Het verdrag van Maastricht
A.M.M. Kolodziejak en A.P.M. Muijzers*
D
e resultaten van de aanstaande topconferentie in Maastricht kunnen
verstrekkende gevolgen hebben voor de nationale en communautaire
economischepolitiek. De auteurs bepreken bet Nederlandse ontwerp-verdrag dat de
weg naar de EMU moet vrijmaken. De stringente criteria die de overgang naar bet
gemeenschappelijke monetaire en economische beleid moeten bewerkstelligen sieren
bet voorstel, maar houden tevens bet gevaar in dat zwakke of eigenzinnige lidstaten
zich aan bet verdrag zullen onttrekken.
In april 1989 werd in het rapport van het comite-Delors een drie-fasenplan gepresenteerd voor de vorming van een Economische en Monetaire Unie in Europa . Hoewel niet onomstreden heeft dit rapport
sindsdien als leidraad voor de verdere onderhandelingen gefungeerd.
Fase een van het plan-Delors is op 1 juli 1990 ingegaan. In deze fase moeten de verdragswijzigingen
worden voorbereid die noodzakelijk zijn om over te
kunnen gaan tot de oprichting van de voor fase
twee geplande instellingen. Daartoe is op 13 december 1990 de intergouvernementele conferentie over
de EMU van start gegaan, die nu is uitgemond in
een onder leiding van het Nederlandse voorzitterschap opgesteld ontwerpverdrag voor de EMU.
Over dit ontwerp wordt tot aan de Europese Raad
op 9 en 10 december a.s. op ambtelijk niveau nog
intensief onderhandeld.
De tijd dringt, want het ligt in de bedoeling dat nog
voor het einde van dit jaar de EMU-verdragtekst naast die inzake de politieke unie – vastgesteld en
ondertekend wordt, opdat ratificatie door de nationale parlementen nog voor 1993 een feit kan zijn.
Daarmee zou de deur openstaan naar fase twee, die
per 1 januari 1994 van start zou moeten gaan.
De grondslagen van de EMU zullen ten minste aan
een aantal minimumvoorwaarden moeten voldoen
wil er sprake kunnen zijn van een succesvol functioneren, ofwel van op termijn hogere baten dan kosten2. De standpunten van de diverse lidstaten ten aanzien van de EMU liepen einde vorig jaar evenwel
aanzienlijk uiteen. Die verschillende standpunten
worden in belangrijke mate ingegeven door de vraag
hoe de EMU zal passen of ingrijpen in het huidige nationale beleidskader. In het ontwerpverdrag kunnen
die uiteenlopende standpunten in een aantal compromissen worden teruggevonden. De vraag is derhalve
gerechtvaardigd of het huidige voorstel aan de genoemde minimumeisen voldoet, of dat de EMU straks
hetzelfde lot is beschoren als haar naamgenoot uit de
fauna, die formeel wel een vogel is, doch niet in staat
van de grond los te komen. Vanuit deze invalshoek
zullen we het ontwerp-EMU-verdrag nader bezien.
Het EMU-voorstel valt uiteen in twee delen. Ten eerste gaat het om aanvullingen c.q. wijzigingen van 12
ESB 4-12-1991
artikelen uit het EEG-verdrag (Verdrag van Rome, aangevuld en gemodificeerd door de Europese Akte) te
weten de artikelen 2-4, 73 en 102-109. Ten tweede bevat het voorstel een annex met vijf protocollen en
drie verklaringen.
Verdragswij zigingen
Het ontwerpverdrag bevat voorstellen tot wijziging
van het EEG-verdrag die op 1 januari 1994 bij het ingaan van fase twee in werking moeten treden. We
zullen deze wijzigingen artikelsgewijze bespreken.
Artikel 2 omschrijft de algemene doelstellingen en
taken van de gemeenschap. De doelstelling van een
Economische en Monetaire Unie komt als zodanig
niet in het Verdrag van Rome voor. Wel werd de
term EMU door de Europese Akte per 1 juli 1987 in
het verdrag ingebracht, zij het slechts in de vorm
van de titel van artikel 102 A.
In het voorstel wordt de doelstelling van een EMU
expliciet in dit artikel opgenomen. Overigens wordt
aan het nieuwe artikel ook een milieudoelstelling
toegevoegd, hetgeen zijn oorsprong vindt in de gelijktijdige wijziging van artikel 2 uit hoofde van de
Europese Politieke Unie (EPU).
Het oude artikel 3 noemt de activiteiten van de gemeenschap om de bij de artikel 2 genoemde doelstellingen te bereiken. Het voorontwerp van de Europese Commissie van eind vorig jaar suggereerde
reeds aan deze activiteiten toe te voegen het integreren van het economische en monetaire beleid tot
een gemeenschappelijk beleid3.
* De auteurs zijn respectievelijk universitair decent en AIO
bij de vakgroep Toegepaste Economic aan de Katholieke
Universiteit Nijmegen.
1. Zie A.M.M. Kolodziejak en A.P.M. Muijzers, Het rapport
van het comite-Delors, ESB, 3 mei 1989, biz. 438-441;
S.C.W. Eijffinger, Het rapport-Delors nader beschouwd,
Bank- en Effectenbedrijf, juli/augustus 1989, biz. 14-18.
2. A.M.M. Kolodziejak en A.P.M. Muijzers, Kosten en baten
van de EMU, ESB, 28 november 1990, biz. 1128-1131.
3. Commissie van de Europese Gemeenschappen, Voorontwerp van Verdrag tot herziening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap met het
oog op de totstandkoming van een Economische en Monetaire Unie, Werkdocument Sec (90) 2500, Brussel, 10 december 1990.
1209
Het nieuwe artikel 3 gaat verder en is tevens explicieter in zijn formulering: de EMU wordt in het bijzonder verbonden met stabiele prijzen en gezonde
openbare financien, waarop een uniforme monetai-
verstrekken aan gemeenschapsinstellingen, overheden of overige publiekrechtelijke lichamen.
re en wisselkoerspolitiek met een enkele munt kan
worden gefundeerd.
lijk voor schulden van overheden van (andere) lidstaten.
In artikel 4 worden de instellingen genoemd waaraan de vervulling van de gemeenschapstaken wordt
opgedragen. Het nieuwe artikel 4A voorziet in de
oprichting van een Europees Stelsel van Centrale
Banken (ESCB) conform de bepalingen van het onderhavige ontwerpverdrag.
De oude artikelen 67-73 bevatten de bepalingen
Artikel 104 B schrijft lidstaten voor excessieve overheidstekorten te vermijden: de verhoudingen van
overheidsschuld en financieringstekort tot het bruto
binnenlands produkt mogen een bepaalde grens
niet overschrijden. In het betreffende protocol worden deze grenzen op 60% respectievelijk 3% vastgesteld. Indien een lidstaat hieraan niet voldoet zal de
Artikel 104 A legt het principe van ‘no bail-out’ vast:
de gemeenschap en de lidstaten zijn niet aansprake-
met betrekking tot het kapitaalverkeer. Deze blijven
commissie hierover rapporteren, waarbij onder
in eerste instantie ongewijzigd. Met ingang van 1 januari 1994, dus bij de overgang naar fase 2, zouden
deze artikelen rnoeten komen te vervallen. Hiervoor
komt in de plaats een nieuw artikel 73 dat de lidstaten de mogelijkheid ontneemt om het kapitaalverkeer om oneigenlijke redenen te belemmeren. Al-
meer bekeken zal worden of wordt voldaan aan de
sprake is van een excessief tekort. Indien dat het geval is zal de raad aanbevelingen doen. Bij onvoldoende ‘follow-up’ van de betreffende lidstaat kan
de raad zijn aanbevelingen openbaar maken.
dus rnoet de kapitaalliberalisering op een wijze tot
Bij voortduring van het tekort ontstaat een situatie
stand komen die in overeenstemming is met een optimaal functioneren van de EMU. De raad kan in uitzonderlijke omstandigheden ter bescherming van
die het best kan worden omschreven met ‘onder curatele stellen’. Tot de sanctiemiddelen behoren onder andere de uitsluiting van kredietfaciliteiten bij
de EMU voor een beperkte periode beperkingen
aan het kapitaalverkeer met derde landen opleggen
de Europese Investeringsbank, een verplichting tot
het aanhouden van een renteloos deposito bij de gemeenschap, en uitsluiting van nieuwe toewijzingen
gulden financieringsregel. De raad stelt vast of er
(artikel 73 E). Zij kan dit slechts met unanimiteit
doen, op voorstel van de commissie en na raadpleging van het Europees Monetair Instituut dan wel de
Europese Centrale Bank.
Bepalingen aangaande de communautaire samenwerking bij het economische en monetaire beleid
zijn in het huidige verdrag gegeven in de artikelen
102 A (nieuw sinds de Europese Akte) tot en met
109. Deze handelen in het bijzonder over de conjunctuurpolitiek en de betalingsbalans. Ook na de
beperkte aanvulling door de Europese Akte, waarbij
het Europees Monetair Stelsel en de ecu werden geformaliseerd, bleef dit gedeelte van het verdrag tot
de minst concreet uitgewerkte passages behoren.
Deze artikelen zijn in het huidige voorstel geheel
omgewerkt ten einde de EMU door een expliciete
formulering van instrumenten, doelstellingen, randvoorwaarden en procedures de vereiste operationaliteit te verlenen, en krijgen de volgende strekking .
Artikel 102 A koppelt de economische politick van
uit de Structuurfondsen. De raad kan deze maatregelen nemen met tweederde van de gewogen stemmen van de lidstaten, onder uitsluiting van de tekortlidstaat.
Artikel 105 stelt de prijsstabiliteit als primaire doelstelling van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) vast. Daarbinnen dient het ESCB het algemene economische beleid in de gemeenschap te
ondersteunen.
Het ESCB heeft onder andere tot taak de monetaire
politiek van de gemeenschap te bepalen en uit te
voeren, en heeft de exclusieve bevoegdheid de gelduitgifte door lidstaten goed te keuren.
Artikel 106 bepaalt dat het ESCB bestaat uit een Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale centrale banken. Het ESCB zal worden bestuurd door de
bestuurslichamen van de ECB, zijnde de ‘governing
council’ en de ‘executive board’. De statuten van
ESCB en ECB zijn neergelegd in de bij het verdrag
de lidstaten aan de doelstellingen uit artikel 2.
behorende protocollen.
Artikel 103 bevat de bepaling dat de economische
politiek van de afzonderlijke lidstaten een gemeenschappelijke aangelegenheid is en gecoordineerd
moet worden met het oog op de doelstellingen van
de EMU. Deze bepaling wordt nader toegespitst met
een versterkt convergentie-instrumentarium: de
raad formuleert daartoe (handelend met een gekwalificeerde meerderheid) de z.g. ‘broad guidelines’.
Wijkt een lidstaat hiervan af, dan kan de raad aan
deze lidstaat aanbevelingen (lees: aanwijzingen)
Artikel 107 legt de onafhankelijkheid van het ESCB,
doen, en deze desgewenst openbaar maken.
Artikel 103 A regelt de bevoegdheid van de raad om
in bijzondere economische omstandigheden, met inachtneming van de overige bepalingen in het verdrag, specifieke maatregelen te nemen, in het bijzonder wanneer ernstige problemen ontstaan bij het
aanbod van bepaalde goederen.
Artikel 104 bevat het verbod op directe monetaire financiering. De Europese Centrale Bank (ECB) noch
nationale centrale banken zullen kredieten mogen
1210
de ECB en de nationale centrale banken vast. Overheden mogen deze geen aanwijzingen geven of op
andere wijze bij het uitvoeren van hun taken beinvloeden.
Volgens artikel 108 ziet de ECB crop toe dat de aan
het ESCB opgedragen taken door haarzelf dan wel
door de nationale centrale banken worden uitgevoerd. Zowel de raad als nationale autoriteiten dienen bij relevante aangelegenheden het ECB te raadplegen.
Artikel 109 legt de beslissingsbevoegdheid met betrekking tot het wisselkoers-regime van de ecu met
derde valuta’s bij de raad.
Artikel 109 A regelt de wederzijdse ‘standing invitation’ (zonder stemrecht) van de president van de
4. In het navolgende zal derhalve de strekking van de
oude artikelen achterwege worden gelaten.
ECB in de raad, en van de voorzitter van de raad in
de ‘governing council’ van de ECB.
Artikel 109 B voorziet in de oprichting en inrichting
van een monetair comite als adviserend orgaan ten
einde de monetaire politick van de lidstaten te coordineren volgens de vereisten die het goed functioneren van de gemeenschappelijke markt stelt.
Artikel 109 C legt de ingangsdatum van fase twee vast
op 1 januari 1994, en omschrijft resumerend de voor
deze datum af te werken agenda. Eveneens wordt
hier bepaald dat de verdragsbepalingen met betrekking tot ESCB/ECB alsmede het verzwaarde sanctieregime met betrekking tot het budgettaire beleid pas
met ingang van de derde fase in werking treden.
Artikel 109 D regelt de oprichting van het zogenaamde Europees Monetair Instituut (EMI) aan het begin
van fase twee. Het EMI heeft in het bijzonder tot
taak in de tweede fase de samenwerking tussen de
centrale banken van de lidstaten te verstevigen en
de coordinate van het monetaire beleid (met het
oog op de verzekering van prijsstabiliteit) van de lidstaten te bevorderen. Ter voorbereiding van fase
drie dient het EMI de ontwikkeling van de ecu te bewaken en te bevorderen. Het EMI kan verder meningen kenbaar maken en aanbevelingen doen over de
hoofdlijnen van het monetaire beleid inclusief het
wisselkoersbeleid. Het EMI dient geconsulteerd te
worden in monetaire aangelegenheden.
Artikel 109 E bepaalt dat de samenstelling van de
ecu-valutamand onherroepelijk worden vastgesteld
vanaf de start van fase twee.
Artikel 109 E bis regelt de bijstand van de gemeenschap aan lidstaten in geval van betalingsbalansonevenwichtigheden. Voor een dergelijke bijstand is
vooral aanleiding als door die onevenwichtigheden
de werking van de gemeenschappelijke markt
wordt verstoord of in gevaar gebracht. Beschermende maatregelen van de lidstaten zelf zijn aan strenge
regels gebonden.
Artikel 109 F bepaalt dat de commissie en het EMI
niet later dan 31 december 1996 rapporteren over
de vooruitgang die de lidstaten hebben geboekt bij
de vervulling van hun verplichtingen om de economische en monetaire unie tot stand te brengen. Hierbij speelt de totale bereikte structurele convergentie
een belangrijke rol. Deze wordt gemeten door voor
elke lidstaat na te gaan of aan de volgende criteria
wordt voldaan:
– een lidstaat dient in hoge mate prijsstabiliteit bereikt te hebben. Het protocol ter zake vermeldt
als maatstaf maximaal 1,5 procentpunt boven het
gemiddelde niveau van de drie best presterende
landen;
– een lidstaat moet over een handhaafbare financiele positie van de overheid beschikken, blijkend
uit de afwezigheid van een zogenaamd excessief
tekort in de zin zoals in artikel 104 B vermeld;
– voor de lidstaat moet gelden dat de valuta de
2,25%-fluctuatiemarges in het wisselkoersmechanisme van het EMS de laatste twee jaar niet heeft
overschreden, en bovendien niet tegen de valuta
van een mede-lidstaat is gedevalueerd;
– de duurzaamheid van de bereikte convergentie
van een lidstaat en van de deelname aan het wisselkoersmechanisme dient tevens tot uiting te komen in het niveau van de (nominale) lange rente.
Het protocol ter zake stelt dat de lange rente niet
FSR 4-12-1991
meer dan twee procentpunten boven het gemiddelde niveau van de drie landen met de laagste inflatie mag liggen;
– ten slotte zullen ook andere factoren, zoals de relatieve ontwikkeling van de loonkosten per eenheid produkt, in de beoordeling worden betrokken.
Op basis van deze rapportages zal de raad vaststellen welke lidstaten aan de vereisten voor overgang
naar een valuta voldoen. Op basis van de aanbevelingen van de raad en het oordeel van het Europese
parlement zal de Europese raad vaststellen of, en zo
ja op welke datum, de derde fase van start kan
gaan. Als minimumvereiste geldt dat ten minste zeven lidstaten volgens bovenvermelde criteria klaar
voor fase drie worden geacht.
Artikel 109 G regelt dat lidstaten die op dat moment
wel naar fase drie willen overgaan maar nog niet
aan de genoemde criteria voldoen, een zogenaamde
‘derogation’ op dat punt kunnen krijgen. Een zodanige lidstaat krijgt de status van ‘member state with
a derogation’. Een lidstaat die wel kan deelnemen
maar nog niet wenst over te gaan tot onherroepelijke binding van zijn wisselkoers is niet verplicht deel
te nemen aan fase drie. Zo’n lidstaat krijgt de status
van ‘member state with an exemption’.
Zowel de status van ‘member state with a derogation’ als die van ‘member state with an exemption’
brengen uiteraard beperkingen met zich mee bij het
meedoen in de besluitvorming in de Europese Centrale Bank. Zulke lidstaten zijn bij voorbeeld uitgesloten bij de verkiezing van de president, de vicepresident en de overige leden van de ‘executive
board’, maar hebben wel een vertegenwoordiger in
de ‘chamber of governors’ van de ECB (artikel 109
H). Dit artikel bepaalt bovendien dat de raad, bij
unanimiteit van de landen zonder ‘derogation’ of
‘exemption’ de definitieve omrekeningskoersen ten
opzichte van de ene Europese valuta vaststelt.
De annex van het verdrag
De annex van het verdrag bestaat uit meer gedetailleerde uitvoeringsprotocollen en verklaringen bij de
eigenlijke verdragswijzigingen.
Het protocol met betrekking tot het statuut van het
Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB)/Europese Centrale Bank (ECB) bevat, op basis van de genoemde van toepassing zijnde artikelen, een meer
gedetailleerde invulling van:
– de oprichting van het ESCB;
– de doelstellingen en taken van het ESCB;
– de organisatie van het ESCB en de ECB; de ‘executive board’, die bestaat uit een president, vice-president en vier andere leden, benoemd door de regeringen van de lidstaten op aanbevelingen van
de raad, voor een niet hernieuwbare ambtstermijn van 8 jaar; de ‘governing council’, die bestaat uit executive board en de presidenten van
de nationale centrale banken;
– monetaire functies en werkzaamheden van het
ESCB;
– het bedrijfseconomisch toezicht;
– financiele, algemene en overgangsbepalingen
met betrekking tot het stelsel;
– wijzigings- en aanvullende bepalingen: de ESCB
treedt in fase drie in de plaats van het EMI. De
1211
landen met een ‘derogation’ of ‘exemption’-status
worden vertegenwoordigd door een hieraan toegevoegde ‘chamber of governors’, waarin de pre-
sidenten van alle nationale centrale banken alsmede de president en vice-president van de ECB
zitting hebben.
Het protocol met betrekking tot het statuut van het
Europees Monetair Instituut betreft de volgende
punten:
– oprichting en naamgeving: leden van het EMI zijn
de nationale centrale banken; het EMI treedt in
de plaats van het huidige Comite des Gouverneurs, dat ophoudt te bestaan. Bezittingen en
schulden van het Europees Fonds voor Monetaire
Samenwerking gaan geheel en automatisch over
naar het EMI;
– doelsteilingen: het EMI draagt bij aan de realisatie
van de noodzakelijke voorwaarden voor de overgang naar fase drie door versterking van de coordinatie van de monetaire politick vanuit het oog-
Evaluatie
Het onder Nederlands voorzitterschap voorbereide
ontwerpverdrag weerspiegelt op veel plaatsen compromissen in die zin dat nogal wat bepalingen, met
name in de protocollen en verklaringen, zijn ingegeven door de wens een beletsel weg te nemen voor
een bepaald land of soms een groepje landen.
Zo is, bij voorbeeld, de in het verdrag geintroduceerde status van ‘member state with an exemption’ speciaal bedoeld om tegemoet te komen aan de wen-
sen van het Verenigd Koninkrijk. Om te voorkomen
dat dit (ook) voor andere landen, in het bijzonder
Duitsland, de deur opent om langs legitieme wegen
permanent in fase twee te verblijven, is de verklaring met betrekking tot de overgang naar fase drie
van de EMU opgenomen. De Duitsers willen immers
duidelijke garanties met betrekking tot de onafhankelijkheid en de doelstelling van de bij de overgang
naar fase drie op te richten ECB. Bovendien eisen
ze dat de nationale budgettaire politiek in fase drie
aan communautaire bepalingen c.q. beperkingen
punt van prijsstabiliteit;
– taken: bevorderen van de samenwerking tussen
de nationale centrale banken en bewaken van de
zal zijn gebonden. Dit brengt een onvoorwaardelijke koppeling tussen EMU-fase drie en vooruitgang
op het gebied van de EPU met zich mee in de vorm
werking van het EMS;
– uitvoerende en technische functies;
van communautaire, democratische budgetcontrole
die voor het in belangrijke mate uitgeholde nationa-
– onafhankelijkheid van de leden van de raad van
het EMI;
– financiele bepalingen; juridische controle;
le budgetrecht in de plaats komt.
De pogingen tot het wegnemen van problemen
– de liquidatie van het EMI bij de oprichting van de
ECB aan het begin van fase drie.
Het protocol met betrekking tot de procedure bij excessieve begrotingstekorten stelt de criteria vast
waarmee bepaald kan worden of er sprake is van
een excessief tekort in de zin van het verdrag: 3%
van het bbp als limiet voor het netto te financieren
tekort op kasbasis, en 60% van het bbp als bovengrens voor de schulden van de totale overheid. Met
het oog op de actualiteit van de gulden financieringsregel worden de ‘investeringen’ voorts gedefinieerd als de ‘gross fixed capital formation’.
Het protocol met betrekking tot de convergentie-cri-
teria voor de overgang naar fase drie stelt de richtlijnen ter beoordeling van de bereikte convergentie
vast zoals bij de bespreking van artikel 109 F reeds
voor een of enkele landen volgens bovenstaand patroon zijn enerzijds zeker als een verdienste van het
huidige voorstel te beschouwen, juist omdat dit de
kans op een goedkeuring op basis van dit ontwerp
en daarmee op voortgang van het EMU-proces vergroot. Anderzijds moet de vraag worden gesteld of
door deze benadering het geheel nog beantwoordt
aan de norm van een verdrag dat de voortgang van
de EMU door fase twee naar fase drie duurzaam kan
dragen.
Onze opvatting is dat dit per saldo toch het geval is.
Er zijn echter ook risicofactoren. Deze worden virulent wanneer bij de onderhandelingen bepaalde ad
hoc regelingen c.q. oplossingen voor bezwaren van
een of enkele lidstaten verder worden opgerekt,
waardoor de grondslagen en daarmee de stabiliteit
van het EMU-proces worden aangetast.
vermeld.
Verdiensten
De verklaring met betrekking tot de overgang naar
fase drie van de EMU bevat een plechtige verklaring
De uitdaging die het rapport van .het comite-Delors
aan de opstellers van het ontwerp-EMU-verdrag aanreikte was de nadere invulling van fase twee en fase
drie en de voorwaarden voor de overgang tussen
van de regeringen van de lidstaten waarin zij uit-
drukken dat zij streven naar een spoedige overgang
naar fase drie van de EMU met volledige deelname
van alle lidstaten. Verder wordt verklaard dat de lidstaten naar vermogen zullen bijdragen aan het leggen van een zo breed mogelijke basis hiervoor, en
dat het, zodra zij aan de overgangsvoorwaarden voldoen, in hun bedoeling ligt zonder ‘exemption’ vanaf de voorgestelde datum deel te nemen aan fase
drie.
De verklaring met betrekking tot titels III en VI van
het EG-verdrag stelt dat in de desbetreffende titels
onder raad moet worden verstaan de raad in de samenstelling van de ministers van Economische Za-
ken en Financien (Ecofin). De verklaring met betrekking tot titel VI van het EG-verdrag stelt vast dat de
Europese raad de genoemde raad voor bijeenkomsten aangaande de EMU dient uit te nodigen.
1212 k
deze fasen.
Het is de verdienste van het Nederlandse voorstel
dat daarin de aan fase drie te stellen strenge eisen
ondanks de verwerkte compromissen overeind gebleven zijn. Niet voor niets overigens omvat het
voorliggende ontwerp een ESCB/ECB-statuut dat
erg veel lijkt op het eerdere ontwerp van de presidenten van de nationale centrale banken 3 . Met het
oog op de EMU als stabiliteitsfactor zijn voor fase
drie de nodige waarborgen gevonden in de vorm
5. Comite van Presidenten van de Centrale Banken van de
Lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap,
Ontwerp-statuten van het Europees Stelsel van Centrale
Banken en van de Europese Centrale Bank, 27 november
1990.
van instrumenten ter beheersing van de budgettaire
politick van de lidstaten, het verbod van excessieve
overheidstekorten en van monetaire financiering,
het principe van ‘no bail-out en de onafhankelijk-
heid van het Europees Stelsel van Centrale Banken,
dat verantwoordelijk is voor een monetaire politick
in de Gemeenschap op basis van een valuta, waarbij
het handhaven van prijsstabiliteit de primaire norm
is. Deze waarborgen berusten in belangrijke mate
op een sanctiecatalogus.
De nadere invulling van fase twee, de minst uitgewerkte fase in het rapport van het comite-Delors is
per saldo eveneens geslaagd te noemen. Ook hier
moest een solide ontwerp tussen Scylla en Charybdis heen zien te varen: een onvoldoende uitwerking
van fase twee zou een te grote stap naar fase drie
betekenen, terwijl een sterk opgetuigde tweede fase
het risico in zich draagt dat deze de permanente
fase wordt. Het proces zou dan blijven steken in
een onvoltooide en instabiele EMU, die ook de aan
de EMU toegeschreven welvaartsvoordelen en voordelen voor het totale Europese integratieproces – de
ondersteuning aan de gemeenschappelijke markt niet oplevert . Die te grote optuiging in fase twee
zou dan met name kunnen gelden voor het Europese Stelsel van Centrale Banken die de op stabiliteit
gerichte monetaire politiek van de nationale centrale banken in deze fase zou kunnen verstoren.
Een verdere verdienste van het voorliggende ontwerp is de concrete cijfermatige invulling van het
convergentiebegrip dat volgens de door het rapportDelors uitgestippelde route zo’n belangrijke rol
dient te spelen bij de overgang van fase twee naar
de permanente fase drie waarin de EMU zijn voltooiing krijgt.
wordt. De ECB mag weliswaar initiatief nemen en
zijn ‘orientaties’ aangaande het wisselkoersbeleid
kenbaar maken, dit lost niet het fundamentele probleem op dat de uitvoering van het op prijsstabiliteit
gerichte monetaire beleid bemoeilijkt kan worden.
Daarmee komt een wezenlijke pijler van de EMU op
losse schroeven te staan.
Voorts is het niet denkbeeldig dat de convergentiecriteria, in het bijzonder de budgettaire, voor de
overgang naar fase drie worden afgezwakt, gezien
het feit dat op dit moment alleen Frankrijk en
Luxemburg aan de in het huidige voorstel genoemde voorwaarden voldoen . Daarmee wordt de EMU,
ook al zou juist dit tot goedkeuring van het bijgestelde ontwerpverdrag leiden, bepaald een slechte
dienst bewezen. Integratie van het monetaire beleid
dient in een EMU gekoppeld te worden aan substantiele coordinate van het budgettaire beleid8.
Een zeker risico is ook nog gelegen in de mogelijkheid dat in Maastricht de inhoudelijk discussie
wordt gekoppeld aan de kwestie van de zetels van
ECB en EMI, die in de respectieve protocollen nog
zijn opengelaten.
Zoals uit de wenselijke koppeling tussen EMU-fase
drie en EPU al blijkt, heeft de totstandkoming van
de EMU ook een sterke politieke dimensie. De geschiedenis van de Europese integratie heeft ons inziens echter geleerd dat een goede basis van economische verhoudingen en randvoorwaarden onont-
beerlijk is. Het is te hopen dat die les in Maastricht
niet wordt vergeten.
Andre Kolodziejak
Guus Muljzers
Enkele risico-elementen
De voorgestelde oprichting van een Europees Monetair Instituut (EMI), uitsluitend ten behoeve van fase
twee is tegelijkertijd de oplossing voor een politiek
probleem en de mogelijke oorsprong van een (groter) economisch probleem. Hoe deze kwestie uit-
pakt hangt in belangrijke mate af van de uitkomst
van de definitieve besluitvorming in Maastricht (als
die tot stand komt). Wanneer besloten wordt dat het
EMI een president en vice-president van buiten de
kring van het huidige Comite des Gouverneurs zal
krijgen, dat de besluitvorming in het EMI bij meerderheid en niet bij unanimiteit plaatsvindt, en dat
het EMI eigen kapitaal krijgt alsmede de bevoegdheid eigen officiele reserves te beheren, dan ontstaat reeds in fase twee een embryonale ECB met reele macht. Dit roept het niet geringe gevaar op dat
de verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid
op onheldere wijze wordt verdeeld over het EMI en
de nationale centrale banken.
Een ander risicopunt is dat grote concessies worden
gedaan om met name de zuidelijke lidstaten met
hun zwakkere economieen mee te krijgen. Het gaat
daarbij niet alleen om financiele transfers naar deze
6. Commission of the European Communities, The economics of EMU, Background studies for European Economy
nr. 44, One market, one money, European Economy, speciale uitgave nr. 1, 1991, biz. 21-35.
7. Zie B. Scholtens, On the viability of an Economic and
Monetary Union within the European Community: a comparison between the Delors report and the Werner report,
Research Memorandum nr. 9003, Universiteit van Amsterdam, 1990, biz. 18-19.
8. Wat dat betreft vormt de nu voorgestelde norm – de aanwezigheid van excessieve begrotingstekorten – een weliswaar belangrijke, maar minimale norm. Zie J.H. Brits, Begrotingsbeleid en de EMU, ESB, 28 maart 1990, biz. 295; A.
terne wisselkoersbeleid, waarvoor in het huidige
Knoester, A. Kolodziejak en A. Muijzers, Gaandeweg tot de
Europese orde geroepen, in: P. de Grauwe e.a., De Europese monetaire integratie: vier visies, Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, Rapport nr. V66, Den
Haag, 1989, biz. 69. Een belangrijk argument voor normering van de budgettaire discipline is het risico van monetaire spill-overs van ongedisciplineerd monetair beleid; zie
A.L. Bovenberg, J.J.M. Kremers en P.R. Masson, Economic
and Monetary Union in Europe and constraints on national
budgettary policies, IMF Staff Papers, jg. 38, nr. 2, juni
voorstel de raad en niet de ECB gekwalificeerd
1991, biz. 379 e.v.
landen, maar ook en vooral om de criteria voor de
overgang naar fase drie en het sanctie-instrumentarium in fase drie.
Niet van gevaar ontbloot is ook de constructie met
betrekking tot de verantwoordelijkheid voor het ex-
ESB 4-12-1991
1213