Naar een kapitaaldienst op de
rijksbegroting?
De sterke bezuinigingsdrift van de overheid heeft ertoe geleid dat de
investeringsuitgaven op een relatief laag niveau zijn beland. In de afweging tussen
consumptieve en investeringsuitgaven delven de laatste vaak net onderspit omdat de
relatief omvangrijke investeringsuitgaven de begroting zwaar belasten. Om een zuivere
afweging tussen de twee categorieen mogelijk te maken, wordt steeds vaker gepleit voor
de invoering van een kapitaaldienst naast een gewone dienst voor overheidsuitgaven. De
vraag is dan welke uitgaven wel en welke niet op de kapitaaldienst thuishoren. De
auteur houdt een pleidooi voor een nauwe afbakening. Alleen investeringen in milieu,
infrastructuur en gebouwen zouden op de kapitaaldienst mogen verschijnen
PROF. DR. IR. H. PRIEMUS*
Inleiding
Tijdens het voorbereidend onderzoek van de vierde
wijziging van de Comptabiliteitswet 19761 is de Commissie
voor de Rijksuitgaven met de regering in discussie getreden over de mogelijkheid en wenselijkheid van invoering
van een kapitaaldienst in het Nederlandse rijksbegrotingsstelsel. Deze commissie heeft zich dus niet zonder meer
neergelegd bij de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte2, om geen scheiding aan te brengen tussen
een gewone dienst en een kapitaaldienst. Op 15 februari
1990 wendde zij zich vervolgens schriftelijk tot een aantal
deskundigen met de vraag of zij hun visie op dit onderwerp
kenbaar zouden willen maken. Als achtergronddocument
hanteerde de commissie daarbij de Vraagpuntennotitie
over de invoering van een kapitaaldienst op de rijksbegroting (kamerstuk 20.994, nr. 11). Dit artikel is een uitvloeisel
van de vragen van de Commissie voor de Rijksuitgaven.
Waarom een kapitaaldienst?
________
De Commissie voor de Rijksuitgaven heeft in het Voorlopig verslag over het wetsvoorstel vierde wijziging Comptabiliteitswet gemotiveerd, waarom een kapitaaldienst op
de rijksbegroting ingevoerd zou dienen te worden. Uit het
betoog blijkt dat de afwegingsfunctie van de begroting en
de economische rationaliteit van beslissingen over rijksuitgaven gediend zouden zijn met een toerekening van de
lasten van investeringen en overige kapitaaluitgaven aan
de jaren waarin deze opbrengsten genereren. Deze zienswijze is bij een bedrijfseconomische beschouwingswijze
juist. Maar bij een macro-economische zienswijze gaat het
primair om de vraag, welke normering van de rijksbegroting
wordt aangehouden (bij voorbeeld de Zijlstranorm).
Hoe dit ook zij, problemen rijzen als men dit uitgangspunt
tracht te operationaliseren. Het toerekeningsprobleem is
568
zeer complex. De ruimte die bij het afwegen van toerekeningsalternatieven royaal aanwezig is, kan algauw worden
gebruikt op een wijze die leidt tot een verhoging van
rijksuitgaven en een ongebreidelde groei van toekomstige
betalingsverplichtingen.
Maar ook de huidige situatie, waarbij geen onderscheid
wordt gemaakt tussen kapitaaluitgaven en consumptieve
uitgaven, kent grote bezwaren. Sinds investeringen en
overige kapitaaluitgaven volledig relevant zijn verklaard bij
de normering van het begrotingstekort, zien we – bij sommige begrotingsposten vroeg, bij andere laat – een structurele en spectaculaire debudgettering van investeringsuitgaven, waardoorde overheidsinvesteringen tot een bedenkelijk niveau dalen. Steeds meer deskundigen en belangengroeperingen achten dit niveau te laag3. Via particuliere financiers worden investeringsuitgaven bekostigd, die
traditioneel worden beschouwd als overheidsuitgaven. In
deze gedebudgetteerde situatie wordt de overheid als risicodrager aangesproken. Men denke aan de achtervangfunctie van de overheid voor het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw, en de eisen die particuliere beleggers stellen
bij de financiering van infrastructure^ werken. Via publiekprivate- samenwerkings-constructies (die voor een belangrijk deel kunnen worden verklaard uit het feit dat de overheid de investeringsfunctie niet zelf meer verricht in verband met de extreem ongunstige budgettaire effecten)
* De auteur is wetenschappelijk direkteur van het Onderzoeksinstituut voorTechnische Bestuurskunde (OTB), Technische Universiteit Delft. De auteur is drs. J.B.S. Conijn en drs. O.A. Papa
erkentelijk voor hun waardevolle kritische commentaar bij een
eerdere versie van deze tekst.
1. Herziening van de Comptabiliteitswet 1976 met uitzondering
van de bepalingen inzake de Algemene Rekenkamer (Vierde
wijziging van de Comptabiliteitswet 1976), Tweede Kamer, 20 994,
vergaderjaar 1988-1989.
2. Studiegroep Begrotingsruimte, Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Tweede Kamer, 20 995, nr. 1, vergaderjaar 1988-1989, biz. 26-34.
3. Sociaal-Economische Raad, Advies inzake de economische
infrastructuur, SER-publikatie 87/03, Den Haag, 1987.
pogen particuliere financiers van de rijksoverheid of lagere
overheden garanties te verkrijgen om de eigen risico’s te
beperken. Niettemin zijn de financieringskosten op deze
wijze vermoedelijk hoger dan bij een financiering via een
staatslening (vgl. het rente-ecart bij premiehuurwoningen,
op voet van de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen 1975gesubsidieerd). Het leasen van rijksgebouwen is
waarschijnlijk niet de goedkoopste oplossing voor de huisvesting van rijksdiensten. Overigens is het hachelijk om
over de kosten van rijksleningen in relatie tot die van
particuliere leningen algemene uitspraken te doen, mede
omdat het Rijk in het verleden verzuimde om bij het uitlenen
van langlopende gelden risicopremies in rekening te brengen.
De afspraken die in onderhandelingsprocessen tussen
overheid en particulieren via pps-constructies worden gemaakt, onttrekken zich grotendeels aan democratische
afwegingsprocessen en leiden vermoedelijk tot hogere
kosten (en daardoor veelal tot hogere subsidies) dan het
geval zou zijn geweest via een rechtstreekse rijksfinanciering. Ook als het Rijk een passende risicopremie zou
doorberekenen, zouden woningwetleningen waarschijnlijk
goedkoper zijn dan welke particuliere financiering ook. In
de praktijk nemen het ABP en andere grote institutionele
beleggers in de besluitvorming over belangrijke investeringen in infrastructuur en gebouwen een positie in die de
minister van Financien voorheen innam.
Vroeger verhoogde de overheid de collectieve lasten om
de investeringen in infrastructuur te financieren. Dat pogen
we nu te vermijden, mede in verband met het toverwoord
‘Europa ’92’. Maar wat is het alternatief? Om tot een
rendabele investering te komen, ontpoppen beleggers zich
als tollenaars, die tolgeld bij tunnels en bruggen innen. En
als het rekening rijden ooitzou worden ingevoerd, dan zou
dit de facto leiden tot een verhoging van collectieve lasten,
ondanks het feit dat dit juist buiten de definitie van collectieve lasten valt. Dit is een effect dat men door strakke
budgettaire spelregels nu juist wilde vermijden.
De daling van overheidsinvesteringen, de hoge financieringskosten, de indirecte wijze waarop de overheid toch
uiteindelijk weer wordt aangesproken om risico’s af te
dekken, en de gedeeltelijke onttrekking van beslissingen
met een publiek karakter aan politiek gelegitimeerde, democratische afwegingsprocessen vormen de zeer hoge tol
voor de huidige gang van zaken, waarbij er geen verschil
wordt gemaakt tussen rijksuitgaven met een consumptief
karakter (‘gewone dienst’) en rijksuitgaven met een investeringskarakter (‘kapitaaldienst’), zelfs niet als over deze
investeringen doorderden een passende marktrente wordt
betaald.
Het afbakeningsvraagstuk
Tot 1976 heeft de Comptabiliteitswet een onderscheid in
een gewone en een buitengewone dienst gekend. De
betekenis daarvan was sinds de jaren zestig uitgehold,
doordat de normen voor de aanvaardbare omvang van het
financieringstekort van de rijksoverheid werden ontleend
aan de doelstelling, dat een bijdrage moest worden geleverd aan het evenwicht tussen besparingen en investeringen in de volkshuishouding. In de wederopbouwperiode,
een periode van schaarste aan kapitaal, heeft de Nederlandse overheid een belangrijke bijdrage geleverd aan het
economisch herstel en de economische opbloei van ons
land door het rechtstreeks financieren van de infrastructuur
in de ruimste zin van het woord. Hoewel nu niet kan worden
gesproken van een nijpende kapitaalschaarste, is erthans
opnieuw alle reden om de invoering van een kapitaaldienst
te overwegen, zoals inmiddels door een aantal auteurs is
ESB 20-6-1990
bepleit en geadstrueerd . Er is thans alle reden om de
overheid aan te spreken op de noodzaak om opgelopen
achterstanden bij het investeren in de materiele infrastructuur in te halen5. Daarbij zou kunnen worden gedacht aan:
– de continue zorg voor de bescherming van ons land
tegen het geweld van de zee (kustmodificatie, herstel
stormschade, preventieve voorzieningen);
– tal van milieu-investeringen, waarvoor het Nationaal Milieubeleidsplan de eerste, nog lang niet volmaakte, basis
vormt. Zoals hierna zal blijken, beperken wij onze beschouwing tot milieu-investeringen in de sfeer van het
onroerend goed;
– de aanleg van een omvangrijke railinfrastructuur, varierend van TGV en interregional lijnen tot lijnen (deels in
de vorm van metrolijnen) binnen de stedelijke regie’s.
Het plan ‘Rail 21’ van de NS geeft in dit verband een
bruikbare aanzet. Een grote krachtsinspanning is nodig
om (vooral met betrekking tot het woon-werkverkeer) het
autogebruik in te dammen (milieuhinder, onveiligheid,
congestie) en de verbindingen met andere EG-lidstaten
te verzekeren. Ook het goederentransport per rail vraagt
hierbij alle aandacht;
– het wegnemen van enkele hinderlijke knelpunten in de
weginfrastructuur om de bereikbaarheid van welvaartsbronnen en de afwikkeling van het goederentransport en
het zakelijk personenverkeer veilig te stellen;
– het financieren van gebouwen ter huisvesting van rijksdiensten;
– het financieren van een toereikend contingent sociale
huurwoningen, onder meer nodig om het vervangingsproces van slechte woningen in het kader van de stadsvernieuwing niet te frustreren.
De vraag of elk van deze investeringen zouden moeten
worden gefinancierd door de overheid of door particulieren,
is niet zogemakkelijktebeantwoorden.De onder de eerste
twee punten genoemde investeringen betreffen zuivere
collectieve goederen. Het profijtbeginsel kan hier bezwaarlijk worden toegepast. In feite profiteer! iedereen van deze
voorziening, zodat financiering via algemene middelen
voor de hand ligt. Dat volgens het beginsel ‘de vervuiler
betaalt’ in sommige gevallen milieu-investeringen kunnen
worden gefinancierd uit milieuheffingen, is mooi meegenomen, maar ook deze financieringsbron zal in het algemeen
via de overheid lopen.
Van oudsher worden de onder het derde en vierde punt
genoemde investeringen ook beschouwd als collectieve
goederen. Maar er is een verschil met de voorgaande
categorie. Er zijn aanwijsbare gebruikers van de desbetreffende infrastructuur, aan wie volgens het profijtbeginsel
een prijs in rekening kan worden gebracht. Dit zou in
beginsel via de markt kunnen geschieden, ook al dreigen
hier al gauw monopolies en hoge perceptiekosten op te
treden. De overheid plaatst het prijsmechanisme echter
steeds meer in het kader van een scala van overheidsdoelstellingen (beperken van schadelijke emissies, bei’nvloeding modal split, tegengaan van congesties en dergelijke),
waardoor uiteindelijk toch weer de verantwoordelijkheid
van de overheid in het geding is. Financiering door de
overheid ligt dus voor de hand, waarbij via het toerekenen
4. J.W. van der Dussen, Eerherstel voor de kapitaaldienst, Financieel Overheidsbeheer, nr. 3, 1985, biz. 76-79; H.J. Woltjer, De
gulden financieringsregel: een bruikbaar alternatief? ESB, jg. 72,
14 januari 1987, biz. 48-53; A.H.M. van Helden, Naar een nieuwe
opzet voor de rijksbegroting, Financieel Overheidsbeheer, nr. 5,
1987, biz. 143-148. J. de Haan, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks,
Naar gezonde overheidsfinancien?, ESB, jg. 74, 8 februari 1989,
biz. 134-137; 142; J. van der Bij, Afwegingen rond de kapitaaldienst, Financieel Overheidsmanagement, nr. 1,1990, biz. 17-21.
5. H. Priemus, Naar een investerende overheid, Socialisme en
Democratie, jg. 46, nr. 4, 1989, biz. 141-145.
569
van prijzen voor het gebruik van de infrastructuur een
dekking voor deze investering kan worden gevonden.
Wanneer particulieren voor de financiering zouden zorgdragen, zouden zij zo afhankelijk zijn van overheidshandelen en overheidsgaranties, dat een onduidelijke verstrengeling van verantwoordelijkheden zou ontstaan.
De investeringscategorieen in het vijfde en zesde punt
betreffen geen collectieve goederen. Een ministeriegebouw kan in beginsel ook worden gebruikt voor het lokaal
bestuur of een particulier administratiekantoor. Het kan de
flexibiliteit van het overheidsapparaat ten goede komen,
als onroerend goed wordt gehuurd of geleased. Het Tweede-Kamergebouw en de Ridderzaal kan het Rijk maar beter
in eigendom hebben. Hier zou van geval tot geval kunnen
worden bekeken of (op pragmatische gronden) rijksfinanciering dan wel particuliere financiering geboden is. Voor
de sociale huursector geldt, nu het Waarborgfonds in die
sector is opgericht en het Rijk voor de z.g. tertiaire achtervang zorgt, dat de noodzaak om rijksleningen in te zetten,
niet acuut is. Voor de woningcorporaties is van belang dat
een substantieel deel van nun voorraad door rijksleningen
wordt gefinancierd. Die band met de overheid zal nog jaren
lang worden gecontinueerd. De herinvoering van woningwetleningen heeft op dit moment geen hoge actualiteits-
waarde.
De zes genoemde categorieen hebben met elkaar gemeen dat zij betrekking hebben op investeringen in vastgoed. Het lijkt verstandig om de eventuele invoering van
een kapitaaldienst uitsluitend te relateren aan investeringen in onroerend goed, omdat de levensduur van deze
investeringscategorie uitgesproken lang is. Voor woningwetwoningen werden rijksleningen toegepast met een
looptijd van vijftig jaar. De werkelijke bestaansduur van
woningen is (indien aanvullend wordt ge’fnvesteerd in groot
onderhoud en verbetering) vele decennia langer. Hoewel
thans vele categorieen onroerend goed met relatief kortlopende leningen worden gefinancierd (wat een onzorgvuldig voorraadbeheer en vroegtijdige kapitaalvernietiging in
de hand zou kunnen werken), mag over de hele linie een
zeer lange afschrijfperiode worden aangehouden. Kenmerk van de eerste vier genoemde investeringscategorieen is dat het collectieve goederen betreft, hetgeen een
centrale overheidsverantwoordelijkheid vergt. Voor elk van
de genoemde investeringscategorieen geldt, dat zij rechtstreeks voortvloeien uit algemeen erkende publieke taken,
waarop de overheid wordt aangesproken en waarvan de
overheid de economische risico’s in hoge mate bepaalt.
Deze investeringen zijn bovendien plaatsgebonden en zullen niet zo snel object van Europees beleid worden. Wij
onderschrijven de conclusie van De Haan, De Kam en
Sterks in dit blad6, dat de bezwaren van de Studiegroep
Begrotingsruimte tegen de invoering van de kapitaaldienst
te zwaar zijn aangezet. De afbakeningskwestie is volgens
de hiervoor geschetste lijnen vrij simpel op te lossen.
Het is overigens opmerkelijk dat in Europa alleen lerland, Portugal, Griekenland en Turkije een afzonderlijke
kapitaaldienst kennen. Nederland zou in West-Europa
door de invoering van een kapitaaldienst in zekere zin een
‘buitenbeentje’ worden. Al gauw zou de gedachte kunnen
postvatten, dat zoiets niet erg ‘modern’ is. Nu is in Nederland de publieke verantwoordelijkheid voor de infrastructuur en de gebouwde omgeving van oudsher sterk ontwikkeld. Men denke maar aan de Deltawerken, de zeewering,
de zorg voor rivierdijken en de naar internationale maatstaven unieke ruimtelijke ordening. Er is hier geen sprake van
een curieus politiek stokpaard, maar van een situatie die
wortelt in de bijzondere ligging van Nederland grotendeels
beneden NAP, in combinatie met de zeer hoge bevolkingsdichtheid en de draaischijffunctie voor verkeer en vervoer
in West-Europa. Door deze combinatie van factoren is ons
land gedwongen met investeringen in de gebouwde omge-
570
ving en het milieu voorop te lopen en collectief zorg te
dragen voor de materiele infrastructuur (overigens zouden
enige milieu-investeringen stroomopwaarts langs de Rijn
en de Maas in het buitenland ook weldadig zijn).
Invoeringsproblemen
Met het voorgaande zijn lang niet alle problemen, die
zich zullen voordoen bij de eventuele invoering van een
kapitaaldienst, uit de weg geruimd. In het nu volgende gaan
wij nader in op een aantal invoeringsproblemen.
Reagerend op het voorlopig verslag stelt de regering dat
een systeem van baten en lasten – ter bepaling van de
afschrijvingen – in technisch opzicht niet nodig is bij de
invoering van een kapitaaldienst. Volstaan zou kunnen
worden met het in rekening brengen van de uitgaven voor
rente en aflossingen van staatsleningen aan begrotingen.
Sommigen menen dat het baten- en lastenstelsel voor
overheidsactiva een efficient beheer van kapitaalgoederen
bevordert, en een te vroege vervanging voorkomt. Het
probleem bij onroerende goederen in een allerminst vrije
markt is dat het zeer lastig en vaak zelfs onmogelijk is om
de waarde van deze goederen te bepalen. Door de regelgeving ten aanzien van tolheffing, rekening rijden, ontwikkeling van huren in de sociale huurwoningvoorraad enzovoort, bepaalt de overheid zelf in hoge mate de waarde van
de onroerende goederen. Als geen vergoedingen worden
gevraagd (zoals bij Deltawerken en milieu-investeringen),
is de waarde slechts te bepalen met behulp van heroi’sche,
veelal aanvechtbare veronderstellingen. Het lijkt dus inderdaad aanbevelenswaardig om alleen de rente en aflossingen van staatsleningen in rekening te brengen, en daarbij
uit te gaan van een lange economische levensduur (bij
voorbeeld vijftig jaar). De rente zou hierbij periodiek, bij
voorbeeld eens per tien jaar, kunnen worden herzien. Zo
kan worden bijgedragen aan een zorgvuldig beheer van
het onroerend goed en het realiseren van een feitelijke
levensduur die (veel) langer is dan overeenkomt met gebruikelijke looptijden van leningen op de kapitaalmarkt.
Een probleem is of de kapitaaldienst alleen moet worden
aangewend voor nieuwbouw van gebouwen of de eerste
aanleg van infrastructuur, of ook voor herstructurering,
modificatie respectievelijk groot onderhoud en ‘gewoon’
onderhoud. Voor een zuivere afweging van voorraadingrepen is het wenselijk om voor alle ingrepen een zelfde
systematiek aan te houden. Het zou echter vreemd zijn om
onderhoudskosten – in beginsel niet als investering te
beschouwen – in een kapitaaldienst op te nemen. Het
verdient aanbeveling om de kosten van zowel nieuwbouw
als herstructurering en modificatie in de kapitaaldienst op
te nemen, bij voorbeeld alle ingrepen waarvoor een levensduur c.q. levensduurverlenging van tenminste 25 jaar geldt.
De afweging tussen onderhoud en modernisering met een
kortere tijdshorizon kan zich dan geheel buiten de kapitaaldienst afspelen.
Voor een aantal investeringscategorieen zal moeten
worden bepaald van welke economische levensduur moet
worden uitgegaan en hoe de aflossing wordt geregeld.
Hiervoor zullen standaards moeten worden ontwikkeld,
waarbij voor een deel kan worden aangesloten op gebruiken in de praktijk. Dit geldt bij voorbeeld voor de bij de bouw
van huurwoningen gebruikelijke termijn van 50 jaar. Men
kan ook overwegen om deze gebruiken eens kritisch te
bezien. Voor hypotheken voor koopwoningen (persoonsgebonden) wordt gewoonlijk een aflossingsperiode van
dertig jaar gehanteerd, en voor huurwoningen (niet per-
6. J. de Haan, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks, op. cit., 1989.
soonsgebonden) vijftig jaar. Waarom zou er geen constructie kunnen worden bedacht waarbij de aflossingstermijnen
in de huur- en koopsector identiek zijn? Waarom zou geen
onderscheid worden gemaakt tussen de aflossingstermijn
van leningen terfinanciering van draagconstructie (bij voorbeeld vijftig jaar), en die terfinanciering van de niet-dragende inbouw, die wellicht veel sneller moet worden aangepast
(bij voorbeeld 20 a 25 jaar)? Wat is de economische
levensduur van een tunnel, een bodemsaneringsoperatie,
een railverbinding? Welke aflossingstermijnen zouden
voor leningen ter zake moeten gelden? Hier liggen nog
prachtige thema’s voor onderzoek en beraad.
Bij het beoordelen van aflossingstermijnen in de praktijk
lijkt een belangrijke taak weggelegd voor de Algemene
Rekenkamer. Dit instituut zou nu reeds kunnen nagaan,
hoe thans wordt omgegaan met de levensduur van de hier
bedoelde onroerende goederen, de aflossingstermijnen
van leningen en de bepaling van de (rest)waarde na aflossing van de lening, en deze praktijk kunnen confronteren
met verstandige economische inzichten.
De overgangsproblematiek is ten slotte een thema,
waarbij zich nog vele haken en ogen aftekenen. De Commissie voor de Rijksuitgaven schetst drie benaderingen: de
zuivere aanpak, de ‘next-best’-benadering en de zogenaamde afbouwbenadering.
Bij de zuivere aanpak worden de waarde en de afschrijftermijnen van alle nog in gebruik zijnde investeringsgoederen bepaald: een bewonderenswaardige, doch niet-uitvoerbare en zinloze bezigheid. Op grand van deze calculaties zou elk departement een fictief budget krijgen voor
rente en aflossing op die reeds gedane investeringen,
aangevuld met een budget om de jaarlasten voor reeds
geplande nieuwe investeringen in het nieuwe begrotingsjaar te dekken. De ‘next-best’-benadering kiest voor een
toewijzing van een deel van de staatsschuld en de daarmee verband houdende rente- en aflossingslasten aan
departementen, naar rato van hun huidige investeringsquota (verhouding lopende en kapitaaluitgaven). Per departement moet vervolgens een gemiddelde afschrijvingstermijn gekozen worden als grondslag voor het aflossingstempo. Deze benadering kent te veel fictieve aannamen en
creeert te veel aanleidingen voor eindeloze discussies.
Het meest ree’el lijkt de opbouwbenadering, die ook de
sympathie van de Commissie voor de Rijksuitgaven heeft.
Bij deze optie blijft het toedelen van historische rente- en
aflossingslasten aan departementale begrotingen geheel
achterwege. De kapitaaldienst wordt uitsluitend ingevoerd
voor nieuwe investeringsuitgaven. De ruimte die in de
beginjaren op de departementale begrotingen ontstaat
door het wegvallen van de investeringsuitgaven (voor zover deze al niet eerder zijn gedebudgetteerd), kan worden
ingezet voor het terugdringen van het tekort op de gewone
dienst. Tegelijkertijd wordt dan een tekort op de kapitaaldienst geaccepteerd, als zijnde niet-relevant voor het financieringstekort.
Dat laatste brengt ons ten lange leste bij de kern van de
problematiek. De zin en onzin van het onderscheid in
gewone en kapitaaldienst staat of valt met de macro-economische normering die aan beide diensten wordt verbonden. Als men bij de normering van de begroting de gewone
dienst en de kapitaaldienst eenvoudigweg zou samenvoegen, en daaraan een ongedifferentieerde normering zou
koppelen, zou dat het onderscheid tussen gewone en
kapitaaldienst zinloos maken. Er dient dus een specifieke
normering te worden verbonden aan de kapitaaldienst,
waaraan de invoering van de kapitaaldienst grotendeels
zijn zin kan ontlenen. In dit verband staat thans de gulden
financieringsregel met stip genoteerd. Zoals onder meer
door Woltjer (zie noot 4) is betoogd, zou deze financieringsregel op enkele punten moeten worden aangevuld, mede
om pro-cyclische effecten te voorkomen.
ESB 20-6-1990
Volgens de gulden financieringsregel mag alleen worden geleend voor investeringsuitgaven. Men zou kunnen
overwegen om leningen waarover het Rijk rente en aflossing moet betalen, maartegelijkertijd ook rente en aflossing
ontvangt (zoals woningwetleningen en door tolgelden enzovoort gedekte investeringen in infrastructuur) geheel of
gedeeltelijk bij de normering van de rijksbegroting buiten
beschouwing te laten. Op de normeringskwestie van de
begroting zou het nader onderzoek over de mogelijke
invoering van de kapitaaldienst zich moeten richten. Het
hangt in hoge mate van de uitkomsten van dit onderzoek
af, of per saldo de invoering van een kapitaaldienst kan
worden bepleit.
Conclusie
De invoering van een kapitaaldienst verdient ernstige
overweging. Het gaat hierbij niet alleen om een besluit ter
versterking van de afwegingsfunctie van de begroting en
de vergroting van de economische rationaliteit van beslissingen over rijksuitgaven. Als men de desbetreffende kapitaaluitgaven nauw afbakent, en beperkttotoverheidsinvesteringen in vastgoed met een economische levensduur van
tenminste 25 jaar, accentueert men daarbij de publieke
verantwoordelijkheid voor de toekomst van ons land: voor
een doelmatige materiele infrastructuur, een adequate bescherming tegen het zeewater, en een krachtige impuls in
milieu-investeringen. Eventueel kan in dit verband worden
gedachtaan een efficiente huisvesting van rijksdiensten en
een voldoende omvang van de voorraad sociale huurwoningen. Dat Nederland met de eventuele invoering van een
kapitaaldienst binnen de EG goeddeels uit de pas zou
lopen, is jammer, maar niet fataal, en kan in elk geval goed
worden verdedigd.
Een land dat het dichtstbevolkt is in West-Europa, door
zijn ligging gedwongen is de strijd tegen het zeewater
eeuwig te voeren, de leuze ‘Nederland-distributieland’ in
zijn vaandel voert, en trots is op de ruimtelijke planning die
er van oudsher is gevoerd, zal maatregelen moeten nemen
om de zo noodzakelijke overheidsinvesteringen in vastgoed op peil te houden en de daarbij opgelopen achterstanden in te halen. Of Nederland door de invoering van
de kapitaaldienst zichzelf een kapitale dienst zou bewijzen,
hangt af van de vraag welke begrotingsnormering zou
worden gekoppeld aan de invoering van een kapitaaldienst. Hierop zou het noodzakelijke nadere onderzoek
zich bij voorrang moeten richten.
H. Priemus
571