Doeltreffend bestuur

Doeltreffend bestuur
De laatste jaren hebben zich knelpunten gemanifesteerd die de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de publieke sector belemmeren. Een fundamentele kwestie is bij
voorbeeld het getob over de vraag wat de rol, taak en verantwoordelijkheid van de staat
zouden moeten zijn. Voorts zijn er problemen als de verkokering, de onbeheersbaarheid
van de overheidsuitgaven en de afnemende waarde van de politieke dialoog. Deze
knelpunten kunnen tot stuurloosheid leiden. Als uitwegen noemt de auteur een
scheiding van beleidsontwikkeling en -uitvoering door departementale uitvoeringstaken
te verzelfstandigen, het versterken van de positie van de minister-president en het geven
van meer ruimte aan visie en creativiteit binnen de ambtelijke organisatie.

PROF. DR. R. J. IN T VELD*
Het is wellicht nog te vroeg om de balans op te maken
van datgene wat in de jaren tachtig achtereenvolgende
kabinetten hebben bewerkstelligd met veranderingen in
effectiviteit van de Nederlandse overheid. Maar aan de
vooravond van een proces van coalitievorming lijkt het
nuttig enige grote knelpunten, die thans doeltreffendheid
en doelmatigheid van de publieke sector belemmeren, in
kaart te brengen en mogelijke wegen tot oplossing daarvan
te schetsen. Daarbij bewandelen wij niet het pad van een
streng schema van diagnose en therapie. Daartoe stelt de
voorhanden zijnde theorie nauwelijks in staat. Liever gebruiken wij termen als knelpunten en uitwegen.
Het functioneren van grote organisaties speelt zich
steeds af in het spanningsveld van structuur en cultuur, van
institutionele vormgeving enerzijds en functioneren anderzijds. Daarmee moet men ook rekening houden bij het
formuleren van uitwegen of oplossingen. Immers, het debat over de vormgeving van met name de rijksoverheid in
Nederland is lang gekenmerkt geweest door theoretische
overwegingen betreffendede ideale structuur. In de praktijk
echter heeft het accent gelegen op pogingen tot aanpassing van functioneringspatronen, zoals zelfbeheer. Structuur en cultuur bepalen gezamenlijk en in onderlinge wisselwerking de resultaten van het openbaar bestuur.
De thans bestaande knelpunten zijn onder meer ontstaan door maatschappelijke veranderingen, die in de jaren
tachtig zijn opgetreden. Sommige daarvan hebben een
conjunctureel karakter. Tot de ontwikkelingen op langere
termijn behoren naar ons inzicht de volgende:
– de groei van de publieke sector in de afgelopen halve
eeuw is voor een belangrijk deel het gevolg geweest van
de politieke verlangens tot voorziening in zogenaamde
‘merit goods’; grote zorgsystemen zijn daardoor met
overheidssteun ontstaan. Deze verstatelijkte verzorgingsarrangementen houden naar nun wijze van financiering en overige regulering veelal geen rekening met
het feit, dat individuele baten sterk uiteenlopen en
geenszins corresponderen met de lastenverdeling. De
daaruit voortvloeiende conclusie kan zijn, dat de staat
zich uit de financiering van dergelijke voorzieningen
geleidelijk dient terug te trekken, en meer over dient te
laten aan particuliere bekostiging. Een goed voorbeeld

ESB 16-8-1989

is het hoger onderwijs, in het bijzonder het post-initiele
onderwijs, waarbij een duidelijke relatie bestaat tussen
individuele inkomenshoogte en het genot van de desbetreffende voorziening. Het blijkt echter minder eenvoudig
om dergelijke verzorgingsarrangementen op hetfinanciele vlak te ‘ontstatelijken’, dan het in de tijd was om ze
te verstatelijken. Op het gebied van de f ysieke inf rastructuur doen zich eveneens verschijnselen voor, die te
maken hebben met individualisering van baten en lasten. De intense belasting van ons wegennet is onderwerp van een debat betreffende individualisering;
aan de andere zijde treden omvangrijke en nieuwe verlangens naar staatsactiviteit en overheidsfinanciering op
de voorgrond, zoals het streven naar een leefbaar milieu
en de bevordering van een kennisinfrastructuur die aansluit bij het geavanceerde karakter van de economische
bedrijvigheid;
de internationaal tamelijk breed optredende ontwikkeling tot vergroting van de mobiliteit op de arbeidsmarkt
wordt in Nederland bijna in het geheel niet gevolgd. De
structuur van ons stelsel van sociale zekerheid, de uitkeringshoogte en -systematiek, zijn niet gericht op voornoemde beweeglijkheid, maar bijna uitsluitend op het
honoreren van oordelen betreffende verdelende rechtvaardigheid. Ondanks het toegenomen inzicht in de
consequenties van dit stelsel voor arbeidsmarktgericht
gedrag, blijkt de politieke dialoog geenszins te leiden tot
meerderheden, die steun betuigen aan belangrijke wijzigingen van dit stelsel om gedragsprikkels te versterken, gericht op intreding op de arbeidsmarkt;
in het afgelopen decennium is sprake geweest van vrij
aanzienlijke versterking van de intensiteit van sturing
van de grote zorgsystemen; de noodzaak tot financiele
sanering is in veel gevallen gebruikt voor verhoging van
de effectiviteit van sturingssystemen. Deregulering en
decentralisatie zijn metterdaad geen aanduidingen gebleken van zwakker wordende overheidsinvloed, maar
van een poging tot verhoging van de doeltreffendheid.

* De auteur is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

809

Tegen deze achtergrond van een gemengde ontwikkeling in de kwantitatieve en kwalitatieve verhoudingen binnen de publieke sector, gemengd met naar het zich laat
aanzien duurzaam herstel van de economische bedrijvigheid, is het nu mogelijk de thans optredende knelpunten in
ogenschouw te nemen.

Knelpunten
Rol van de staat
Het eerste en meest fundamentele knelpunt in het functioneren van de overheid in Nederland is het getob omtrent
rol, taak en verantwoordelijkheid van de staat in een moderne samenleving.
De herbezinning die volgde op de ongebreidelde expansie van de publieke sector in de jaren zestig en zeventig,
heeft nog niet geleid tot consolidatie van gedachten omtrent die toekomstige rol, taak en verantwoordelijkheid.
Ook ideologisch bestaat hieromtrentdiversiteit. Een van de
gevolgen hiervan is, dat processen tot privatisering, begrepen als afstoting van regulering en financiering uit de
publieke sector, veelal een opportunistisch karakter dragen. Dat het symbolische karakter van de politiek hierbij
dikwijls op de voorgrond treedt, moge geen verwondering
wekken, maar op zichzelf is zulks nog geen motief voor een
verlies aan zakelijkheid. Op dit laatste verschijnsel duiden
echter wel sommige zeer kostbare transacties tot verschaffing van garantiestellingen voor de exploitatie van inmiddels geprivatiseerde organisaties.
Onder het dispuut omtrent de staatstaken gaat een ander
conflictueus punt schuil, te weten de macro-lastenverdeling
in de samenleving. Indien een voorziening niet langer wordt
gefinancierd uit belastinggeld, zal ceteris paribus het belastingniveau kunnen dalen, maar de gebruiker zal wel de prijs
van die voorziening moeten betalen. In een aantal gevallen
blijkt dat die gebruiker groot belang heeft bij de collectieve
financiering. Dit geldt bij voorbeeld voor ondernemingen, die
belang hebben bij publieke financiering van belangrijke delen
van de kennisinfrastructuur. Het politiek-bestuurlijke gesprek
hierover blijft echter nagenoeg impliciet. Daardoor is het weer
mogelijk, dat inconsistente posities in stand blijven, zoals bij
voorbeeld een algemeen pleidooi voor verlaging van openbare uitgaven vanuit dezelfde instantie, die pleit voor publieke financiering van belangrijke voorzieningen welke voor
haar voordelig zijn. Dientengevolge is voomoemde consolidatie ook niet te verwachten.
Verhouding tussen ambtelijk en politiek bedrijf
Een tweede knelpunt zijn enige culturele kenmerken van
het ambtelijke en het politieke bedrijf. In de afgelopen jaren
is een eigenschap van Nederlandse politic! op de voorgrond getreden, die historisch gezien niet karakteristiek is
voor de Nederlandse politiek, en wellicht het best te omschrijven is als ‘toughness’. Zeker niet onafhankelijk daarvan heeft zich aan ambtelijke zijde als een dominante
eigenschap toenemende geslotenheid, bedeesdheid en
risicomijding ontwikkeld. De flinkheid van Nederlandse ministers in de afgelopen jaren heeft zich geconcentreerd op
inhoudelijk terrein en had vooral betrekking op de sanering
van financien van de aan hen toevertrouwde sectoren. In
het algemeen zijn die zelfde ministers veel minder flink
geweest met de reorganisatie van hun eigen departementen. Dat is vanuit hun standpunt begrijpelijk: ten eerste
waren zij zich ervan bewust dat zij niet zouden worden
beoordeeld op wat zij ‘in huis’ aan reconstructie hadden
teweeggebracht, maar op grand van wat zij in de samenleving hadden geeffectueerd; ten tweede, dat al te harde
en bij het eigen apparaat impopulaire maatregelen een
houding binnen het ambtelijke corps zouden kunnen oproepen, waarbij de verwezenlijking van hun inhoudelijke

810

voomemens niet langer verzekerd was. Er bestaan dan
ook aanwijzingen, dat in een aantal gevallen pogingen van
ambtelijke zijde tot ingrijpende reorganisatie van de hoofdstructuur van een departement door de minister zijn tegengehouden, zulks met het oog op daaruit dreigende belemmeringen voor inhoudelijke voortgang. Waar vanuit een
centraal punt in de rijksdienst aanzetten werden gegeven
tot bezuiniging en/of sanering, hebben de verschillende
ministers volgend gedrag getoond. Voor veranderingsmanagers op ambtelijk niveau kan de consequentie hiervan
zeer demotiverend zijn. In hun ogen ontstaat dan, wat in
de terminologie van Rosenthal de volgende formulering
kent: “Overheidsfunctionarissen of -instellingen denken te
sturen maar zijn veeleer bezig aan de eigen ontregeling.
Het culmineert in gesloten waarneming-, informatie- en
communicatiecircuits, waarbinnen men de kleren van de
keizer bewondert en elkaar met ‘wise cracks’ opjuint. Van
de metafoor van het schip van staat blijft weinig over”1.
Moge dit beeld een relevante observatie voor de rijksdienst zijn, op gemeentelijk niveau hebben de jaren tachtig
een andersoortige ontwikkeling laten zien. Daar is in veel
gevallen de interactie tussen politici en ambtenaren juist op
constructieve wijze verbeterd. Daar zijn zowel op het vlak
van ambtelijke reorganisatie als op het vlak van informatisering belangrijke vorderingen geboekt. De eigenaardige
interactie van flinke politici en gesloten ambtelijke systemen is in de afgelopen jaren vooral tot uitbarsting gekomen
in een aantal informatiseringsperikelen op rijksniveau.
Vaak faalde echter de implementatie van het beleid nadat
gedurende beleidsontwikkeling en besluitvorming de gevaarlijke stelling was verdedigd, bij voorbeeld in de betoogtrant van Wintzen2, dat weliswaar de complexiteit van de
regelgeving toenam, maar dat dit verdedigbaar was op
grond van het argument dat computers dat wel zouden
kunnen afwikkelen. Werd deze implementatie een zelfstandig politiek prestigepunt, dan was niet zelden het gevolg
dat de bewindspersoon zich persoonlijk ging bezighouden
met de totstandkoming van geautomatiseerde informatiesystemen. Intussen is duidelijk geworden dat deze strategie voor bewindspersonen zeer riskant was. Omdat niet
meer de noodzakelijke afstand tot het ambtelijke topmanagement werd bewaard, ja sterker nog in een aantal gevallen de bewindspersoon de rol van ambtelijk topmanager in
feite ging vervullen, geraakte de politicus ook aanspreekbaar op de kwaliteit van zijn of haar persoonlijk leidinggeven aan (andere) ambtenaren. Deze ontwikkeling droeg
bepaald niet bij aan een toenemend vertrouwen tussen de
politieke en de ambtelijke top.
Juist de introductie van nieuwe technologieen, zoals
informatietechnologie er een is, vereist een evenwicht tussen de verschillende soorten vakmanschap en leiding. De
verzoening van dynamiek, het hart van het politieke bedrijf,
met de stabiliteit die systeemontwikkelaars altijd vragen
met het oog op de noodzakelijke doorlooptijd van hun
werkzaamheden, wordt aanzienlijk bemoeilijkt in een sfeer
waarin wederzijds respect niet langer domineert.
Hiernaast is nog voor een andere observatie ruimte.
Frissen beschrijft in het door hem onderzochte directoraatgeneraal de geleidelijke versterking van de opvatting, dat
het irrationele en grillige karakter van politiek door informatisering zou kunnen worden bestreden. “De mythe van de
rationele beheersing, die in de bureaucratie is belichaamd,
wordt aldus versterkt. Informatisering versterkt daarmee de
karakteristieke bureaucratische waarden”, aldus Frissen3.
Andere waarnemingen in de rijksdienst, waar omvangrijke informatiseringsoperaties wel goed zijn verlopen, dui1. Zie de bijdrage van U. Rosenthal in W.C.M. van Lieshout (red.),
Bestuur en meesterschap, Staatsuitgeverij, 1988
2. E.J. Wintzen, Bestuur, mei 1989.
3. P. Frissen, Bestuur, mei 1989.

den niet op een doem over de toepassing van informatietechnologie in de publieke sector, doch eerder op de noodzaak om politieke besluitvorming een voldoende geconsolideerde afronding te geven, voordat systeemontwikkeling
ter hand wordt genomen.

Verkokering
Met derde knelpunt is verkokering. In dit tijdperk van snelle
technologische en economische veranderingen, doemen
nieuwe beleidsproblemen op, die op een andere wijze dan
voorheen het totale territoir doortrekken. Traditionele grenzen tussen departementen zijn daarbij niet langer doelmatig.
Niet alleen echter blijken gevestigde structuren moeilijk te
veranderen, telkens blijkt ook de mogelijkheid tot een wijze
van functioneren waarbij coordinatie op de voorgrond treedt,
zeer beperkt. Ook deze beperkingen zijn reeds uit de literatuur bekend. Aanvaardt men, dat politici er gedragsregulerende motieven op na houden die zijn af te leiden uit hun
verlangen tot optimalisering van hun eigen toekomst, dan
zullen zij gevoelig zijn voor factoren die die toekomst bepalen, zoals de kiezersgunst danwel het oordeel over hen door
een politiek leider. Op die wijze is een gedragswetenschappelijk fundament te verschaffen voor de betrouwbaarheid
van politici. In ons land lijkt in toenemende mate te constateren, dat politici-bewindspersonen hun streven naar continuering van de eigen positie in interdepartementale verhoudingen vooral realiseren door het beginsel van minimale interventie. Zij beperken hun bemoeienis tot het eigen terrein of
tot wat dat terrein bedreigt. Dit betekent, dat zij alleen dan
geneigd zullen zijn om aan te dringen op coordinate door de
minister-president, danwel beslechting door deze van een
bestaand conflict, voor zover zij bij het ontbreken daarvan
hun positie in gevaar achten. In alle overige gevallen zal
verkokering dominant zijn, uiteraard met uitzondering van die
gevallen, waarin onderlinge samenwerking tot een positieve
som voor elk van de samenwerkende partijen kan leiden. Het
gevolg van verkokering is, dat zich bij de tussenwanden
tussen departementen in toenemende mate onopgeloste
maatschappelijke vraagstukken hebben opgehoopt. Daarvan zijn saillante voorbeelden te geven, zoals kinderopvang,
jeugdbeleid, arbeidsvoorziening in relatie tot opleidingsbeleid, en tal van issues binnen de milieuproblematiek.
Onbeheersbare financier)
Een vierde knelpunt vormt de onbeheersbaarheid van
veel financieringssystemen in de publieke sector. Bij de
kabinetsformatie in 1986 is in het regeerakkoord een passage opgenomen, waarin het streven naar het dichtschroeien
van de zogenaamde open-einderegelingen een ongeclausuleerde bevestiging vond. In de afgelopen jaren is komen vast
te staan, dat een eenzijdige financiele optiek op de problematiek van open-einderegelingen niet tot erg bevredigende
resultaten leidt. De opstelling van het Ministerie van Financien, dat deze vraagstukken in strikt technische termen
beschreef en naliet erop te duiden, dat bij voorbeeld de
erkenning van een sociaal grondrecht de voornaamste aartleiding vormde tot de constructie van een financieringssysteem met een open-eindekarakter, heeft hier wellicht desastreuze gevolgen gehad. De afgelopen vier jaar zijn volstrekt
onvoldoende benut voor een diepgaande discussie over de
relatie tussen het karakter van de voor burgers of organisaties gevestigde aanspraken enerzijds en de gewenste financieringssystemen anderzijds. Zoals bekend, heeft zulks bij
voorbeeld geleid tot besluitvorming in het kabinet, waarbij de
minister van Onderwijs en Wetenschappen werd gedwongen om het niveau van een uitkering die het karakter had van
een minimumvergoeding voor de kosten van levensonderhoud, te weten de studiefinanciering, te verlagen op grond
van de constatering dat enerzijds het aantal gerechtigden
toenam en anderzijds het budget niet kon worden uitgebreid.
Pas aan het eind van de kabinetsperiode lijkt er ruimte te zijn

ESB 16-8-1989

ontstaan voor een meer bezonnen gesprek, echter nog
zonder dat duurzame oplossingen zijn bereikt4.

Besturingskringloop
Het vijfde knelpunt betreft de veronachtzaming in het
openbaar bestuur van de besturingskringloop. Wetgevingsjuristen en andere ontwerpers van besturende systemen
hebben evenals politici onvoldoende oog voor de beperkte
levensduur van besturingssystemen. Burgers leren op een
tevoren onvoorspelbare wijze zich aan besturingsdwang te
onttrekken. Dit leerproces zal leiden tot afnemende effectiviteit van het sturingssysteem. Tezijnertijd zal het door een
ander moeten worden vervangen. De consequentie van het
bestaan van deze kringloop voor de besturingspraktijk is, dat
men zich niet langer kan orienteren op eeuwigheidswaarden,
op de oneindige gebruiksduur van een sturingssysteem. De
levensduur zal beperkt zijn. Dit betekent ook dat het noodzakelijk wordt om de kosten van ontwerp, ontwikkeling en
ondernoud van een dergelijk systeem niet te beschouwen
als kosten waartegenover eeuwige baten staan, maar als
lasten die gedeeld door de levensduur als jaarlijkse afschrijvingen zijn te beschouwen. Aandacht hiervoor zou zonder
twijfel leiden tot herbezinning op tal van voorbereidingen voor
grate, nieuwe besturingssystemen. De bestuurder van nu
kan zich niet meer opstellen als de aartsvader, maar moet
zich gedragen als deel van een lerende organisatie, die
probeert om de leerprocessen van de bestuurden, steeds
slimmer wordende burgers, bij te houden.
Politieke dialoog
Het zesde en laatste knelpunt heeft betrekking op de
kwaliteit van de politieke dialoog. Dezelfde snelle maatschappelijke verandering, die hiervoor werd aangestipt, leidt
ook tot een afnemend inzicht in de aard van zich nieuw
aandienende vraagstukken. Waardenontwikkeling wordt
daarmee een niet minder noodzakelijk, maar wel ondoorzichtiger proces. Het door velen, onder wie Frissen, gehuldigde
oordeel, dat wij thans leven in een tijdperk van ont-ideologisering, aanvaarden wij niet als een noodzakelijk gegeven.
Observatie van aard en inhoud van de politieke dialoog
echter zou wellicht tot zo’n conclusie aanleiding kunnen
geven. Moeilijk valt vol te houden dat politieke partijen thans
nog een vooraanstaande rol spelen op het terrein van waardenontwikkeling. Eerder lijken zij alle gevangen in de aanzuigende werking van quasi-consensusvorming terwille van
de komende coalitie. Daarmee gaat de voedende waarde,
die behoort uit te gaan van de politieke dialoog binnen een
democratisch bestel, echter goeddeels verloren. Op fundamenteel niveau kan hiervan stuurloosheid het gevolg zijn.

Uitwegen
De eerste uitweg uit deze knelpunten heeft betrekking
op de positie van de overheid in de samenleving. Het wordt
tijd om taak en rol van de staat in een moderne samenleving op politiek niveau te consolideren. Politici dienen zich
ervan bewust te zijn, dat de leiding van de overheid aan
hen is toevertrouwd. Daarbij past verantwoord rentmeesterschap. Zo zij zich realiseren, dat politiek gericht is op
bindende waardentoedeling in de samenleving, zullen zij
de dwaze metafoor van de overheid als onderneming
terstond verlaten. Dat betekent niet, dat zij opnieuwvormen
van elephantiasis van het staatsapparaat na moeten streven. Slank is mooi. Anderzijds is het ongerijmd om in het
midden van een ongeevenaard rijke samenleving een
straatarme overheid te construeren. In Europa dragen
4. Zie voor een getuige van die bezonnenheid van de relatie tussen
grondrechten en financiering: Commissie Hirsch Ballin, Onderwijsverantwoordelijkheid, 1989.

811

staten de verantwoordelijkheid voorde belangrijkste investeringsprocessen, die een nationals samenleving Kent, te
weten die in de kennisinfrastructuur en het milieu.
Samenlevingsontwikkeling wordt in de eerste plaats gekenmerkt door toenemende interdependence, zoals Elias
en De Swaan terecht betogen5. Dat geldt lang niet alleen
voor processen van collectivisering, maar evenzo voor tal
van private arrangementen in de samenleving. Men denke
slechts aan het verkeer, aan computemetwerken, aan media. Tal van onzichtbare handen dragen bij tot de vermijding
van chaos. Het is echter eveneens volkomen duidelijk, dat
dergelijke mechanismen niet zorgen voor de produktie van
collectieve goederen, voor rechtvaardigheid tussen generaties, voor het vermijden van diepgaande aantasting van het
natuurlijk milieu en voor de optimalisering van de kennisinfrastructuur. Daarvoor is sturing nodig. Sturing van een geavanceerd karakter, die vanuit intelligente organisaties wordt
geleid. Aan die organisaties moeten politic! op gezaghebbende en motiverende wijze leiding geven. Zoals hierboven
bleek, is consolidate van taak en rol van de overheid echter
niet mogelijk, zonder dat het gesprek over macro-lastenverdeling tussen de verschillende maatschappelijke partners
uitdrukkelijk wordt gevoerd. Dit lijkt ons een noodzakelijke,
zij het zware opgave voor het komende decennium.
De zojuist aangestipte intelligente organisaties, die geavanceerde besturing tot stand brengen, kunnen niet de
departementen van gisteren en vandaag zijn. Deze laatste
hebben een zodanige omvang aangenomen, en dekken zo
totaal alle fasen van de beleidscyclus, dat zij het vermogen
tot leren goeddeels lijken te hebben verloren. In een recente rede heeft de secretaris-generaal van VROM, W. Lemstra, er nog eens voor gepleit om niet alleen de departementale indeling ongeveer zo te houden als deze nu is,
maar ook de organisatie van de afzonderlijke departementen. Zulks met het motief, dat de samenbrenging van
beleidsontwikkeling en -uitvoering in een organisatie binnen de publieke sector gewenst is. Op het punt van de
organisatie van de afzonderlijke departementen verschil ik
wezenlijk met hem van mening. Natuurlijk is het zo, dat
geen beleidsontwikkeling kan plaatsvinden zonder dat de
uitvoerbaarheid uitvoerig is beproefd. Daarvoor is zonder
twijfel inbreng van deskundigen op het niveau van de
uitvoering nodig. Maar het verrichten van beide activiteiten
in een enkele organisatie is nimmer een garantie geweest
voor het verkeer van de verschillende noodzakelijke soorten deskundigheid. Anderzijds is ook te constateren, dat
beleidsontwikkeling een geheel andere culturele ambiance
kentdan uitvoering. De ernstige onderschatting van implementatievraagstukken in het afgelopen decennium, met
name op het gebied van de informatisering, is mede het
gevolg geweest van een natuurlijke intellectuele dominantie van de beleidsontwikkelaars binnen een departementale organisatie. Juist de bevordering van een afzonderlijke,
gelijkwaardige cultuur random de beleidsuitvoering vereist
een zelfstandige plaats voor uitvoeringsorganen. Ook de
betekenis van de verantwoordelijkheid van ambtelijke managers is in de wereld van beleidsontwikkeling heel anders
te typeren dan in die van de uitvoering. De vervlechting van
beide in een departementale organisatie heeft zowel verhinderd, dat ten aanzien van beleidsontwikkeling de noodzakelijke integratie optrad, veelal door verkavelingen tussen directoraten-generaal, als belemmerd, dat de gewenste zelfstandige uitvoeringscultuur tot zijn recht kwam. Het
devies moet dan ook luiden, dat de bestaande departementen hun uitvoerende bestanddelen verzelfstandigen.
Niet in de eerste plaats in de richting van privatisering.
Privatisering is in veel opzichten een slechts optisch schone operatie geweest. Wel in de richting van organisaties
binnen de publieke sector met een zelfstandige leiding, die
volwaardig op basis van het eigen vakmanschap en met
respect voor het gebiedende signaal van de politiek kun-

812

nen functioneren. Dientengevolge zal in een veel kleiner
resterend departement de mate van integratie van beleidsontwikkeling aanzienlijk kunnen toenemen.
Daarmee is het vraagstuk van de verkokering tussen
departementen echter nog niet aangepakt. Hier moet de
uitweg zijn, er helpt geen moedertje lief aan, dat de positie
van de minister-president versterking krijgt. Niet door hem
uit te rusten met een nieuwe, gigantische organisatie. Wel
door hem de leiding toe te vertrouwen van het Centraal
Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Raad
van Advies voor Wetenschaps- en Technologiebeleid en
het Centraal Bureau voor de Statistiek, zulks naast de
thans reeds onder hem ressorterende WRR. Deze krans
van expertise zou hem in staat moeten stellen om met
name op het vlak van de beleidsontwikkeling zonodig
steeds zoveel expertise te verzamelen, dat hij ten minste
de gelijke van de verzamelde departementen is.
Lijken de hiervoor geschetste oplossingen vooral structureel van aard, uiteraard hebben zij een begeleidende component op het vlak van de functionering. Zo zal verzelfstandiging van de uitvoeringsorganen gepaard moeten gaan met
een verdere versterking van contractmanagement. Niet alleen in de betekenis, waarin dit in praktijk gebracht wordt op
de departementen van VROM en WVC. Deze departementen gaan overeenkomsten aan waarbij de prestaties van de
desbetreffende organisatie niet in kaart zijn gebracht en niet
aan normen zijn gebonden. De aanduiding daarvan is globaal gelaten terwijl aan de inputkant, aan de zijde van de
middelen, een vergaande specificatie heeft plaatsgevonden.
In het contract tussen de minister van Onderwijs en Wetenschappen en de Informatiseringsbank daarentegen is wel
van een dergelijke specificatie aan de prestatiekant sprake.
Bij verzelfstandiging van de beleidsuitvoering zal een instrumentarium moeten worden ontworpen om de noodzakelijke
overdracht van kennis uit de wereld van de uitvoering naar
de wereld van de beleidsontwikkeling te bevorderen. De
uitvoeringstoets, zoals op een aantal plaatsen in de rijksdienst ontwikkeld, zal daarvan onderdeel uitmaken.
Een verdieping van het politiek-bestuurlijke gesprek in
Nederland lijkt onze volgende bijdrage tot oplossing van
een aantal knelpunten. Onder deskundigen bestaat overeenstemming over de noodzaak om de primaire beleidsprocessen met het oog op informatisering diepgaander dan
tevoren te analyseren. Dat is dan een opgave aan met
name de beleidsontwikkelaars.
De totstandkoming van beheersbare financieringssystemen in de publieke sector vereist eveneens verdieping, en
wel een hogere mate van consistentie tussen bevestiging
van aanspraken van burgers of organisaties op voorzieningen enerzijds en de vormgeving in bekostigingsregels en
andere elementen van financieringssystemen anderzijds.
Ook hier dus de noodzaak tot een betere doordenking van
besturingsprocessen. Het is niet eenvoudig aan te geven,
welke activiteiten daartoe zullen kunnen leiden. In ieder
geval lijkt het noodzakelijk, dat de positie van het Ministerie
van Financien wezenlijk verandert. De vervlakking, die het
gevolg is geweest van een strikttechnische beschouwingswijze van het beheersingsvraagstuk, ware vanaf nu te
vermijden. Ook zal tot de elementen van het wenselijke
verdiepingsproces behoren, dat creatieve vermogens van
het ambtelijke corps meer worden benut, en dat het respect
voor hun vakmanschap mede tot uitdrukking komt in een
positieve bejegening van visie en riskante creativiteit.
De geschetste uitwegen leveren geen omvattend of gesloten beeld op van een wenselijk beleid voor de rijksdienst.
Zij vormen enige elementen van een ingewikkeld proces, dat
toekomstige beleidsvoerders in gang zullen moeten zetten.

R.J. in ‘t Veld
5. A. de Swaan, In care of the state, Polity Press, Cambridge, 1988.