Het grote onvermogen
Een kritiek op de gangbare analyse van de overheidsfinancien
Bij analyses van de financiele positie van de Nederlandse overheid is de nadruk te
eenzijdig gelegd op het financieringstekort. Uitgaande van de recente theorie over
openbare financien zou de vermogenspositie van de overheid centraal moeten staan.
Veronachtzaming van deze theorie heeft geleid tot uitholling van het netto vermogen van
de overheid. Een verklaring voor deze suboptimale handelwijze is te vinden in het
strategische gedrag van politici. Zij kunnen trachten de volgende anders samengestelde
regeringscoalitie op te zadelen met ongewenst hoge tekorten en te lage belastingen.
Nieuwe instituties zijn nodig om deze kortzichtige handelwijze te voorkomen.
DRS. H.A. KEUZENKAMP – PROF. DR. F. VAN DER PLOEG*
Regeren is vooruitzien. Deze oude wijsheid lijkt nu al
sinds een jaar of tien te zijn ingeruild voor onvermogen om
moderne economische principes te gebruiken bij het analyseren van de overheidsfinancien en het uitdenken van
begrotingspolitiek. Zodoende heeft de discussie over het
terugbrengen van het financieringstekort de krantenpagina’s en kamerdebatten beheerst, terwijl vrijwel onopgemerkt een relevantere grootheid, het vermogen van de
Staat der Nederlanden, werd uitgehold.
De lange-termijnpositie van de overheidsfinancien is
daardoor aangetast. Beter was het geweest als door het
beleid onderscheid was gemaakt tussen overheidsinvesteringen en consumptieve overheidsuitgaven en als men
een goede inschatting had gegeven van het permanente
financieringstekort; de hoogte van het tekort waarbij netto
vermogen van de overheid niet wordt aangetast.
In het onderstaande zullen wij nagaan in hoeverre het
gevoerde beleid overeenstemt met een begrotingspolitiek
die gebaseerd is op aanbevelingen van de moderne leer
van de openbare financien. We zullen eerst deze leer
uiteen zetten, vervolgens interpreteren wij enige gangbare
analyses (zoals die van de Studiegroep Begrotingsruimte)
in dit licht. Ten slotte bekijken we de data die voor Nederland beschikbaar zijn en vergelijken deze met data van
enkele andere landen.
De moderne theorie van de openbare financien
Sinds begin jaren zeventig is er een tamelijk snelle
ontwikkeling van de theorie van de openbare financien
geweest. Blinder en Solow zetten een belangrijke stap door
de macro-economische theorie te verrijken met de budgetrestrictie van de overheid1. Tevens is de analyse van
schuld en belastingen en hun invloed op de economische
ontwikkeling in een nieuw daglicht komen te staan. De
belangrijke vernieuwing is de dynamische analyse van de
overheidsfinancien. Daardoor wordt het mogelijk om de
608
gevolgen van het financieringsbeleid op voorraadgrootheden (zoals het vermogen van de Nederlandse overheid)
analytisch te beschouwen. Hier zullen wij op voortbouwen.
Gegeven een toekomstige stroom van primaire overheidsuitgaven (overheidsuitgaven exclusiefrentelasten) is ergeen
reden om aan te nemen dat het uitmaakt of deze op korte
termijn worden gefinancierd door belastingheffing of door het
verkopen van staatsobligaties. Op lange termijn is de enige
optie: belastingheffing nu, of belastingheffing in de toekomst.
Staatsschuld maakt het mogelijk belastingheffing tijdelijk uit
te stellen. Als individuen zich hiervan bewust zijn, zullen ze
de staatsobligaties die ze in hun bezit hebben niet als netto
vermogen beschouwen ;er staan immers toekomstige belastingverplichtingen tegenover waarvan de contante waarde
wegvalt tegen die van de obligaties. Dit alles staat bekend
onder de term ‘Ricardian equivalence’.
De kasrestrictie van de overheid is dat het verschil tussen
primaire overheidsuitgaven, zeg u, plus rentelasten aan de
ene kant en belastingopbrengsten, b, aan de andere kant
gedekt moet worden door het verkopen van staatsobligaties,
s, aan huishoudens en bedrijven. De omvang van het financieringstekort, f, en de Staatsschuld, s, is waar iedereen zich
druk over maakt. Alle waardebedragen zijn uitgedrukt als
percentages van het nationaal inkomen. Dan geldt dus:
As = f – (n + n) s = (r – n) s + u – b,
f =is + u – b
(1)
waar r de reele rente, n de inflatievoet en n de groeivoet
van het reele inkomen is. De groeivoet van het nominale
inkomen is ji+n. We abstraheren van monetaire financiering. Totale uitgaven (u) zijn consumptieve uitgaven (uc)
plus kosten van investeringen (u ) minus opbrengsten van
overheidskapitaal (o).
* De auteurs zijn respectievelijk assistant in opleiding en hoogleraar econpmie aan het Centre for Economic Research, Katholieke
Universiteit Brabant. Zij zijn Raymond Gradus en Harry Verbon
erkentelijk voor commentaar op eerdere versies van dit artikel.
1. A. Blinder en R. Solow, Does fiscal policy matter?, Journal of
Public Economics, jg. 2, 1973, biz. 318-337.
Omdat s, u en b percentages van het nominale nationale
inkomen zijn, is niet de nominale rente, i, maar de voor
nominale groei gecorrigeerde rente van belang voor de
verandering van de schuldquote. Voor een land als Nederland is solvabiliteit van de overheid een realistische veronderstelling. Dit betekent dat de lange-termijngroeivoet van
de staatsschuld kleiner moet zijn dan de rentevoet. Wanneer dit het geval is kan de kasrestrictie geVntegreerd
worden en verkrijgt men de intertemporele balansrestrictie
van de overheid:
jr
=
l bHr-n)KWr-n(b); u^(r.n)Kwr. n(u) (2)
waar KWr-n(u) de contante waarde is (gebruik makende
van de discontovoet r-n) van de toekomstige stroom van
verwachte primaire uitgaven; analoog voor KWr-n(b). Met
andere woorden, de huidige staatsschuld plus de contante
waarde van toekomstige primaire overheidsuitgaven moet
gelijk zijn aan de contante waarde van toekomstige belastingopbrengsten. Het permanente niveau van primaire
overheidsuitgaven, up, is het constante niveau dat dezelfde
contante waarde opievert als de verwachte, wisselende
stroom van toekomstige primaire overheidsuitgaven. Indien overheidsinvesteringen een marktrendement behalen
dan geldt up=ucp en kunnen deze uit de intertemporele
balansrestrictie van de overheid gedebudgetteerd worden.
Een verhoging van het permanente niveau van primaire
overheidsuitgaven met een procent vereist, voor een gegeven hoeveelheid staatsschuld, een verhoging van een
procent van het permanente niveau van belastingopbrengsten, bp. Dit kan of door een verhoging van de belastingopbrengsten met een procent in elk jaar, of door een
grotere verhoging van de belastingopbrengsten in een van
de volgende jaren.
De consumptie van huishoudens, zeg c, is een positieve
functie van de som van hun financiele vermogen, zeg
v = s+v* waar v* het netto buitenlandse vermogen is, en
hun menselijk vermogen, zeg m = KWr-n(1-b). Het menselijk vermogen komt dus overeen met de contante waarde
van de stroom van toekomstige netto inkomens van huishoudens. Het volgt uit vergelijking (2) dat consumptie geschreven kan worden als:
c = C(v* – KWr-n(uc)), C > 0
(3)
De consumptie van huishoudens hangt dus niet af van de
stroom en het tijdpad van belastingen. Primaire, consumptieve overheidsuitgaven leiden tot ‘crowding out’. Dit resulteert in de reeds genoemde Ricardiaanse equivalentie tussen financiering met belastingen of met staatsobligaties. Het
resultaat verschilt met een meer Keynesiaanse analyse,
waarin belastingverlaging directe gevolgen heeft: een verhoging van het beschikbare inkomen en van de consumptie. In
het geval van Ricardiaanse equivalentie weet het publiek dat
uitstel van belastingen geen afstel betekent. Eens wordt de
rekening gepresenteerd waarvan de contante waarde gelijk
is aan het belastingvoordeel van nu.
‘Tax smoothing’
De Studiegroep Begrotingsruimte gaat uit van een vrij
beperkte doelstelling: de staatsschuldquote mag niet exploderen2. Gegeven dat een aantal leden van de Studiegroep
gecharmeerd was van de aanbodeconomie, is het niet zo
vreemd dat de Studiegroep het pleidooi voor een sterke
vermindering van het financieringstekort gepaard laat gaan
met een sterke vermindering van de uitgavenquote, u, in
plaats van met een sterke stijging van de belastingquote, b.
De voornaamste conclusie van de Studiegroep was echter
dat het financieringstekort tijdens de huidige regeringsperio-
ESB 4-7-1990
de moest dalen tot 2 a 3% van het nationale inkomen. Dit
voorstel is door de politiek op een vrij ongenuanceerde wijze
geaccepteerd. Er wordt bij voorbeeld niet benadrukt dat als
de nominale groei van het nationale inkomen stijgt, het
financieringstekort in een evenwichtige toestand hoger mag
zijn, f = (n+n)s, alhoewel deze berekeningen wel in het rapport van de Studiegroep vermeld worden. Een voorbeeld:
wanneer er geen inflatie is, de economische groei 2,5%
bedraagt en een ‘acceptabel’ niveau van de staatsschuld
80% is, dan bedraagt een evenwichtig financieringstekort
2,0% van het nationale inkomen. Als echter de inflatie, ;t, 4%
bedraagt, dan mag het financieringstekort in evenwicht5,2%
bedragen. Gegeven de oplopende inflatie in West-Europa,
is het beter om advies te geven over een gewenst financieringstekort aangepast voor inflatie en groei.
Er wordt in de politieke discussies helaas ook weinig
aandacht gegeven aan hoe de doelstelling van een stabilisatie van de staatsschuldquote op een goede manier verwezenlijkt kan worden. Sterker nog, de praktijk van het bezuinigen heeft geleerd dat de kansen groot zijn dat dit verwezenlijkt wordt door investeringen van de overheid in plaats van
consumptieve- of overdrachtsuitgaven te verlagen3. Gegeven de preferenties van de regeringscoalitie voor de overheidsuitgaven zijn we geTnteresseerd in de optimale belastingvoet en staatsschuld. Er wordt verondersteld dat de
huidige en toekomstige primaire uitgaven van de overheid
bepaald worden door deels exogene factoren, zoals de
omvang van de uitkeringen aan werklozen en arbeidsongeschikten, en dat deze in ieder geval een politieke keuze van
de regeringscoalitie zijn. De minister van Financien bepaalt
vervolgens het optimale beleid voor belastingen en staatsschuld. Om het probleem niet triviaal te maken en ook
vanwege de realiteitszin, nemen wij aan dat Ricardiaanse
equivalentie niet geldt vanwege verstoringen (minder hard
werken), fraude en kosten (ambtenaren van de fiscus, bij
voorbeeld) die gepaard gaan met belastingheffing. Een ‘rationele’ overheid minimaliseert de ‘excess burden’ (het welvaartsverlies) van belastingheffing:
(4)
W = KWr-n (0,
rekening houdend met haar intertemporele balansrestrictie
(2). Dit leidt tot het resultaat dat de staatsschuld gebruikt
kan worden als smeermiddel om de verwachte veranderingen in de belastingvoeten te elimineren4. De reden is dat
de marginale verstoring door de huidige belastingvoet gelijk moet zijn aan de verwachte marginale verstoring van
toekomstige belastingvoeten.
Substitute in de intertemporele balansrestrictie levert
dan op:
b = (r-n)s + ucp;
As = (uc-ucp) + u 1 -o 1
‘
en
(5)
Vuistregels voor openbare financier!
De principes van deze leer der openbare financien zijn
gebaseerd op (5) en leiden tot de volgende vuistregels.
2. Studiegroep Begrotingsruimte, Naar gezonde overheidsfinancien, 1989.
3. Zie A. Knibbe, De allocatie van investeringen op de rijksbegroting, ESB, 2 mei 1990, biz. 401-404.
4. Zie R. Barro, On the determination of public debt, Journal of
Political Economy, jg. 87, nr. 5, 1979, biz. 940-971. R. Barro,
Federal deficit policy and the effects of public debt shocks, Journal
of Money, Credit and Banking, jg. 12, nr. 4, 1980, biz. 747-762,
beweert dat tax smoothing een goede beschrijving biedt voor het
gevoerde financieringsbeleid in de VS (tot 1976). J. Kremers, US
federal indebtedness and the conduct of fiscal policy, Journal of
Monetary Economics, jg. 23, 1989, biz. 219-239, laat zien dat
deze empirische geldigheid na 1980 is verdwenen.
609
– De uitstaande staatsschuld, s, is enkel en alleen van
historisch belang. Wanneer men vindt dat de “rentelasten
op de uitstaande staatsschuld de andere overheidsuitgaven, u dus, verdringen”, dan is dit niet in overeenstemming
met de hier geschetste leer der openbare financien.
– Wanneer de politiek er voor kiest om het huidige peil van
primaire uitgaven niet te veranderen in de toekomst
(u=up), dan is het optimaal om tevreden te zijn met de
huidige staatsschuldquote (As=0). Het financieringstekort komt dan overeen met de inflatie-cum-groeibelasting
op de uitstaande staatsschuld (f = (jt+n)s). Een interpretatie van de Studiegroep Begrotingsruimte is dat dit de
regel is waar op lange termijn naar wordt gestreefd.
– Een permanente verlaging van de primaire uitgavenquote leidttot een onmiddellijke verlaging van de belastingvoet, zonder gevolgen voor het financier!ngstekort of de
staatsschuld. Dit is een evenwichtige terugdringing van
de collectieve sector.
– Wanneer de uitgavenquote tijdelijk hoger is dan normaal
(u > up), bij voorbeeld vanwegetijdelijk hogere werkloosheid door een tijdelijke inzinking van de wereldhandel,
dan is het optimaal om de belastingvoet onveranderd te
laten, een hoger dan evenwichtig financieringstekort te
hebben en de staatsschuld op te laten lopen (As > 0).
Deze uitkomst is niet het gevolg van anti-cyclisch Keynesiaans conjunctuurbeleid, maar van een goed (neoklassiek) beheer van de openbare financien. Terugblikkend op de oplopende staatsschuld rond 1980 is dit niet
noodzakelijk een onverstandig beleid geweest.
– Wanneer echter na verloop van tijd blijkt dat de verhoging van de werkloosheid en de bijbehorende uitkeringen een permanent karakter hebben – de vervreemding
van de langdurig werklozen van de arbeidsmarkt geeft
hysterese-effecten die dit aannemelijk maken5 – dan
moeten de belastingen onmiddelijk worden verhoogd.
De staatsschuld mag niet verder toenemen. Dit pessimisme is wellicht de reden voor de recente aanbevelingen van het Internationale Monetaire Fonds om de belastingen te verhogen in Nederland.
– Alleen wanneer men kiest voor een hogere primaire
uitgavenquote in de toekomst zal de overheid staatsschuld gaan aflossen om zo meer financiele ruimte te
scheppen voor later.
– Voor overheidsinvesteringen geldt ook dat de kost voor
de baat uitgaat. Als de interne rentevoet van investeringsprojecten gelijk is aan de marktrente, dan zal de
permanente primaire uitgavenquote (up) onveranderd
zijn terwijl de initiele kosten van de investeringen de
primaire uitgavenquote tijdelijk zal doen stijgen (u > up
vanwege u > o’). De optimale financiering voor de
overheid is dus om de belastingvoet onveranderd te
laten, het financieringstekort te laten stijgen, en de
label 1. Vorderingensaldi, netto overheidsschuld en rentelasten (in procenten van het bnp)
Vorderingensaldi:
61-70
Nederland
lerland
Belgie
Italie
Groot-Brittannie
Verenigde Staten
West-Duitsland
71-80
-0,8
-3,6
-1,5
-2,3
-0,6
-1,9
-8,4
-5,0
-7,3
-3,0
-0,8
-2,0
0,4
81-90
-5 ,6
-8 ,9
-8 ,6
-11 ,1
-1 ,5
-2 ,7
-1 ,8
Staats- Renteschuld lasten
1989 1990
1990
-4 ,4
-3 ,7
-6 ,0
-10 ,3
1 ,5
-2 ,3
0 ,0
64
119
98
32
29
25
5,8
8,6
10,9
9,1
3,1
2,6
staatsschuld te doen oplopen. Dit komt dicht bij de
Gulden Financieringsregel; de overheid mag lenen voor
alle investeringsprojecten die een marktrente verdienen.
Voor alle duidelijkheid moet nog worden opgemerkt dat,
als de uitstaande schuld slechts van historisch belang is,
dit geen alibi voor beleidsmakers kan zijn om de schuld
maar op zijn beloop te laten. De gedachte dat volgend jaar
de schuldquote wederom slechts van historisch belang is,
en dat er dus geen reden tot terughoudendheid bestaat,
berust op een misvatting omdat daarmee het (vooruitziende) intertemporele karakter van deze theorie wordt miskend. Een hogere schuld leidt, hoe dan ook, op langere
termijn tot hogere belastingen.
Het permanente financieringstekort
In het voorgaande behandelden wij de theorie van de
openbare financien. Het is nu tijd om de empirie te bezien.
Een aantal feiten is genoegzaam bekend: de omvang en
ontwikkeling van het financieringstekort horen daar zonder
meer bij. Voor de volledigheid wordt in label 1 echter toch
een vergelijking van het tekort en de staatsschuld van
Nederland en enkele andere landen gepresenteerd. Uit dit
soort gegevens worden vaak grootse conclusies getrokken, waarbij niet alleen het verschil tussen lenen voor
consumptie en lenen voor investeringen wordt miskend,
maar ook een foutief beeld over de lange-termijnontwikkeling van de overheidsfinancien ontstaat. De snelle conclusies die uit tabel 1 getrokken kunnen worden zijn dat
Nederland, met haar schuld van 64% van het bnp, ergens
in de middenmoot van de ge’industrialiseerde landen ligt.
De schuld van de VS, waar steeds zoveel om te doen is,
lijkt nogal mee te vallen, het Verenigd Koninkrijk is zelfs aan
het aflossen. lerland, Italie en Belgie hebben alien een
hogere staatsschuldquote. Toch zeggen deze cijfers weinig
zolang we niet weten wat er tegenover staat. De keerzijde
is het overheidstoez/Y: lantaarnpalen, spoorwegen, ziekenhuizen, musea, universiteiten, en een flinke stapel goud.
Tegenover de staatsschuld staat een staatsvermogen.
Zonder een inschatting van het laatste getal kan er geen
oordeel worden geveld over de hoogte van het financieringstekort. Het is dus nodig het beeld hiervoor te corrigeren. Ter vergelijking: het vreemde vermogen van bedrijven
uit de nijverheid en dienstensector, die samen ongeveer
een kwart van de totale werkgelegenheid in Nederland
omvatten, bedroeg in 1986 58% van het bnp. Wie al
slapeloze nachten van de overheidsschuld had zal nu
direct het raam uitspringen. De juiste conclusie is natuurlijk
dat de overheid moet lenen voor rendabele investeringen
omdat het gezonde verstand van bedrijfseconomen net zo
goed van toepassing is op de overheid als op bedrijven.
We willen nu inhoud geven aan de berekening van het
permanente financieringstekort. Het liefst zouden wij een
berekening van de contante waarde van de toekomstige
belastingstroom en dito van de overheidsuitgaven willen
maken. Wie de kranten van de afgelopen jaren opslaat en
leest over de vele mee- of tegenvallers weet hoe moeilijk dat
is. Als we echter vergelijking (2) iets gedetailleerder uitschrijven kunnen we een indirecte indicatie voor het verschil
tussen de permanente overheidsuitgaven en belastingen
krijgen. De overheidsuitgaven vallen uiteen in consumptie en
investeringen (zie vergelijking (2)). Netto investeringen (Ak)
zijn gelijk aan bruto investeringen (u1) minus afschrijvingen
(8k), waar k voor de voorraad overheidskapitaalgoederen
Bran: Vorderingensaldi en rentelasten EG-landen: European Economy, nr.
42, november 1989, label 56 e.v.; VS: CEP 1989, biz. 290-291; Overheids-
schuld: OESO, Economic Outlook, december 1988.
610
5. Zie bij voorbeeld A. Kapteyn, H. Keuzenkamp en F. van der
Ploeg, De hardnekkige werkloosheid in Nederland, ESB, 16 augustus1989, biz. 794-798.
staat, en 8 net afschrijvingspercentage van de overheid is.
We hadden s + KW(u) = KW(b), dat wordt nu6:
Figuur 1. Het staatsvermogen3 in procenten van het bnp
KW(uc) – KW(b) = v = pkk + pnn + KW((pk – 1 )Ak) – s (6)
waarbij de groei van de overheidsschuld niet groter mag zijn
dan de rentevoet. pnn staat voor de waarde van natuurlijke
grondstoffen waarop de overheid aanspraak heeft (grondbezit, aardgas). PR is de schaduwprijs voor overheidskapitaal.
Als het rendement op overheidskapitaal gelijk is aan de
marktrente dan is pk=1. In dat geval zijn overheidsinvesteringen (of verkoop van staatseigendom), k, niet relevant voor
de lange-termijntoestand van de overheidsfinancien en valt
de derde term aan de rechterkant van vergelijking 6 weg.
Vergelijking 6 geeft aan dat de overheidsschuld zelf niet
de belangrijkste grootheid is voor de analyse van de langetermijnoverheidsfinancien, maar het netto vermogen van de
overheid, v, welke bestaat uit overheidskapitaalgoederen
plus natuurlijke grondstoffen waar de overheid recht op heeft
minus de overheidsschuld. Een aantasting van het vermogen van de staat leidt op langere termijn ofwel tot hogere
belastingen ofwel tot lagere consumptieve uitgaven. Verandering van het vermogen geeft aan hoe groot, gegeven de
belastingen, de toekomstige begrotingsruimte is.
Het permanente, primaire financieringstekort is hetgene
dat gefinancierd kan worden uit het rendement dat het netto
vermogen oplevert: (r-n)v. Wanneer de lopende uitgaven
hoger zijn dan belastingen plus het rendement op het netto
vermogen, uc > b + (r-n)v, is er sprake van een ruim begrotingsbeleid en is de overheid aan het potverteren, Av < 0.
Wanneer de lopende uilgaven lager zijn dan belastingen
plus het rendement op het netto vermogen, is er sprake van
een krap begrotingsbeleid en is de overheid aan het oppotten. Het permanente financieringstekort is gedefinieerd als
fp = (r-n)v + i s + u’ – o
(7)
Er is sprake van een ruim (krap) begrotingsbeleid en van
potverteren (oppotten), wanneer het feitelijke financieringstekort, f, hoger (lager) is dan het permanente financieringstekort, fp.
Voor 1989 is de inflatie-cum-groeibelasting op het netto
vermogen van het Rijk 0,57 miljard en het rendement op
het netto vermogen is 13,87 miljard, zodat het permanente
financieringstekort op 13,3 miljard ofwel 2,8% van het bnp
komt. Omdat het feitelijke financieringstekort 4,7% van het
bnp bedroeg, is de overheid nog steeds aan het potverteren. Deze indruk wordt ook bevestigd door figuur 1. De
voornaamste reden is dat het Rijk haar middelen voornaTabel 2. Verkorte balans van de Nederlandse staat (in
procenten van het bnp)
Activa
1980
1988
Passiva
1980 1988
Korte schulden,
diverse cred.
Liq. middelen,
debiteuren, div.
vorderingen
18,3
21,8
Woningwet
leningen
13,1
10,4
landse schuld
en deeln.
10,2
18,8a
veranderingen
Onroerende en
roerende goed.
27,0
28,4
68,6
79,4
overige
16,6
17,3
26,2
59,0
18,1
23,3
Langel binnen-
Staatsbedrijven
Reserve waarde
‘Saldo’
7,6 -20,2
68,6
79,4
a. In 1985 werd deze post met een bedrag ter waarde van ongeveer 8%
van het bnp opgewaardeerd als gevolg van het opnemen van de goudvoorraad van De Nederlandsche Bank.
Bron: Ministerie van Financien, Miljoenennota, 1982 en 1990.
72
74
75
77
78
80
82
83
85
. 87
jaar
88
a. Berekend als reserve waardeveranderingen + saldo op overheidsbalans.
Bron: Miljoenennota, diverse jaren.
melijk heeft aangewend voor de financiering van overdrachtsuitgaven in plaats van produktieve investeringen.
Kas en balans van de bv Nederland
In label 2 geven we een samenvatting van de staatsbalans voor de jaren 1980 en 1988. Opgemerkt moet worden
dat er flink wat haken en ogen aan deze cijfers zitten. Wat
is bij voorbeeld de waarde vandaag de dag van een Van
Gogh, een F-16 of van een lantaarnpaal? Sommige zaken
ontbreken, zoals de waarde van ‘Slochteren’, of het kunstbezit in Rijkshanden. Deelnemingen en Staatsbedrijven
worden zo mogelijk tegen de beurskoers gewaardeerd. De
Nederlansche Bank zit daar ook tussen, maar die waardeert haar goudvoorraad structureel zo’n 30% beneden de
marktwaarde.
label 2 spreekt duidelijke taal. In een oogopslag is te zien
dat de schuldcreatie van het afgelopen decennium niet ten
goede van de activa van de Staat der Nederlanden is gekomen. Waar bedrijven lenen om te investeren is er door de bv
Nederland voornamelijk geleend om landbouwsubsidies, investeringspremies en overdrachtsuitgaven te financieren.
Met andere woorden: de schulden stegen zonder dat de
activa op de overheidsbalans groeiden, met als gevolg een
enorme daling van het netto vermogen van de staat. De
waarde van roerende en onroerende goederen nam enigszins toe, dit is volledig toe te schrijven aan een stijging bij
militaire goederen. In de voorgaande paragrafen hebben wij
betoogd dat interen op vermogen volgens de theorie geoorloofd is om een tijdelijke terugval van belastinginkomsten te
compenseren. De terugval na de tweede oliecrisis was echter langduriger dan verwacht, bovendien ontbrak voldoende
politieke wil (kamerbreed) om de lopende uitgaven te beperken toen duidelijk werd dat het herstel op zich zou laten
wachten. Het gevolg is dat, terwijl de rest van de economie
bloeit, de overheid nog steeds de broekriem moet aanhalen.
Aan de hand van label 2 kunnen wij vergelijking 6 getalsmalig
invullen om le zien wal er gebeurd is mel de overheidsfinancien. Voor het gemak nemen wij aan dat de schaduwprijzen
gelijk aan een zijn. In 1980 telde de rechlerkant van deze
vergelijking op tot 25,8% van het bnp (10,2 + 27,0 – (16,6 +
26,2 – 18,3 – 13,1)). Oil vermogen bood dus ruimle voor
relatief hoge permanente consumptieve bestedingen of relatief lage permanente belastingen. In 1988 is het vermogen
6. Zie W.H. Buiter, A guide to public sector debt and deficits,
economic policy, jg. 1, nr. 1, 1985, biz. 14-61; en R. Eisneren P.J.
Pieper, A new view of the federal debt and budget deficits, American Economic Review, jg. 74, 1984, biz. 11-29.
ESB 4-7-1990
fill
van 25,8 naar 3,1% van het bnp gedaald. Uiteraard zijn,
gegeven de problemen met de waardering van het staatsbezit, de absolute bedragen betwistbaar, de ontwikkeling is
echter onmiskenbaar.
Terwijl de toenmalige secretaris-generaal van Economische Zaken, Rutten, in zijn laatste nieuwjaarsboodschap
spreekt van “De laatste loodjes van het herstelbeleid” wordt
duidelijk dat er in zeker opzicht nog moet worden begonnen
met serieus herstelbeleid. De jaren tachtig waren desastreus
voor het vermogen van de Staat der Nederlanden, figuur 1
laat zien dat de wending ten goede nog moet komen. De
jaren zeventig vertonen een beeld dat redelijk overeenstemt
met een beleid van optimale begrotingspolitiek. In de jaren
tachtig is het optimale begrotingsbeleid verlaten.
Politieke interpretatie van het gevoerde beleid
De belastingverlaging die in de nadagen van het CDAVVD kabinet werd afgesproken is moeilijkte rijmen met de
tax-smoothing theorie, en nog minder met een anti-cyclische Keynesiaanse theorie (immers, Nederland zit nog
steeds in een fase van bovengemiddelde conjunctuur).
Een verklaring wordt gevonden als niet alleen individuen,
maarook politici strategische beslissingen kunnen nemen.
De verlichte despoot ruimt dan het veld voor politici met
strijdige doeleinden. In dat geval kan een conservatieve
regeringscoalitie de handen van een progressieve opvolger binden door bewust grotere begrotingstekorten te creeren dan ze eigenlijk verstandig acht7. Recente ontwikkelingen in de politieke economie ondersteunen de gedachte
dat de CDA-VVD coalitie probeerde de handen van de
huidige CDA-PvdA regeringscoalitie te binden.
Een ‘linkse’ regering prefereert hogere overheidsuitgaven,
UL, dan een ‘rechtse’ regering (UR). Als een van die regeringen, zeg de rechtse, zich verzekerd wist van eeuwige regeringsmacht dan zou UR samenvallen met de permanente
uitgavenquote up, en zouden de belasting- en schuldpolitiek
volgens de ‘tax smoothing-‘theorie worden vastgesteld. Echter, ze vreest nu opgevolgd te worden door een linkse
regering. Ze kan nu een hoge schuld als erfenis nalaten, met
een belastingtarief dat zelfs beneden het door de ‘rechtse’
regering wenselijk geachte niveau ligt. De daling van de
belastingquote in de eerste helft van de jaren tachtig en van
de belastingtarieven sinds januari 1990 (nog voortkomend
uit de boedel van het kabinet Lubbers-ll) zijn daarmee enigszins verklaarbaar. De Verenigde Staten en Zweden kennen
soortgelijke ervaringen. Overigens is een opmerkelijk gevolg
van deze politiek-economische theorie dat de resulterende
‘tijds-consistente’ overheidsuitgaven tussen het door links en
rechts gewenste niveau in zal liggen. De bestedingenkant
neigt daarmee naar een consensus. Wat de ontvangstenkant
betreft is het resultaat minder optimaal: belastingen zullen
sterker schommelen (en dus meer verstorend werken) dan
in het geval van de verlichte despoot.
Het beeld dat rechtse partijen zuinig en verantwoord met
de staatskas omgaan, terwijl linkse partijen spending parties zijn, klopt noch met de werkelijkheid, noch met de
theorie. Het recente pleidooi van VVD-zijde voorforse extra
landbouwsteun is veelzeggend. Maar een variant op de
bovenstaande politiek-economische theorie laat zien dat
zowel linkse als rechtse partijen een neiging tot excessieve
schuldcreatie kennen, zolang de verkiezingsuitslagen (of
coalitie-onderhandelingen) onvoorspelbaar zijn. Indien de
twee regeringscoalities verschillende soorten consumptieve overheidsuitgaven prefereren (een rechtse coalitie
wenst bij voorbeeld veel WIR- en landbouwsubsidies, een
linkse coalitie hogere bijstandsuitkeringen) en er bestaat
risico dat binnenkort de andere coalitie aan de macht komt,
dan is het ook opportuun om extra te lenen om daarmee
meer ruimte te scheppen voor bevrediging van de huidige
preferenties, ten koste van toekomstige preferences8.
Meer consensus over overheidsuitgaven leidt dan ook tot
betere beheersbaarheid van deze uitgaven.
Pleidooi voor ‘economische vernieuwing’
In ons betoog presenteerden wij de theorie en praktijk
van optimale begrotings- en schuldpolitiek. De theorie die
de meest zinnige inhoud krijgt in de gedaante van het
‘tax-smoothing’ model lijkt het beleid tot ruwweg 1980
aardig te dekken. Daarnadivergeerden theorie en praktijk.
Dit is niet automatisch een kritiek op de voormalige CDAVVD coalities: een relatief strak begrotingsbeleid was eigenlijk alleen gedurende het eerste kabinet Lubbers van
voldoende politieke en maatschappelijke steun verzekerd.
Het gevolg is dat in de jaren tachtig verkeerde prioriteiten
zijn gelegd: het blindstaren op het financieringstekort ging
gepaard met een geruisloze ondergang van het overheidsvermogen. Het is te hopen dat de ideeen voor de uitbreiding
van het Infrafonds, zodat daarin overheidskapitaal en investeringsstromen kunnen worden ondergebracht, een
aanzet vormen tot een trendbreuk in vergelijking met de
kortzichtige visie op de overheidsfinancien die gangbaar
was gedurende de laatste zeven jaar.
Waar ook kritiek gerechtvaardigd is, is op de economische
beleidsaanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte. Gezonde overheidsfinancien beginnen met een gezonde
economische analyse, deze ontbreekt op sommige plaatsen
in het rapport van de Studiegroep. Dat neemt niet weg dat
wij de belangrijkste aanbeveling van de Studiegroep of de
Commissie Economische Deskundigen voor het terugdringen van het financieringstekort van harte onderschrijven. Het
is echter van belang dat het herstelbeleid van de openbare
financien, dat in wezen nog beginnen moet, gericht moet zijn
op een terugdringing van consumptieve- of overdrachtsuitgaven. Het herstelbeleid mag nooit en te nimmereen excuus
zijn om produktieve investeringen, bij voorbeeld in milieu,
training van langdurig werklozen en infrastructuur, achterwege te laten. Het gaat erom dat het vermogen van de bv
Nederland niet verder wordt ondermijnd. Het is West dat
onder de nieuwe minister van Financien overheidsinvesteringen nog steeds verdrongen worden door consumptieve
uitgaven, terwijl de PvdAtoch de verkiezingen inging met de
leuze ‘Investeren in de Toekomst’.
‘Gezonde overheidsfinancien’ hebben met ethiek niets
van doen: het financieringsbeleid is geen theologische,
maar een economische kwestie. Economische theorie
dient voor de analyse te worden gebruikt. Wij bevelen de
beleidsmakers onze vuistregels van harte aan. Om de
politieke uitvoerbaarheid te vergemakkelijken zijn talloze
constructies mogelijk. Aan de Rekenkamer of onafhankelijke accountants zou de bevoegdheid gegeven kunnen
worden om uitgaven als investeringen aan te merken en
eventueel een rentevoet ervan te bepalen. Of er zou een
rijksinvesteringsfonds kunnen worden opgericht met bewindvoerders die langer dan een regeerperiode in functie
zijn. Er zijn vele andere mogelijkheden om de ‘sociale
vernieuwing’ aan te vullen met ‘economische vernieuwing’.
De behoefte daaraan is groot.
Hugo Keuzenkamp
Frederick van der Ploeg
7. T. Persson en L. Svensson, Why a stubborn conservative would
run a deficit, Quarterly Journal of Economics, CIV, 1989, biz.
325-345.
8. Zie A. Alesina en G. Tabellini (1987), A political theory of fiscal
deficits and government debt in a democracy, NBER Working
Paper 2308.