Verlaging minimumloon
In tegenstelling tot hetgeen Bosch en Van der Hoeven onlangs in E5B
stelden, heeft de verlaging van het minimumloon in de jaren tachtig
wel degelijk zin gehad. Naast verlaging van het niveau van het minimumloon zijn echter ook maatregelen ter bevordering van de kwaliteit van het arbeidsaanbod en meer prikkels in het stelsel van sociale
zekerheid van belang.
In hun ESB-artikelvan 27 november
1991 komen de auteurs Bosch en
Van der Hoeven tot de de conclusie
dat “de forse ingrepen in de minimumlonen in de eerste helft van de
jaren tachtig nauwelijks werkgelegenheidseffecten hebben gehad” 1.
Er zou geen significante extra groei
van werkgelegenheid voor laagstbetaalden zijn geweest.
Alleen al op grond van het cijfermateriaal dat de auteurs zelf aandragen
is dit een hoogst raadselachtige conclusie. In het artikel hanteren zij namelijk de volgende cijfers. Het werkgelegenheidsaandeel in de laagste
uurloonklasse « f 13 ofwel minimumloonklasse) steeg van 19,7%
naar 21,1%.Van de totale banengroei kwam 37% 001.000 banen) in
die klasse terecht. Voor volwassenen
was de banengroei in de laagste uurloonklasse zelfs driemaal zo groot
(30%) als op grond van hun werkgelegenheidsaandeel in de laagste uurloonklasse (9 Ã 10%) mocht worden
verwacht. Voor jongeren daarentegen was de banengroei veel geringer
dan hun werkgelegenheidsaandeel.
Per saldo blijft er niettemin sprake
van een beduidend snellere werkgelegenheidsgroei in die klasse. Een
stijging van 19,7 naar 21,1 moge dan
gering lijken, het impliceert wel degelijk een bijna twee keer zo snelle
groei als gemiddeld (9,4%).
Ook wanneer we kijken naar de
werkgelegenheid in de twee laagste
uurloonklassen te zamen is er sprake van een relatief snelle groei. En
bij de betekenis die de auteurs hechten aan hun constatering dat werkgelegenheid voor jongeren in de laagste uurloonklasse in de periode
1985-1988relatief is achtergebleven,
plaats ik op zijn minst een groot
vraagteken als uit de CBS-cijfersis af
te leiden dat het aandeel van de laagste uurloonklassse voor jeugdigen
(minimumjeugdloon) in de werkgele-
ESB 1-1-1992
genheid voor jongeren fors is gestegen (van 18,2% in 1985 naar 21,8%
in 19882. Al deze cijfers, vooral die
voor de groei van de werkgelegenheid van volwassenen in de laagste
uurloonklasse, lijken er bepaald niet
op te wijzen dat de, overigens bescheiden3, relatieve verlaging van
het minimumloon in de eerste helft
van de jaren tachtig niet gunstig
heeft gewerkt.
Om voor het effect van een relatieve
verlaging van het minimumloon simpelweg te kijken naar de ontwikkeling van het werkgelegenheidsaandeel in de laagste uurloonklassen is
natuurlijk een zeer partiële aanpak.
Zelfs als zou het werkgelegenheidsaandeel niet zijn gestegen (quod
non), dan nog zou dit geen bewijs
zijn dat de opgetreden verlaging van
het minimumloon niet zou hebben
geholpen. Het is heel goed mogelijk
dat die verlaging een natuurlijke erosie – op grond van technologische
ontwikkeling, stijgende scholingsgraad en functieniveaus – van eenvoudige banen heeft afgeremd. Een
simpele meting van werkgelegenheidsaandelen in de tijd gaat hieraan
voorbij.
In onderzoekingen zoals van het
Centraal Planbureau wordt getracht
daarmee (ceteris paribus) wel rekening te houden. Het laatste SER-advies over een al dan niet bijzondere
verhoging van het minimumloon besteedt aandacht aan de verschillende
studies over de effecten van een verlaging van het minimumloon 4. De
conclusie is dat de verschillende studies weliswaar uiteenlopende resultaten opleveren maar wel allemaal
een positieve relatie indiceren van
beperkt tot betekenend, met de aantekening dat het effect pas na een
aantal jaren volledig wordt gerealiseerd.
Dat de relatieve verlaging van het minimumloon in werkelijkheid niet tot
nog meer positieve effecten heeft geleid en voor 80% banen in het deeltijd-, oproep- en uitzendcircuit heeft
opgeleverd, zoals de auteurs hebben
berekend, heeft verschillende oorzaken. Een ervan is ongetwijfeld het
feit dat de verlaging van het minimumloon voor het cao-gebied in de
onderhandelingen is gemitigeerd.
Het aantal cao’s met een laagste
loonschaal gelijk of onder het minimumloon is tussen 1983 en 1988 gedaald van 44% tot 17% en het verschil tussen de laagste loonschaal en
het minimumloon is in die ~eriode
toegenomen van 1%tot 7% . Door
die ontwikkeling is het dan ook niet
erg verwonderlijk dat de banen die
door de relatieve verlaging van het
minimumloon zijn opgeroepen vooral banen zijn geworden met een
deeltijd-, oproep- en uitzendkarakter. Maar of dat soort banen weinig
inkomens- en loopbaanperspectief
bezitten, zoals de auteurs suggereren, valt echter zeer te betwijfelen.
Ik kom daar zo op terug.
Het is overigens niet zo dat het achterblijven van het minimuloon in de jaren tachtig helemaal geen effect op
de cao-lonen heeft gehad. In de periode 1984-1988is de stijging van de
laagste cao-lonen (ruim 2%) duidelijk
achtergebleven bij de gemiddelde
contractloonstijging (circa 4%). Dit effect kan zeer wel het gevolg zijn van
de opgetreden relatieve verlaging van
het wettelijke minimumloon, dat ruimte bood voor een betere werking van
de arbeidsmarkt. Dit is dan het spiegelbeeld van de jaren zeventig, toen
de extra verhogingen van het minimumloon het hele loongebouw opkrikten met alle schade van dien voor
de totale werkgelegenheid.
1. L.H.M. Bosch en W.H.M. van der Hoeven, Minimumloon en werkgelegenheidsgroei, ESB, 27 november 1991, blz. 11861188.
2. Sociaal-Economische Maandstatistiek,
mei 1991, blz. 55. Daarbij is door mij dezelfde methodiek gevolgd als door Bosch
en Van der Hoeven is gebruikt voor aanpassing van de uurloonklassen.
3. Relatieve verlaging minimumloon ten
opzichte van regelingsloonindex, inclusief respectievelijk exclusief openbaar bestuur en overige dienstverlening, in procenten:
t.o.v. index t.o.v. index
(inclusieD
(exclusieD
1988 t.O.V. 1983
-7
-5,5
1988 t.O.V. 1984
-3,7
-2,8
4. Advies inzake bijzondere verhoging minimumloon, SER, publikatie nr. 25, 21 december 1990, blz. 12-13.
5. Idem, blz. 23.
j
Aanbodzijde
Wil een verlaging van het minimumloon een positief effect op de werkgelegenheid hebben, dan is het natuurlijk niet alleen nodig dat er meer
vraag naar werkgelegenheid ontstaat
aan de onderkant van de arbeidsmarkt maar ook dat het aanbod van
arbeid hierop ingaat en voldoet aan
de kwalificaties die werkgevers vragen. De auteurs stellen min of meer
dat de kwaliteit van de banen die in
het minimumloongebied zijn geschapen, te wensen overlaat (negatief
imago, gebrek aan inkomens- en
loopbaanperspectief, en dergelijke)
en daarom niet zo aantrekkelijk zijn
voor de mensen om er op in te gaan,
terwijl anderzijds aan werkgeverszijde ook bij z.g. ongeschoolde functies kwaliteitseisen worden gesteld.
Daarom zal volgens de auteurs een
verlaging van het minimumloon vermoedelijk niet werken. Verbetering
van het imago, inkomensperspectief
en voldoende aantal arbeidsuren
zouden er volgens hen veel meer
toe doen dan prijsverlaging van het
minimumloon om meer werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt te scheppen.
Deze conclusie van Bosch en Van
der Hoeven kan ik niet onderschrijven. Zeker, een simpele ‘prijsverlaging’ van het minimumloon kan natuurlijk niet het enige antwoord zijn
en zaken als imagoverbetering zijn
ook belangrijk. De auteurs lijken echter te negeren dat al die “eenvoudige, flexibele deeltijd- en oproepbanen” voor veel van de betrokkenen
fungeren als een opstap. Je moet kijken naar de dynamiek. Zo indiceren
CBS-cijfersdat het minimumloon
door de betrokkenen in het algemeen niet gedurende een lange periode wordt verdiend. Voorts blijkt
uit OSA-onderzoek dat van de mensen met tijdelijk werk in 1988 bijna
60% in 1990 vast werk had of uitzicht daarop6. Van de oproepkrachten in 1988 had eveneens circa 60%
in 1990 vast werk of uitzicht daarop.
En van degenen met een uitzendbaan in 1988 had in 1990 64% vast
werk. Kortom, als men via dat soort
banen eenmaal binnen is, heeft men
een grote kans om verder te komen.
De toegang tot de arbeidsmarkt en
het in voldoende mate aanwezig zijn
van die ‘startbanen’ zijn echter wel
afhankelijk van het prijskaartje van
het minimumloon.
Verder zijn er diverse aanwijzingen
dat het ook ontbreekt aan voldoende bereidheid tot participatie. Het
aandeel moeilijk vervulbare vacatu-
res voor laaggeschoolden is in 1990
tot boven het gemiddelde gestegen,
terwijl het totale aandeel moeilijk
vervulbare vacatures daalde. Ondervraagde werkgevers melden dat
thans al bijna de helft van de vacatures voor banen op of vlak boven het
minimumloon moeilijk te vervullen
zijn7. Verscheidene banenprojecten
mislukken vanwege onvoldoende
aanbod.
Voor een deel is dit ongetwijfeld toe
te schrijven aan het ontbreken van
minimale kwalificaties – scholingsvaardigheid, werkervaring, beheersing Nederlandse taal, enzovoort die werkgevers vragen. Daar moet
dan door inspanningen van sociale
partners, overheid èn betrokkenen
zelf het nodige aan gebeuren.
Maar ook aan de bereidheid tot participatie, ook al is dat een start op minimumloonniveau, zal het nodige
moeten gebeuren en wel door een
strengere en consequentere toepassing van sancties (in de praktijk
schort het daaraan) en door het vergroten van het financiële verschil tussen beloning bij activiteit en uitkering bij inactiviteit. Dat verschil is
nog steeds te klein om werklozen op
het minimumloonniveau, los van de
stok achter de deur van sancties via
uitkeringskortingen, in voldoende
mate tot activiteit te prikkelen.
Uit onderzoek blijkt dat een werkloze er bij de overgang van uitkering
naar werk minstens 9 Ã 18% op vooruit wil gaan, wil hij hetzelfde ‘tevredenheidsniveau’ houden als bij niet
werken8. Zo zou een werkgever aan
een alleenverdiener op minimumuitkeringsniveau minstens 20% boven
het minimumloon moeten betalen
om hem bij werk het gevoel te geven dat hij er beter van wordt.
De primaire oplossing is zeker niet
het minimumloon op te trekken om
aan die onvoldoende bereidheid tot
participatie tegemoet te komen. Dat
de helft van de werkgevers zich bereidzou tonen bij handhaving van
het huidige niveau van de uitkeringen meer loon te bieden voor ‘minimumfuncties,9 is hier niet mee in tegenspraak. Voor zover meer loon
moet worden betaald door werkgevers bij een schaarser wordend aanbod, is dat uiteraard een natuurlijke
marktwerking. Maar wanneer, bij
een ruime aanwezigheid van ongeschoolden met een uitkering, werkgevers zich gedwongen voelen hun
openstaande vacatures voor ongeschoolden vervuld te krijgen door
het bieden van een hoger loon dan
het minimumloon, wordt de wereld
mijns inziens wel op zijn kop gezet.
Werkgevers worden zo gedwongen
de onvolkomenheden in de wijze
waarop ons sociale-zekerheidsstelsel
is ingericht en wordt toegepast, af te
kopen met hogere lonen. Dit, terwijl
er maatschappelijk grote behoefte is
aan extra werkgelegenheid aan de
onderkant van onze arbeidsmarkt.
Daarvoor blijft naar mijn oordeel
een verdere relatieve generieke verlaging van minimumloonkosten een
onontbeerlijk instrument. De gunstige ervaringen daarmee in de jaren
tachtig sterken mij daarin. Maar daarnaast zal tegelijk met des te meer reden moeten worden gewerkt aan
prikkels in de sociale zekerheid en
fiscaliteit. Te denken valt aan toepassing van sancties, optrekking arbeidskostenforfait, en dergelijke.
J.A.M.
Klaver
De auteur is secretaris Economische Zaken van het Verbond van Nederlandse
Ondernemingen.
6. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt,
1991, blz. 11.
7. V.I. Simmelink, Personeelsvorming
voor juncties op minimumloonniveau,
VUGA,1991.
8. Zie de Notitie Inkomensbeleid 1991
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
1991, blz. 63-64.
9. v.I. Simmelink, Personeelsvoorziening
voor juncties op minimumloonniveau,
VUGA,1991.
Werkgelegenheid jongeren
Naschrift
Klaver richt zijn kritiek op vier punten:
– De gegevens zouden niet juist zijn
geïnterpreteerd. Er zou wel sprake zijn van extra groei van werkgelegenheid voor laagbetaalden;
immers, in de laagste uurloonklasse is de werkgelegenheidsgroei
sterker dan gemiddeld.
– Klaver haalt CBS-cijfersaan waaruit zou blijken dat zich geen relatieve afname van het aantal laagbetaalde banen voor jongeren
heeft voorgedaan.
De aanpak zou partieel zijn, omdat er geen rekening wordt gehouden met het behoud van banen.
Laagbetaalde banen zijn vaak
‘startbanen’, waarbij binnen een
aantal jaren vast werk of uitzicht
daarop bestaat. Derhalve zou er
wel degelijk een inkomens- en
loopbaan perspectief worden geboden.
Wij besteden achtereenvolgens aandacht aan deze vier punten. De andere punten raken ons verhaal maar zijdelings.
Interpretatie gegevens
Klaver constateert aan de onderkant van het loongebouw wel extra groei van laagbetaalde banen.
De laagbetaalde banen groeien immers harder dan gemiddeld. Hij
gaat echter voorbij aan de uurloonklasse ‘onbekend’. Deze uurloonklasse bevat werknemers van wie
geen loongegevens bekend zijn. In
ons artikel hebben wij opgemerkt
dat het op grond van de structuurkenmerken van deze loonklasse
aannemelijk is dat de desbetreffende werknemers, bij aanwezigheid
van meer informatie, in belangrijke
mate deel uit zouden maken van
de laagste uurloonklasse. Het aandeel van de uurloonklasse ‘onbekend’ loopt in de onderzoeksperiode terug van 7% naar 5%. Dit
plaatst de werkgelegenheidsgroei
in de laagste uurloonklasse in een
ander licht. Na correctie voor deze
verandering groeit het aantal banen in de laagste uurloonklasse
nauwelijks sterker dan gemiddeld.
ESB 1-1-1992
Voor jongeren zou het werkgelegenheidsaandeel van de laagste uurloonklasse niet zijn gedaald, maar gestegen. De door Klaver gebruikte
CBS-cijferszijn echter niet vergelijkbaar met die uit het EIM-onderzoek.
Belangrijke verschilpunten zijn:
– In het EIM-onderzoek is uitgegaan
van uurlonen. Op minimumloonniveau kan door een verkorting
van de arbeidstijd een stijging van
het uurloon plaatsvinden. Door
het gebruik van weeklonen veronachtzaamt Klaver de arbeidstijd.
– Klaver gebruikt de diverse minimumjeugdlonen (afhankelijk van
de leeftijdscategorie) als grenzen
voor de laagste loonklasse, terwijl
de afbakening van deze loonklasse door ons in alle gevallenis gebaseerd op het minimumloon
voor een volwassene.
In het EIM-onderzoek zijn alle
werknemers betrokken, terwijl
Klaver werknemers die minder
dan een derde van de normale arbeidsduur werken, buiten beschouwing laat. Dat is 10 Ã 15%
van de totale arbeidspopulatie.
De aanpassing van de loonklassen
die nodig is om 1985 en 1988 te
kunnen vergelijken verschilt en is
niet hetzelfde als in het EIM-onderzoek, zoals ten onrechte door
Klaver wordt vermeld. Zo heeft
hij rekening gehouden met een te
sterke groei van het regelingsloon
en is zijn aanpassing niet per sector doorgevoerd 1.
Karakter van het onderzoek
Wij hebben de feitelijke ontwikkeling van de werkgelegenheid naar
uurloonklasse beschreven en met
name gekeken naar de werkgelegenheidsgroei aan de onderkant van het
loongebouw. Het totale werkgelegenheidseffect van de verlaging van
het minimumloon kan daarmee niet
worden bepaald. Immers, die verlaging kan ook het verlies van laagbetaalde banen hebben voorkomen.
Een en ander neemt niet weg dat
wel kan worden nagegaan of aan de
onderkant van het loongebouw extra groei van de werkgelegenheid
waarneembaar is. Dit blijkt niet het
geval. Er is wel groei, maar nauwelijks meer dan in andere uurloonklassen. Wij hebben in onze bijdrage op
het partiële karakter van het onderzoek gewezen door te stellen: “Wellicht zijn door deze ingrepen minder
banen verloren gegaan”. Overigens
hebben wij ook nadrukkelijk gewezen op de uitkomsten van meer mo-
delmatige onderzoeken, waarin het
behoud van banen wel is verdisconteerd.
Loopbaanperspectief
Het vierde punt grijpt aan bij de constatering dat een groot deel van de
groei van de laagste uurloonklasse
(80%) voor rekening komt van deeltijders, oproep- en uitzendkrachten.
Klaver verwijst naar OSA-onderzoek,
waaruit blijkt dat ongeveer 60% van
de mensen met tijdelijk werk of oproepcontracten binnen twee jaar
vast werk heeft of uitzicht daarop.
Wij hebben het gebrek aan inkomens- en loopbaanperspectief genoemd als een van de factoren die
een rol spelen bij de wervingsproblemen in sectoren met veel lage lonen,
zoals de detailhandel en de horeca.
In deze sectoren is vaak sprake van
korte carrièrepaden die zorgen voor
een voortijdig vertrek van al meer ervaren krachten naar andere bedrijfstakken. Door het perspectief te verbeteren kan men in deze sectoren
meer personeel vasthouden. Tevens
wordt de aantrekkingskracht voor
mensen vergroot, hetgeen een stimulerende uitwerking kan hebben op
de werkgelegenheid in deze sectoren.
Tot slot
In onze bijdrage hebben wij niet
meer willen beweren dan dat in de
periode 1985-1988, bij een achterblijvende ontwikkeling van de minimumlonen, geen sprake was van extra groei van werkgelegenheid in de
laagste uurloonklasse. Daarbij is in
ieder geval duidelijk geworden dat
zich tussen jongeren en volwassenen belangrijke verschillen in werkgelegenheidsontwikkeling voordoen, die nader onderzoek verdienen.
Verder hebben wij in de discussie
over de minimumlonen meer aandacht willen vragen voor de kwaliteit van het werk en de wervingsproblemen aan de onderkant van de
arbeidsmarkt.
L.H.MBosch
W.H.M. van der Hoeven
1. Klaver vergelijkt de groep’ minimumloon’ in 1985 met’ minimumloon +10 gld’
in 1988 (zie de Sociaal-economische
Maandstatistiekvan
mei 1991). De bijte1ling van 10 gulden is echter te fors, omdat deze voor de jeugdlonen een veel grotere loonstijging impliceert dan zich op
grond van de regelingslonen heeft voorgedaan.