzetten binnen de Gemeenschap, terwijl zij evenmin in
staat zijn om tegen de dumpprijzen die de EG hanteert, te concurreren op de wereldmarkt. De Uruguay-ronde van de GATT zit al twee jaar in het slop
vanwege het landbouwdossier. De handelspartners
van de EG, met name de VS en de leden van de zogenaamde Cairns-groep plaatsen de EG voortdurend in het beklaagdenbankje met verwijzing naar
het, in hun ogen, verderfelijke systeem van variabele exportrestituties.
•I- 594
De Europese Commissie heeft daarom in 1991 een
pakket maatregelen op tafel gelegd, bedoeld als antwoord op de interne en externe bezwaren van het
gevoerde beleid. Deze voorstellen zijn bekend geworden als het plan-MacSharry, naar de huidige
landbouwcommissaris. In mei 1992 heeft de Raad
van landbouwministers dit plan op hoofdlijnen geaccepteerd, zij het met modificaties op enkele essentiele punten.
In dit artikel worden eerst de theoretische argumenten voor steun aan de landbouw besproken. Vervolgens vatten we samen hoe de commissie te werk is
gegaan. We bespreken, aan de hand van uitkomsten
van het EC Agricultural Model (ECAM), hoe de Europese landbouw er tot 2004 uit zou kunnen zien bij
ongewijzigd beleid2. Dit referentiescenario is uitgangspunt voor het belichten van enkele thema’s uit
het plan-MacSharry en een bespreking van de gevolgen van dit plan voor de agrarische sector, de consument, het budget en de relatie met derde landen.
* C. Folmer is werkzaam bij het Centraal Planbureau en
M.D. Merbis bij de Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening van de Vrije Universiteit (SOW-VU).
1. Drie, wanneerde milieu-effecten worden meegeteld. Zie
de bijdrage van AJ. Oskam en H.H.J. Stolwijk elders in dit
nummer.
2. Het EC Agricultural Model (ECAM) werd ontwikkeld
door het CPB, het Landbouw Economisch Instituut (LEIDLO) en de SOW-VU. ECAM is een dynamisch toegepast algemeen-evenwichtmodel van de EG-9 met het accent op
de landbouw. Een uitgebreide beschrijving van ECAM, alsmede van de hier te behandelen scenario’s is de vinden in
het rapport De Europese landbouw en het plan-MacSharry:
lange-termijngevolgen van de voorgestelde hervorming
van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. De theoretische argumenten zijn ontleend aan het ECAM-rapport CAP
reform and its differential impact on member states. Deze
en andere ECAM-rapporten zijn te verkrijgen via de auteurs.
Steun aan producenten: de theorie
Welke redenen kunnen er zijn om subsidies te geven aan producenten? In de gei’dealiseerde wereld
van volkomen mededinging, zonder externaliteiten
en schaalvoordelen in technologic en preferenties,
geldt dat elk concurrerend evenwicht Pareto-effi-
cient is, dat wil zeggen dat een situatie is bereikt
waarin niemand er op vooruit kan gaan zonder dat
een ander slechter af is. Omgekeerd geldt dat uit
een algemeen evenwicht een Pareto-efficient evenwicht kan worden afgeleid door herverdeling van
trialiseerde landen wel wat aan kracht ingeboet,
maar blijft voor de EG als geheel nog steeds een belangrijke overweging.
We kunnen dus concluderen dat er theoretisch gezien goede redenen zijn voor subsidie aan de landbouw, die dan echter als ‘lump-sum’ inkomensoverdracht dient te worden gegeven (mits de kosten om
dit te effectueren niet prohibitief hoog zijn), en niet
via prijssteun. De praktijk van het hedendaagse Europese landbouwbeleid is evenwel anders!
de beschikbare middelen. De voorwaarden waaron-
Steun aan de landbouw: de praktijk
der dit resultaat kan worden bereikt, kunnen worden geinterpreteerd als richtlijnen om de alom noodzakelijk geachte decentralisatie van markten te
realiseren. Onder deze ideale veronderstellingen
De Europese Commissie heeft andere wegen bewandeld om de boeren stabiele inkomens te bezorgen,
namelijk een markt- en prijsbeleid. Voor de belangrijkste landbouwprodukten gelden gegarandeerde
(interventie-)prijzen, gei’soleerd van wereldmarktfluctuaties door een systeem van variabele invoerheffingen en exportrestituties aan de grens. Dit systeem van hoge prijzen was een van de drijvende
krachten achter de voortdurend hoge investeringen,
een gestage technologische ontwikkeling en een
hoogwaardige mix van onderwijs, opleiding, voor-
kan worden aangetoond dat:
• prijsinterventies niet Pareto-efficient zijn, vergeleken met situaties zonder ingrijpen in de prijsvorming;
• inkomensoverdrachten aan consumenten sociaal
wenselijk kunnen zijn, maar niet noodzakelijk
voor Pareto-efficientie. In elk geval dienen dergelijke overdrachten rechtstreeks te geschieden, en
niet via prijsinterventie;
• er geen reden is om producenten te ondersteunen. Een producent die niet in staat is winstgevend te produceren, behoort van de markt te
verdwijnen. Er is geen ruimte voor subsidies, produktiequota en andere beperkingen op het gebruik van produktiefactoren (inclusief land).
Maar de werkelijkheid, ook die van de landbouw,
voldoet niet in alle opzichten aan de ideale wereld
van Pareto. Kwesties als onvolledige markten, externaliteiten, ‘free rider’-gedrag en een reeks van morele bezwaren tegen de uitkomsten van de marktwerking zijn uitgebreid in de literatuur behandeld. Voor
de landbouw is vooral van belang dat er afwijkingen van winstmaximalisering kunnen optreden door
externaliteiten in de technologic. De ondeelbaar-
heid van de boerderij, veelal in combinatie met
hoge ‘set-up’-kosten, kan in een open-marktsysteem
leiden tot welvaartsverliezen3. Een andere, traditionele reden ligt in de organisatievorm van de Westeuropese landbouw, die historisch is bepaald en
voornamelijk op gezinsbedrijven wordt bedreven.
Het gezinsbedrijf kan alleen voortbestaan als het
een bepaalde minimum consumptie voor het huishouden genereert. Karakteristieken van deze vorm
van landbouw zijn de relatieve immobiliteit van de
produktiefactoren grond en arbeid. Gegeven de in
Europa gangbare omstandigheden van hoge produktiviteitsgroei en stagnerende vraag, leidt dit tot een
structured lage beloning voor de factor arbeid in de
EG-landbouw. Uit het oogpunt van inkomensverdeling is dit altijd een argument geweest voor prijssteun aan de landbouw.
Een ander argument is schuldenvereffening. Dit
geldt evenwel maar tijdelijk, als een overgangsregeling om, zeg, faillissementen te verhinderen. Bovendien kan men aanvoeren dat de landbouw diensten
levert zoals landschaps- en natuurbeheer die niet in
de prijs van het produkt weerspiegeld zijn. Ook het
argument van veiligheid van de voedselvoorziening
wordt vaak aangehaald als reden om de landbouw
te beschermen. Deze redenering heeft voor gei’ndus-
ESB 17-6-1992
lichting en marketing. Met als gevolg dat de produktiestijgingen op den duur de stagnerende vraag (de
bevolking groeit nauwelijks) systematisch overtroffen. De Commissie heeft vervolgens geprobeerd
deze produktiestijging te beteugelen als een draak
die zijn eigen koppen afhakt. Een greep uit het Brusselse arsenaal levert op: produktiequota, stabilisato-
renbeleid, braakleggingsprogramma’s, superheffing,
medeverantwoordelijkheidsheffingen. De produktiebeperkingen voor melk hebben de overschotten in
deze sector redelijk gestabiliseerd; daarentegen heb-
ben de heffingen noch de stabilisatoren, die voor
granen een automatische prijsdaling genereren bij
het overschrijden van een maximum hoeveelheid
produktie, tot reductie van de overschotten geleid.
De schaduwzijden van het gevoerde beleid treden
steeds pregnanter op de voorgrond: toenemende
weerstand tegen premies op niets doen, hoge rents
op de melkquota, een hoge grondprijs die leidt tot
hoge kapitaallasten, en de blijvende zorg van grote
overschotten. Dit gevoegd bij de stagnatie in de
GATT-onderhandelingen en de milieuproblematiek
van de intensieve veehouderij in sommige delen
van Europa, kon het dan ook niet uitblijven dat de
jarenlange discussie over de hervorming van het
Gemeenschappelijk landbouwbeleid uiteindelijk
gestalte kreeg in een daadwerkelijk plan.
Alvorens de merites van dit voorstel te bespreken,
dienen we ons te vragen wat de vooruitzichten van
de EG-landbouw zijn als het huidige beleid wordt
voortgezet. Hiervoor gaan we te rade bij het referen-
tiescenario van ECAM.
Voortzetting van het huidige beleid
Voor het opstellen van een referentiescenario (ongewijzigd beleid) moet een aantal keuzen worden ge-
maakt. Allereerst de exogenen. Voor de ontwikkelingen buiten de landbouw (bevolkingsgroei, groei
bnp) volgen we projecties van Eurostat en het CPB.
3. De theoretische onderbouwing hiervan berust op een
uitwerking van de ‘efficiency wage’-theorie van onder andere J. Stiglitz, zie ECAM- rapport, op. cit.
ReiBlegroei
Reele groei
het ruilvoetverlies met de niet-landbouw te compen-
seren.
Keren we terug naar de oplossing die de Europese
Commissie heeft gekozen voor de hervorming van
Produktie EG-9
het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.
• tarwe
..••.–.•.
-3^5
• overige granen
-0,4
• rundvlees
0,4
2,9
1,2
2,3
0,0
Het plan-MacSharry
De hoofdlijn van het hervormingsvoorstel is een for-
b. In prijzen van 1992.
Bron: Cijfers gegenereerd door ECAM gebaseerd op historische gegevens
se prijsdaling van de interventieprijzen van graan en
een matige tot geringe daling voor de andere interventieprodukten, waarbij de agrarische inkomens
worden gecompenseerd door toeslagen van in totaal ongeveer 16 miljard ecu. De produktie wordt
verder beperkt door de introductie van een quotum
voor de schapesector en tabak en door het totale
subsidiebedrag voor de graan- en rundvleessector te
begrenzen. De akkerbouwproduktie wordt ingekrompen door een braakverplichting voor de grote
producenten (meer dan 92 ton graan), waaronder
het areaal voor granen, oliezaden, eiwithoudende
gewassen en snijma’is valt. Ongeveer de helft van
het landbouwareaal komt zodoende voor de braakregeling in aanmerking, en dit levert dan een braak
van tussen de 8 en 10% op.
Twee zaken dienen te worden benadrukt: het systeem van variabele heffingen en restituties blijft in
stand, en het systeem van toeslagen is verre van
‘lump-sum’. De toeslagen zijn regionaal, gedifferentieerd naar opbrengst, afhankelijk van de grootte van
(1982-1989) of in het referentiescenario (1992-2004).
het bedrijf, de veebezetting per bedrijf, en van om-
• boter
• overige zuivelprodukten
-1,2
-1,1
-0,1
Totaal EOGFL-garantie
Reele toeg. waarde landbouw
11,9*
-2,0
2,lb
-0,4
Volume
1995
Volume
2005
21,6
31,3
16,6
Netto export EG-9 (miljoen ton)
• tarwe
• overige granen
• rundvlees
• boter
• zuivel
, 13,1 ;
0,0
0,0
6,8
2,1
0,5
1,5
a. In lopende prijzen.
Tabel /. Groei- Wat het Gemeenschappelijk landbouwbeleid becijfers Europe- treft, nemen we aan dat de produktiequoteringen
se landbouw,
1982-1989 en
1992-2004 bij
ongewijzigd
beleid
gehandhaafd blijven, met de aantekening dat verruiming plaatsvindt als de EG importeur dreigt te worden. Bovendien veronderstellen we een structurele
reele prijsdaling van de interventieprijzen met 1,5%
per jaar, als een voortzetting van de historische
trends. Ook de produktietoeslagen dalen met deze
percentages, om het teeltplan en de samenstelling
van de veestapel niet te zeer te verstoren. De wereldmarktprijzen dalen reeel met 1,25% per jaar. Omdat de positie van de EG op de internationale graanmarkten drastisch wijzigt, is voor deze produkten
een prijsdaling van 1,75% per jaar verondersteld. De
technische vooruitgang gaat door als in de jaren
tachtig, zij het in iets afgezwakte vorm. De beschouwde scenario’s zijn geformuleerd in reele ter-
standigheden of het bedrijf onder de bergboerenregeling valt. Niemand heeft nog enig zicht op aspecten zoals implementeerbaarheid, kosten van
uitvoering, monitoring, controle, fraudegevoeligheid enzovoort, hoewel de auditors en de rekenkamers zich al negatief over de uitvoerbaarheid hebben uitgelaten.
Het plan-MacSharry kan worden gezien als een streven naar totale produktiebeheersing: graan- en oliezadenareaal, de rundvlees- en schapevleessector
kunnen de facto niet uitbreiden. De melksector
werd al redelijk effectief gestuurd door het quotum,
en de varkens- en kippesector worden gedreven
door de interne vraag bij gebrek aan exportmogelijkheden in verband met fytosanitaire en veterinaire belemmeringen. De additionele voorstellen van afgelopen mei, vervat in een complex van reguleringen,
betreffen vooral de decentralisatie van de produktieregulering naar het individuele bedrijf; dit is interes-
men. Tabel 1 bevat een aantal uitkomsten van dit re-
sant voor de uitvoerder van de regelingen en de
ferentiescenario en een vergelijking met historische
ontwikkelingen.
De graanexport nadert de 50 miljoen ton (EG-9), de
Algemene Inspectiedienst, maar levert voor de modelbouwer weinig materiaal dat zijn conclusies zou
veranderen.
zuivelexport valt terug naar nul, terwijl de uitvoer
van rundvlees stijgt. De problemen met de handelspartners nemen dus alleen maar toe. De totale garantie-uitgaven nemen toe met 2,1%. Het zogenaamde
landbouwrichtsnoer staat een groei toe van 74% van
de bnp-groei (die op 2,5% is gezet), dus er is sprake
van een kleine overschrijding. Als maat voor het inkomen nemen we toegevoegde waarde. Deze loopt
terug (-0,4% per jaar in de referentieperiode). Ook
de werkgelegenheid in de landbouw loopt terug
(-2,5% per jaar). Daardoor is per hoofd de ontwikkeling van de toegevoegde waarde in de landbouw bijna gelijk aan die in de niet-landbouwsector. De stijging van de arbeidsproduktiviteit blijkt ongeveer
De gevolgen van het plan
De consequenties van het plan-MacSharry zijn divers en kunnen het best worden besproken door de
effecten voor de verschillende groepen belanghebbenden kort de revue te laten passeren.
De landbouw
Het centrale punt voor de inkomensontwikkeling is
of de toeslagen voor inflatie worden gecompenseerd of niet. Indien dit het geval is, dan is de inkomensontwikkkeling per hoofd ongeveer gelijk aan
die buiten de landbouw (dit geldt voor de ‘gemiddelde’ boer; per sector en lidstaat zijn er verschil-
len). Bij onvolledige inflatiecorrectie vallen de inkomens fors lager uit. Het is opmerkelijk dat het plan
zich hier niet expliciet over uitlaat; nog opmerkelijker is het dat dit cruciale punt niet een meer vooraanstaande rol in de discussie speelt.
De regaling verscherpt en introduceert quota, met
als gevolg meer en hogere ‘rents’, waardoor de niet-
treft de wereldmarktprijzen voor granen: de Commissie laat ze stijgen tot de interne prijs. Hoge wereldmarktprijzen en nominaal vaste inkomenstoeslagen kunnen op termijn de budgettaire last van de
EG aanzienlijk verzachten: de voorgestelde premiequoteringen voor granen en rundvlees dragen hier
ook zeker toe bij.
produktieve investeringen zullen toenemen. Op den
duur zal dit de efficientie van de sector als geheel
ernstig schaden. Aan de andere kant moet worden
opgemerkt dat door deze rents op korte termijn
geen grote vermogensverliezen zullen optreden en
en dus geen financieringsproblemen (dit in tegenstelling tot het liberalisatie-alternatief; hogere milieuinvesteringen kunnen daarentegen weer roet in het
eten gooien). Dit betekent echter ook weer dat een
Handel
Het belangrijkste punt is dat de spanningen met de
concurrerende graanexporteurs voorlopig van de
baan zijn. Maar ook de invoer van graansubstituten
neemt per saldo af (ondanks de verwachte prijsdaling) ten nadele van boeren in Thailand (cassave),
Brazilie (soja) en de VS (soja en ma’is) . Ook graanimporterende landen zullen nadeel op hun beta-
echte herstructurering wordt uitgesteld, en dat het
lingsbalans ondervinden als teruglopende EG-expor-
plan-MacSharry nog wel een vervolg zal kennen.
De consument
ten tot hogere wereldmarktprijzen zullen leiden.
Hopelijk is dit voor hun eigen boeren een prikkel
tot hogere binnenlandse produktie. Ten slotte moet
De consument profiteert per saldo van de MacShar-
nog eens worden benadrukt dat ook onder MacShar-
ry-regelingen. De daling van de consumentenprijzen overtreft de extra belastingen die nodig zijn
voor de financiering van de toegenomen afdrachten
aan de EG. Het voorstel van november 1991 bleek
een winst van 30 ecu per inwoner op te leveren (reeel, jaarlijks terugkerend). Dit bescheiden bedrag
wordt bereikt, omdat de consument maar een gering deel van zijn uitgaven besteedt aan voedsel gewaardeerd tegen af-boerderijprijzen. De aan de produktie gekoppelde inkomenssteun blijkt vanuit
welvaartstheoretisch gezichtspunt minder distortionair te zijn dan prijssteun pur sang. ECAM is ook geschikt en gebruikt om varianten met ontkoppelde inkomenssteun door te rekenen. De welvaartswinsten
voor de consument blijken dan groter te zijn, zoals
op grond van de theorie van het concurrentiemodel
ook viel te verwachten.
ry de EG-markt even gesloten blijft als vroeger.
Het budget
De MacSharry-voorstellen blijken budgettair niet erg
aantrekkelijk. Bij invoering van het oorspronkelijke
plan (weer alles in reele termen) vindt er een forse
eenmalige stijging plaats van tegen de 10 miljard
ecu. Dit is niet zo verwonderlijk, aangezien de steun
niet meer impliciet via de consument loopt maar expliciet via de belastingbetaler. Jarenlang is de landbouwlobby succesrijk geweest in het ondersteunen
van de landbouw door middel van de prijzen. Nu de
inkomensoverdrachten expliciet en zichtbaar worden gemaakt, en dus extra gevoelig voor bezuinigingen, kan men dit zien als een breukvlak in de geschiedenis van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en de landbouwlobby.
De berekeningen van de commissie inzake de budgettaire gevolgen van de MacSharry-voorstellen laten een veel gunstiger beeld zien. De voornaamste
reden is dat het verschil met de begroting van 1992
als uitgangspunt is genomen. Hiermee wordt evenwel niet het effect van het plan-MacSharry gemeten.
Dat kan alleen bij confrontatie met de situatie zon-
Conclusie
Het plan-MacSharry is verworden tot een bijzonder
complexe regeling waardoor de landbouw wordt
geconfronteerd met dalende interne prijzen en waardoor een totale produktiebeheersing wordt nagestreefd via een stelsel van quotering, premiequotering, referentiearealen en braak. Nieuw is de introductie van inkomenstoeslagen; niet, zoals de theorie voorschrijft en de empirische modelbouw bevestigt, lump-sum, maar gekoppeld aan arealen, bedrijfsgrootte en dergelijke
Optimisten kunnen betogen dat dit een eerste stap
is naar lump-sum inkomensoverdrachten, en een afbraak van distorsies, zodat de interne prijzen de
werkelijke schaarsteverhoudingen gaan weerspiegelen. Een puur marktconform beleid hoeft evenwel
niet in alle opzichten het meest gewenst te zijn, en
er zijn diverse redenen aan te voeren waarom de
landbouw met subsidies moet worden ondersteund.
Pessimisten kunnen betogen dat deze distorsies
nieuwe zullen uitlokken, waarbij op den duur de gehele akkerbouw en veeteelt aan marktordeningen
zullen zijn gebonden, waarbij de boereninkomens
zullen eroderen door nominaal vaste compensaties,
en het plan vastloopt op gebrek aan uitvoerbaarheid en op fraudegevoeligheid. De gevaren van een
dergelijke planmatige aanpak zijn tegenwoordig
niet alleen theoretisch maar ook uit de praktijk goed
bekend.
Max Merbis
Kees Folmer
der hervorming. In dit licht bezien lijkt er geen sprake van dat tijdens de invoering van het plan kan
worden voldaan aan de eis van enkele lidstaten,
waaronder Nederland, dat de stijging van het budget binnen het richtsnoer blijft (niet meer dan 74%
van de toename in het bnp). Een ander verschil be-
ESB 17-6-1992
4. De dreigende reductie in de export van soja is voor de
VS al reden geweest om met sancties te dreigen.