De baten van
informatiesystemen
J. Huigen en G.S.H. Janssen*
ostenbesparing wordt bij invoering van informatiesystemen meestal als bet
langrijkste argument gehanteerd. In veel gevallen valt de besparing echter
tegen. Om teleurstellingen te voorkomen, is bet daarom van belang de te
verwachten baten van informatiesystemen systematisch in kaart te brengen. In dit
artikel wordt een methode gepresenteerd waarmee informatiesystemen kunnen
worden geevalueerd op basis van de gewensteprestaties en de organisatorische,
technische, en juridische gevolgen.
Aan de kosten van informatiesystemen wordt veel
aandacht besteed. Gezien het feit dat de kosten
voor informatisering in de meeste organisaties nog
steeds een stijgende lijn vertonen is dat ook voor de
hand liggend. Inmiddels zijn dan ook diverse methodieken voorhanden om die kosten te beoordelen1.
Over baten van informatiesystemen heeft men het
minder. Wellicht is de methodiek die veelal gebruikt
wordt, de kosten-batenanalyse, hier debet aan. Wanneer het gaat om investeringen die niet terug te voeren zijn op een concreet en tastbaar eindprodukt,
zoals bij voorbeeld een verbeterde informatievoorziening, is een dergelijk raamwerk zeer beperkt
bruikbaar. Veelal wordt dan slechts het verminderen
van kosten opgevoerd als een baat. Toch is de vraag
gerechtvaardigd welke overige baten investeringen
in informatiesystemen hebben.
In dit artikel presenteren we een methode, vergelijkbaar met IT-assessment2, die een verduidelijking
geeft van mogelijke baten die door informatisering
kunnen worden bereikt. Deze methode, de benefit
assessment grid (BAG), biedt de mogelijkheid een
aantal te ontwikkelen informatiesystemen systematisch naast elkaar te zetten, en kan dienst doen:
– bij informatieplanning: het genereren van ideeen
voor de mogelijke toepassingen van verschillende informatiesystemen en de afweging tussen verschillende systemen;
– tijdens de ontwikkelfasen van informatiesystemen: beoordeling van veranderingen in het ontwerp van het te ontwikkelen informatiesysteem
naar een aantal gezichtspunten;
– na implementatie van het informatiesysteem: als
evaluatie van de geplande versus de gerealiseerde baten en als leermoment en denkmodel om de
benutting van de aanwezige informatie (alsnog)
in een bredere context te plaatsen.
We zullen in dit artikel allereerst een aantal argumenten, die gebruikt worden om de noodzaak van
informatisering naar voren te brengen, de revue laten passeren. Deze argumenten blijken echter in het
ESB 3-7-1991
algemeen moeilijk houdbaar te zijn. Bovendien bieden zij geen systematiek om antwoord te krijgen op
de vraag welke baten aan een informatiesysteem
verbonden zijn. Daarvoor in de plaats schetsen wij
een eigen methodiek, de benefit assessment grid.
Deze wordt uitgelegd aan de hand van een case, de
verbetering van de renterenseignering bij de belastingdienst.
Argumenten voor informatisering
Men kan diverse argumenten te berde brengen om
de waarde van een informatiseringsproject aan te geven. We zullen de meest gebruikte argumenten hier
nader onderzoeken.
Vaak wordt gesteld dat informatisering kostenbesparingen bewerkstelligt. Veelal wordt hierbij gedoeld
op de substitutie van de factor arbeid door de factor
kapitaal: dure arbeidsplaatsen worden vervangen
door relatief goedkopere apparatuur. Hoewel dit effect inderdaad regelmatig in transactieverwerkende
systemen optreedt, leidt dit met name in kantooromgevingen niet tot een dramatische arbeidsuitstoot .
Verder blijkt dat informatiseringsprojecten zelf vaak
ook kostbaarder zijn dan wordt begroot. Veelal
moet men diverse belangen behartigen die complicerend zijn voor de bouw van informatiesystemen.
Bekend is dat de rijksoverheid bij diverse projecten
* De auteurs zijn respectievelijk assistant in opleiding, verbonden aan de vakgroep Bestuurskunde van de Universiteit van Amsterdam en financieel beleidsmedewerker bij
de afdeling Informatiemanagement van het Ministerie van
Financien. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
Zij bedanken P.W. de Kam, E.G. Venekamp en H. van de
Graaf voor hun commentaar op een eerdere versie.
1. Zie bij voorbeeld: F.J. Heemstra, Begroten van informatiesystemen, dissertatie, Eindhoven, 1989.
2. Bij voorbeeld: H.T.M. van der Zee, en W.J.D. Root, ITassessment, Informatie, nr. 31-11,1989, biz. 837-851.
3. Zie bij voorbeeld Th.M.A. Bemelmans, Informatiemaatschappij: heerlijke nieuwe wereld?, in: T. Huppes, Arbeid
& management in de informatiemaatschappij, Stenfert
Kroese, Leiden/Antwerpen, 1986, biz. 40.
Beoordeling per
aspect
Beoordeling
per organisatie-
niveau
nogal wat afgedongen. Dikwijls wordt gecomputeriseerde informatie niet of nauwelijks door beleidsmakers gebruikt of is die informatie niet geschikt voor
de problemen waar zij mee te kampen hebben7.
Meer informatie door informatisering leidt niet zonder meer tot betere beslissingen8.
We concluderen dat de vier hierboven vermelde argumenten nauwelijks duidelijke of eenduidige maat-
staven bieden om tot een beslissing te komen met
betrekking of en wat men wel of niet dient te infor-
matiseren. Informatiesystemen kunnen wel kosten
Beoordeling van gevolg IT-investering op prestaties
van de organisatie
met dit dilemma in aanraking is gekomen, bij voorbeneflt assess- beeld bij de invoering van de nieuwe Wet Studiefimentgrtd
nanciering . Ten derde wordt het aandeel dat de
aanschaf van een informatiesysteem in de totale kos-
Figuur 1. De
besparen en tot betere beslissingen leiden, maar dat
moet aangetoond •worden, hetgeen vaak slechts achteraf kan •worden geconstateerd. Veelal echter zal
het beoordelen van de baten van informatiesystemen het interessantst zijn voor men tot informatiseren besluit. In de automatisering- en informatiseringspraktijk komt het er nu min of meer op neer,
dat men aanneemt dat die baten er zijn. Problemati-
ten van informatisering met zich meebrengt steeds
scher is nog dat bovenstaande argumenten ook
kleiner: de kosten van ondersteuning van informatiesystemen en onderhoudskosten stijgen zeer snel5.
Een laatste kostenopdrijvende factor is het koppelen van reorganisaties aan informatisering. Hierdoor
kan een cyclus ontstaan, waarbij baten van informatisering niet geoogst kunnen worden door het
geen methode bieden om tot een systematische beoordeling van baten te komen. Wat nodig is, is een
systematiek, waarbij deze argumenten systematise!!
kunnen worden geplaatst en aangetoond.
steeds ontbreken van ‘de juiste’ koppeling tussen de
De benefit assessment grid
substitutie-effect bij veel informatiseringsprojecten,
De baten van informatiesystemen kunnen worden
bepaald door drie dimensies te onderscheiden. Ten
eerste is het van belang de beoordeling van de baten van informatiesystemen te koppelen aan de prestaties van de organisatie waarin het informatiesysteem functioneert. Ten tweede grijpen gevolgen van
de stijgende exploitatiekosten en eventuele nieuwe,
informatisering in op verschillende niveaus in een
onvoorziene, kosten kunnen dit argument snel in
organisatie. Ten slotte heeft informatisering gevol-
structuur en cultuur van de organisatie en het informatiesysteem. Het argument, dat informatisering
leidt tot kostenbesparing, verdient op zijn minst
zorgvuldig onderzoek. De onduidelijkheid van het
het tegendeel doen verkeren.
gen die op verschillende aspecten gemeten kunnen
Als informatisering niet leidt tot verminderde kosten, dan is het toch zeker zo dat de produktiviteit
stijgt, zo luidt een ander argument. Van verschillende kanten wordt echter gewezen op het bestaan van
een produktiviteitsparadox. Bij voorbeeld door Huppes, die stelt: “Ondanks de versnelde toename van
de technologische ontwikkeling, met name gestimuleerd door de informatietechnologie, zie je in alle
worden. Deze drie dimensies te zamen vormen een
raster dat kan dienen als een soort varieteitsgenerator om indicatoren, die de baten van informatiesystemen meten, op te sporen. Het raster dat op deze wij-
westerse landen een dramatische daling van de produktiviteitsgroei” . Over een verklaring voor dit fenomeen tast men nog in het duister.
Een derde argument betreft de tevredenheid van de
eindgebruikers met reeds in werking zijnde systemen. Gezien het abstractieniveau van een informatiebeleid zullen de gebruikers hier in de eerste
plaats de gebruikers op managementniveau zijn en
niet zozeer op het niveau van eindgebruikers. Maar
ze ontstaat duiden we aan als benefit assessment
grid (zie figuur 1).
Ter verduidelijking hanteren we deze methodiek
voor een systeem dat gebruikt wordt bij de belas-
tingdienst, te weten de renterenseignering. Hierdoor wordt de nadruk gelegd op een toepassing van
deze methodiek bij de rijksoverheid, doch we menen dat de methodiek ook in andere organisaties
kan •worden gebruikt. Het informatiesysteem ‘Renseignementen’ is begin 1989 binnen de belastingdienst in gebruik genomen; voor een deel is dit systeem nog in ontwikkeling. Het doel van dit
met de beoordeling door managers zal ook voorzichtig moeten worden omgesprongen. Gebruikers
4. Zie: W.B.H.J. van de Donk, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snel-
blijken vaak gemakkelijk verleid te worden door het
enorme technologisch optimisme dat de IT-industrie
steeds weer tentoonspreidt. Zij moeten natuurlijk be-
len, Spanningen tussen wetgeving en systeemontwikkeling: de Wet studiefinanciering, Beleidswetenschap, nr. 4-1,
1990, biz. 3-20.
trokken worden bij informatieplanning, maar kunnen niet het en zeker niet het enige forum zijn bij
de vaststelling van baten van bestaande of toekomstige informatiesystemen.
Ten slotte wordt vaak gesteld dat informatisering uit-
5. Een indicatie hiervoor is de stijging van de personeelskosten bij de overheid als gevolg van de toename van automatiseringspersoneel: van/ 9.205 in 1987 naar/ 9.643 in
1988 in duizenden/miljoenen. Zie: Jaaroverzicht informa-
tievoorziening publteke sector, 1989.
6. Automatiseringsgids, 20 juni 1990, biz. 13.
eindelijk een positief effect op de besluitvorming
7. Zie J.N. Danziger en R. Kling, Computers in the policy
zal hebben. Dit argument wordt meestal naar voren
gebracht bij de baten van managementinformatiesystemen en beslissingsondersteunende systemen. Ook
York, Columbia University Press, 1982, biz. 143-149.
op dit argument wordt van verschillende kanten
process, in: J.N. Danziger et al., Computers and politics.
High technology in American local governments, New
8. Th.M.A. Bemelmans, Bestuurlijke informatiesystemen en
automatisering, Stenfert Kroese, Leiden, 1987, biz. 128-129.
informatiesysteem is om op geautomatiseerde wijze
staat door de territoriale deconcentratie van uitvoe-
de, voornamelijk door financiele instellingen aan de
rende taken die de ministeries veelal kenmerken
(vgl. belastingeenheden). In den lande zijn relatief
onafhankelijke organisaties die een eigen beheer
belastingdienst verstrekte, renseignementen te ver-
werken. Wij beperken ons hier tot de verplichte opgave van uitbetaalde rente door de banken, de zogenaamde renterenseignering.
Voor de invoering van het informatiesysteem wer-
voeren. Binnen deze organisaties kan men vervolgens taakgroepen onderscheiden die ieder weer uit
individuen bestaan. Het vijfde niveau betreft dus de
den de door de belastingplichtige opgegeven rente-
individuele ambtenaar, in computerjargon de ‘eind-
gegevens gecontroleerd middels een handmatige
check aan de hand van, van de banken verkregen,
computeruitdraaien. Het systeem renterenseignering
koppelt daarentegen automatisch (via het sofi-nummer) de door de belastingplichtige opgegeven rente
aan de door de banken verstrekte rente-informatie.
gebruiker’.
De derde dimensie van de BAG wordt gevormd
door de baten van informatisering in te delen naar
verschillende aspecten. Wij onderscheiden10 techni-
sche, economische, sociale (organisatorische), politieke, en juridische aspecten.
Verschillen worden door het systeem opgemerkt.
Het technische aspect beschouwen we als louter be-
Om de baten van een dergelijk systeem te beoordelen moet eerst de causale relatie tussen investeringen in informatietechnologie en de prestaties van
trekking hebbend op het computertechnische deel
een organisatie worden beschouwd (de eerste di-
en integratie van informatiesystemen en de beveiliging. Economische baten komen voort uit de vermindering van kosten als gevolg van de exploitatie
van een informatiesysteem. Dit kan minder personeel tot gevolg hebben, maar ook bij voorbeeld min-
mensie van de BAG). Deze relatie moet in tweeen
worden gesplitst9. Allereerst dient bij de bepaling
van de baten van informatiesystemen te worden gekeken naar de vraag welke invloed de investering
heeft op het informatiesysteem als geheel. Pas daarna kan worden ingegaan op de invloed van het (aan-
gepaste) informatiesysteem op de prestaties van de
organisatie. Bij het voorbeeld van de renterenseignering kan bij deze dimensie aan het volgende worden gedacht. Een investering in dit systeem kan de
gebruikersvriendelijkheid verhogen. De prestatie
van het informatiesysteem verbetert daardoor wel
(voor de gebruiker), maar deze investering hoeft
geen – of in elk geval geen directe – invloed te hebben op de effectiviteit van de belastingdienst.
De tweede dimensie van de BAG betreft de niveaus
waarop een analyse van de baten kan worden uitgevoerd. Voor de rijksoverheid kan zij bij voorbeeld
vertaald worden in:
– de maatschappij;
– het ministerie (in het voorbeeld: het Ministerie
van de informatievoorziening. Het gaat dan met
name om zaken als hard- en software, de koppeling
der overleg en postverkeer. Vervolgens heeft het sociale aspect betrekking op baten ten aanzien van de
indenting van onderdelen van de organisatie en op
de afstemming van werkzaamheden en bevoegdhe-
den tussen deze onderdelen. Het politieke aspect
doelt op twee zaken:
– op de mogelijkheden die een informatiesysteem
biedt aan besluitvormers informatie te verkrijgen
over zaken als de werking van de overheid en de
wijze van dienstverlening aan de buitenwereld,
de burgers en maatschappelijke organisaties;
– op de mogelijkheden die actoren als gevolg van
informatisering krijgen de informatievoorziening
te controleren. Hierbij valt te denken aan de controle over datadefinities en over het in- of buitensluiten van deelnemers aan het nieuwe informatiesysteem.
van Financien);
– de vestiging, de gedeconcentreerde of gedecentraliseerde eenheid (in het voorbeeld een lokale be-
lastingeenheid);
– de afdeling of taakgroep;
– de individuele ambtenaar.
Ten slotte is het juridische aspect van belang. Daarbij kan gedacht worden aan bij voorbeeld de snelheid van invoering of wijziging van wetten. Ook is
ingewikkelder wetgeving mogelijk.
De definiering en uitwerking van de drie dimensies
leidt tot label 1, die om reden van overzichtelijkheid
De maatschappij omvat de omgeving van de over-
tweedimensionaal wordt afgebeeld. In de tabel zijn
heid, met name de burgers en maatschappelijke organisaties waaraan diensten worden verleend en
waardoor produkten van de overheid worden afgenomen. In het geval van de renterenseignering kunnen de baten voor de omgeving vertaald worden in
bij voorbeeld een gelijkheid van behandeling, een
bescherming van de privacy enzovoort. Afhankelijk
van de hierarchische instelling van de organisatie en
enkele voorbeelden van de renterenseignering-casus geexpliciteerd. Deze explicitering staat dan achter een dubbele punt.
Hierbij willen we enkele algemene opmerkingen
maken. Ten eerste is het opvallend dat niet ieder
aspect van de derde dimensie op ieder niveau even
belangrijk is. Het technische aspect is bij voorbeeld
de mate van standaardisatie tussen de lokale eenhe-
slechts op de eerste kolom van toepassing. Juridische en politieke aspecten achten we met name op
tweede niveau denken aan de volgende baten:
het maatschappelijk niveau van belang, terwijl economische baten zich op ieder niveau kunnen voor-
–
9. RJ. Kauffman en P. Weill, An evaluative framework for
research on the performance effects of information techno-
den (vgl. de belastingeenheden) kan men op het
het simplificeren van procedures;
het herzien van de werkstroom;
het rationaliseren van activiteiten;
het elimineren van functies, niveaus, enzovoort.
Indien de organisatie lokaal relatief sterk verschillend opereert dienen dergelijke baten op het niveau
lager te worden beschouwd. Het derde niveau ont-
ESB 3-7-1991
logy investment, in: Proceedings of the tenth international
conference on information systems, Boston, 1989.
10. J.A. Kamphuis, De hoofdlijnen van de discussie, in:
Voorberichten regeringscommissaris Rijksdienst, Den
Haag, 1985, biz. 30-31.
Tabel 1. De uitgewerkte benefit assessment grid
Tijd
Niveau
ISinvesteringa
Individuele
ambtenaar
– Gebruikers vriendelijkheid
ISperfbrmance
Organisatie
performance
– Arbeidssatisfactie
(sociaal)
– Werkinhoud medewerker
(verdwijnen routinematige
(technisch): kwestie
van druk op de knop
in plaats van fysiek door- taken) (sociaal): meer tijd
zoeken papierstapels
voor moeilijke gevallen
Afdeling
of team
– Monitoring: bijhouden aantal controles
(technisch)
– Standaardisatie
werkzaamheden: controles identiek(soc.)
– Produktiviteit (economisch):
meer controles, tevens
veigroting ‘span of control’
voor leidinggevende (soc.)
– Efficienter overleg mogelijk
(sociaal)
doen. Ten tweede kunnen de baten die in de ene
eel van het raster gerealiseerd worden, de mogelijke
baten op een ander niveau tegenwerken. Zo werkt
het optimaal tegemoetkomen aan de privacy-wetgeving op z’n minst complicerend voor de wens van
een volledige integreerbaarheid met andere systemen. Privacyregels kunnen zo ook de optimalisering van de gebruikersvriendelijkheid tegenwerken.
Ten slotte kan het verdwijnen van routinematige taken op individueel niveau op een hoger niveau een
andere coordinatie met zich meebrengen. In het algemeen geldt dat de realisatie van baten op het ene
niveau gevolgen kan hebben voor de werkwijze op
een ander niveau.
Samenvatting en conclusies
In dit artikel is de BAG gepresenteerd als een methode om op een systematische manier baten van informatiesystemen te achterhalen. Het meten van deze
baten en het vergelijken van deze baten met de kosEenbeid/
vestiging/
directie:
– Minder ondersteu-
ningsmiddelen
(economisch)
– Betere benutting
technische infrastructuur (techn.):
efficienter gebruik
computercapaciteit
– Grotere integreerbaarheid systemen:
er wordt aan gewerkt
een groot aantal
belastingaangiftes
geheel automatisch
af te doen (de
renterenseignering
is hier onderdeel
van)
Directie op
ministerie/
overige ministeries
– Afstemming datadefinities (techn.)
– Wetten sneller en
overal identiek in
te voeren (jurid.):
b.v. indien bedrag
belastingyrij te
ontvangen rente
verandert.
Maatscbappij/
individuele
belastingbetaler
– Privacy/bescherming
grondrechten (jur.):
niet alleen door
procedures, maar ook
technisch kan priva-
cy beter beschermd
worden
– Verhoging aard en
kwaliteit dienstverlening: snellere
afhandeling aangiften
– Besturing organisatie (soc.):
verhogen controle-dichtheid
– Transparantie organisatie (sociaal)
– Flexibiliteit organisatie
(sociaal): eerder innen/teruggeven van gelden
– Betrouwbaarheid en controleerbaarheid gegevens (soc.):
betere rentegegevens/beter
te controleren; preventieve
werking t.a.v. belastingaangiftes: voorkomen van nahefflngen
– Verhogen tevredenheid klanten
(soc.): hogere belastingmoraal
– Afzet van gegevens aan derden/
vercommercialisering informatiesystemen (economisch)
– Uitwisselbaarheid van gegevens
met andere instanties (econ.):
door eenmalige aanlevering van
gegevens minder administratieve
lasten voor het bedrijfsleven
– Informatievoorziening voor
politick (politick): betere
raming rijksbegroting mogelijk
– Gelijkheid behandeling burgers
(pol./soc.): grotere gelijkheid in betaling belasting over
rente-inkomsten
– Verbetering overheidsfinancien: a.g.v. meer opgegeven rente
ruim/ 500 mln. extra belastingopbrengsten in 1988 t.o.v. 1985
– Preventieve werking: het aantal
frauduleuze opgaves is aanzienlijk gedaald
ten (ook in de tijd en eventueel rekening houdend
met de bijbehorende kansen dat gebeurtenissen
zich voordoen) dient de volgende stap te zijn. Op
deze tweede stap wordt in dit artikel niet ingegaan,
de methodiek staat voorop.
De vraag of investeringen via verbetering van het informatiesysteem leiden tot betere prestaties staat bij
de BAG centraal. Door het definieren van verschillende niveaus draagt de BAG ertoe bij dat bestuurlijke beslissingen op het juiste niveau plaats vinden.
De BAG geeft aan op welk niveau in de organisatie
de meeste baten worden gegenereerd. Indien de
meeste baten niet op centraal niveau, maar lager
worden verkregen, kan de verantwoordelijkheid
voor de investering en de ontwikkeling van het informatiesysteem ook lager worden gelegd. Daarnaast kan de BAG dienst doen in de verschillende fasen van informatieplanning, de ontwikkeling van
informatiesystemen en de evaluatie van de systemen achteraf. Zij wijst er op dat in de praktijk twee
vragen op de voorgrond moeten treden: baat infor-
matisering in een bepaalde omgeving, en aan welke
voorwaarden moet voldaan zijn wil men eventuele
baten ook werkelijk realiseren?
De belangrijkste conclusie is volgens ons dat de
BAG de mogelijkheid biedt een aantal te ontwikkelen informatiesystemen systematisch naast elkaar te
leggen en daarbij tevens de potentiele mogelijkheden van de te ontwikkelen informatiesystemen te
vergroten. Als zodanig kan de BAG als basis voor de
informatieplanning worden gebruikt. De BAG kan
beslissers er vooraf op attent maken dat informatise-
ring keuzes noodzakelijk maakt. De methode biedt
daarbij zowel mogelijkheden tot het ontwikkelen als
het evalueren van informatiseringsbeleid. Hierdoor
kan een leereffect ontstaan dat de besluitvorming
voor nieuwe informatiseringsprojecten ten goede
komt. Bij informatiebeleid moet men immers, net
als bij elk ander beleid, in acht nemen dat: “where
one wants to go depends on whether one is able to
get there ,11
Jos Huigen
GuusJanssen
a. Diverse indicatoren voor de cellen in deze kolom zijn te vinden in G.B. Davis
en M.H. Olson, Management information systems, 2e druk, McGraw Hill, New
York, 1985, met name hoofdstuk 15.
11. A.B. Wildavsky, The art and craft of policy analysis,
Londen, 1981, biz. 9.