ECONOMIE
ling van begrotingsartikelen in 1989
zijn daarvan de oorzaak.
Overheid en
overhead
De efficiency van de publieke sector
staat hoog op de agenda van politici
en ambtenaren. Bij de tussenbalans
spelen operaties als ‘grote efficiency’
een belangrijke rol. Vooral de rijksoverheid lijkt het doelwit. De belangstelling voor het onderwerp staat in
schril contrast met de empirische
kennis daarover. Onderzoek dat wij
onlangs uitvoerden wijst op grote
verschillen in omvang en ontwikkelingvan het centrale apparaat bij ministeries.
Over de doelmatigheid van centrale
diensten bij de rijksoverheid in Nederland is weinig empirische kennis
beschikbaar. Alleen het Sociaal en
Cultured Planbureau heeft incidenteel aandacht besteed aan dit type
diensten1. Op dit terrein is meting
van de doelmatigheid niet eenvoudig. Indicatoren voor de omvang
van de produktie ontbreken doorgaans, terwijl het bovendien veelal
gaat om tussenprodukten – informatie, advisering – die elders in de publieke sector worden gebruikt. In opdracht van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken is een ‘pilot study’ verricht naar de personeelsinzet
bij vijf clusters van centrale stafdiensten . Het betreft onderdelen die bij
de meeste ministeries voorkomen en
die daarom redelijk vergelijkbaar
zijn: personeelszaken, organisatie en
automatisering, accountantsdienst
en financieel-economische zaken,
wetgeving en juridische zaken, en
overige centrale diensten van algemene aard (huisvesting, materiele
voorzieningen, voorlichting en documentatie en algemene leiding van
het ministerie). Het onderzoek bestrijkt de periode 1980-1990 en heeft
betrekking op de elf grootste ministeries3. Er is gekozen voor een pragmatische aanpak, waarbij uitsluitend
gebruik is gemaakt van bij begrotingen gepubliceerde gegevens. Deze
basisgegevens zijn intensief bewerkt
om over de periode 1980-1990 vergelijkbare gegevens te verkrijgen.
Voortdurende reorganisaties, de interdepartementale herindeling in
1983 en een ingrijpende — tussen ministeries niet consistente – herinde-
Kengetallen
Idealiter moeten de ingezette middelen (personeel en materieel) van centrale ondersteunende diensten worden vergeleken met de eindprodukten die de betrokken ministeries
afleveren aan burgers, instellingen of
bedrijven. Door het karakter van de
dienstverlening is dat thans niet goed
mogelijk; de identificatie van finale
produkten levert vooralsnog problemen op. In het onderzoek wordt voorlopig volstaan met een vergelijking
van de ingezette middelen in verhouding tot indicatoren die de omvang
van de directe ‘klantenkring’ van de
betrokken onderdelen karakteriseren.
Zo draagt een afdeling personeelszaken weliswaar bij aan het tot stand komen van een eindprodukt (bij voorbeeld het verschaffen van collectief
gefinancierd onderwijs bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen), maar is de omvang van de feitelijke activiteiten grotendeels een
afgeleide van de personeelsomvang
van het ministerie. Uiteraard betekent
het efficient bedienen van de directe
klantenkring nog niet dat de inzet van
middelen zonder meer adequaat is in
het primaire produktieproces. In dit
beperkte onderzoek is gekozen voor
eenvoudige kengetallen, die de inzet
van personeel bij de centrale diensten
relateren aan de omvang van de belangrijkste klantenkring: het personeel van het betrokken ministerie.
Voor de combinatie accountantsdienst en financieel-economische zaken is als alternatief een relatie gelegd met de omvang van de te
beheren of controleren uitgaven. De
nadruk ligt op de onderlinge vergelijking van de aldus bepaalde kengetallen tussen ministeries .
Resultaten
In de periode 1980-1983 stijgt de totale, voor arbeidstijdverkorting gecorrigeerde, personeelsbezetting bij
vrijwel alle ministeries. Daarna daalt
de totale personeelsbezetting bij de
meeste ministeries door afslankingsen privatiseringsoperaties5. Per saldo is de gecorrigeerde personeelsbezetting van alle hier behandelde ministeries samen tussen 1980 en 1990
met slechts 3% afgenomen, ook al is
er in de periode 1983-1990 sprake
van een daling met 9%. Het totale
personeelsbestand bij het Rijk keert
daarmee in 1989 terug op het niveau
van 1980. Een duidelijke uitzondering op de geconstateerde trend is
het Ministerie van Justitie (JUS).
Door uitbreidingen bij politic en
rechterlijke macht blijft de personeelsbezetting daar ook na 1983
doorgroeien. Vergeleken met het totale personeelsbestand is de bezetting van het totaal van de centrale
diensten in de periode 1980-1990
aanzienlijk sterker gedaald (18%).
Voor een deel is dit toe te schrijven
aan decentralisatie van bepaalde staftaken naar decentrale eenheden binnen de ministeries, voor een ander
deel aan de invulling van de afslankingsoperaties. Uitzondering op dit
patroon is het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV), waar de personeelsbezetting
van de hier gedefinieerde centrale
diensten in de jaren tachtig per saldo
is gestegen.
De materiele uitgaven van de ministeries in enge zin, dat wil zeggen exclusief omvangrijke buitendiensten,
geven een opvallende ontwikkeling
te zien. Tussen 1980 en 1990 zijn die
uitgaven, gecorrigeerd voor de algemene prijsstijging, voor het Rijk als
geheel ruimschoots verdubbeld: van
ruim/ 500 mln. in 1980 tot bijna
/ 1,4 mrd. in 1990 (in guldens van
1990). Vooral bij Binnenlandse Zaken (BIZA), Economische Zaken
(EZ), JUS en Verkeer en Waterstaat
(VW) is die stijging aanzienlijk groter dan gemiddeld. De precieze oorzaak van die stormachtige ontwikkeling — bij een per saldo gedaalde
personeelsbezetting – is met de verzamelde gegevens niet goed aan te
geven. Waarschijnlijk hebben vooral
sterk gestegen automatiseringsuitgaven en de toegenomen uitbesteding van werkzaamheden een rol gespeeld .
De omvang van de centrale diensten
is vervolgens in verband gebracht
1. R. Goudriaan et al., Kosten van kwartaire diensten 1970-1983, Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1986.
2. R. Goudriaan en H. de Groot, Ministe-
ries gemeten – kengetallen over centrale
diensten bij de rijksoverheid, Erasmus
Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 1991.
3. Het Ministerie van Defensie is buiten
beschouwing gelaten vanwege ontbre-
kende gegevens over de inzet van militair
personeel bij de centrale diensten.
4. Er is ook een beperkte vergelijking gemaakt met instellingen buiten de rijks-
overheid; die blijft in dit artikel buiten beschouwing.
5. Details over de ontwikkeling per ministerie zijn in ons eerder genoemde onderzoeksrapport te vinden.
6. Vergelijk Derdeperiodieke voortgangsrapportage afslankingsoperatie. Tweede
Kamer, 1990-1991, 19 827, nr. 3.
DEZEWEEK
met de klantenkring van die diensten, vooralsnog gelijk gesteld aan
het totale personeel van het ministerie. In label 1 wordt via indexcijfers
Figuur 1. Omvang personeel centrale diensten per 1OOO werknemers
(1980 = 100) een beeld gegeven van
de meest opvallende ontwikkelingen van de centrale diensten per
1000 werknmers in de periode 1980 1990. Figuur 1 geeft een beeld van
de absolute niveaus van de centrale
diensten per 1000 werknemers voor
alle onderzochte ministeries in 1990.
Voor het Rijk als geheel daalde de
personeelsinzet bij de centrale diensten per 1.000 werknemers in de periode 1980-1990 met 15%. Het beeld
is echter divers. Bij BIZA, EZ, LNV
en VW is dit kengetal tussen 1980 en
1990 zelfs gestegen. De scherpe stijging bij BIZA wordt veroorzaakt
door de privatisering van het rijkscomputercentrum in 1990, waar
geen corresponderende daling bij de
centrale diensten tegenover stond.
In 1989 was de waarde van de index
nog 103.
Nadere analyse van de kengetallen
voor de afzonderlijk beschouwde
centrale diensten leert dat de daling
per 1.000 werknemers het grootst
was bij de overige centrale diensten
(huisvesting, materiele voorzieningen, enzovoort). De afdelingen accountantsdienst en financieel-economische zaken, en organisatie en
automatisering laten over de periode
1980-1990 per saldo een vrijwel gelijkblijvend niveau per 1.000 werknemers zien. Vanaf 1987 neemt het kengetal voor de eerste groep weer toe,
mogelijk door de toegenomen aandacht voor financieel beheer en de
herziening van het comptabel bestel.
Opvallend is dat de personeelsinzet
voor wetgeving en juridische zaken
per 1.000 werknemers in de jaren
Biza Buza EZ
Fin
JUS LNV OW SZW VW VROMWVC
tachtig gemiddeld is gestegen, ondanks de in het regeringsbeleid voorgestane deregulering. Alleen bij het
Ministerie van WVC kan een sterk
toegenomen decentralisatie van de
staftaken worden geconstateerd.
Figuur 1 onthult dat het niveau van
de personeelsinzet bij de centrale
diensten per 1.000 werknemers in
1990 vooral bij BIZA, Buitenlandse
Zaken (BUZA) en Onderwijs en Wetenschappen (OW) aanzienlijk hoger
ligt dan het gemiddelde. Het betreffende kengetal is erg laag bij het Ministerie van Financien (FIN), JUS en
VW . De verschillen tussen ministeries kunnen niet worden verklaard
door schaaleffecten. Hoewel het
voorstelbaar is dat kleine ministeries
een relatief grote overhead hebben,
blijken er ook tussen ministeries van
vergelijkbare omvang behoorlijke
verschillen in de personeelsinzet bij
de centrale diensten te bestaan.
De hier gepresenteerde kengetallen
vormen naar hun aard een eenvoudige afspiegeling van een complexe
werkelijkheid. Zij dienen daarom
Tabel 1. Personeel centrale diensten per 7.000 werknemers 1980-1990, indices
met 198O – 100
Ministerie
1982
1986
1990
Binnenlandse Zaken
Buitenlandse Zaken
Economische Zaken
107
102
102
Justitie
LNV
O&W
SZW
Verkeer en Waterstaat
VROM
WVC
94
101
99
102
94
101
102
97
110
101
100
94
80
98
103
103
111
99
60
132
100
103
97
76
111
83
69
106
85
49
Totaal (Rijk)
101
92
85
met voorzichtigheid en verstand te
worden gehanteerd. Niettemin kunnen dergelijke kengetallen belangrijke ontwikkelingen signaleren, als
hulpmiddel bij gerichte pogingen tot
vergroting van de doelmatigheid in
de publieke sector.
Een aantal vragen kon in het vooronderzoek nog niet worden beantwoord. De omvang van ondersteunende diensten op andere niveaus
verdient nadere analyse; die is immers evenzeer van belang voor een
totaal oordeel over de doelmatigheid op een bepaald beleidsterrein.
Ook bij decentrale beleidsafdelingen, uitvoerende rijksdiensten en gesubsidieerde instellingen kan immers sprake zijn van een minder
doelmatige inrichting van de produk-
tie. Dat vereist nader onderzoek,
waarbij het hier gebruikte omvangrijke gegevensbestand over personeel
en uitgaven van de rijksoverheid
goede diensten kan bewijzen.
Rene Goudriaan
Hans de Groot
De auteurs waren ten tijde van het onderzoek verbonden aan de vakgroep Openbare Financien en Belastingrecht van de
Erasmus Universiteit Rotterdam. De tweede auteur is vanaf 1 maart directeur van
het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
FinanciSn
ESB 27-2-1991
7. Sommige buitendiensten beschikken
over eigen stafdiensten van het hier behandelde type. In die gevallen is het niet
zinvol het totale personeel van het ministerie in de noemer van het kengetal op te
nemen. In het onderzoek zijn gevoeligheidsanalyses op dit punt uitgevoerd. Dit
leidt alleen voor FIN – door de grote omvang van de belastingdienst — tot kwalitatief andere resultaten. Bij FIN is in dat geval de bezetting van de centrale diensten
per 1.000 werknemers hoger dan gemiddeld.